У сфері земельних відносин в нашій країні за останнє десятиріччя накопичилося надто багато проблем. Відносини ці потребують не тільки регулювання на селі, а й у різних галузях економіки. Вони специфічні, оскільки пов’язані з власністю на землю, котра займає особливе місце серед інших видів власності. Про стан та перспективи цієї делікатної і болючої теми для людей та держави розмовляємо з першим заступником голови Державного комітету України із земельних ресурсів Антоном ТРЕТЯКОМ.
Паї роздали, а хазяїна як не було, так і немає
— Не одна п’ятирічка минає, Антоне Миколайовичу, як розпаювали землі, а у нас не тільки немає заможного селянина, власника земельного наділу, а навіть села зникають з карти України...
— Тут цілий клубок проблем. Ми не сформували до кінця економічні відносини власності на землю, не сформували бачення землі як капіталу в економічному обороті. На місцях не розмежовано комунальну і державну власність на землю. Загальмувало цей процес і те, що за роки реформ наукових фундаментальних досліджень в галузі земельних відносин так і не було проведено. Незважаючи на те, що багато говоримо про ринок земель, особливо сільськогосподарського призначення, економічні відносини з нею в ринковій економіці свідчать про те, що земля як капітал у нас ще не має вільного обігу.
Але про цей вільний обіг можна говорити лише тоді, коли є відповідні правила, розвинене законодавство та інша нормативна база стосовно обороту землі як капіталу. Цього, на жаль, ми теж ще не досягли. Передавши на селі земельні частки та паї у власність громадян, ми не створили справжніх умов, як передбачалося у перші роки земельної реформи, щоб ці люди їх обробляли та стали господарями на землі. Ось чому нині дедалі більше пропагується оренда. Загалом це правильно, бо орендні відносини на землі мають розвиватися. Але коли у нас понад 80 відсотків землі сільгосппризначення перебуває в оренді, і ця оренда, як правило, — короткотермінова (до п’яти років), то сівозміни для відновлення родючості грунтів, яка має відбуватися кожні 7—10 років, немає — ніхто про це не думає, бо кожен орендар намагається отримати максимальний прибуток.
Чому у нас сьогодні переважають великі площі посівів соняшнику, ріпаку та інших виснажливих для грунту культур? З погляду економічної доцільності це —правильно, але з погляду розумного використання нашого земельного багатства — навряд. Саме тут держава самоусунулася від регулювання цих процесів, а наука не дає відповіді щодо обгрунтованості відносин між власниками земельних ділянок та юридичними особами, які використовують їх. Не завжди навіть у договорах, які укладаються, вказані умови щодо збереження грунтової родючості. Всі ці проблеми мають не лише економічний характер, а й створюють екологічну і навіть національну небезпеку.
Або інший аспект, який сьогодні мало хто розглядає: соціальна напруга на селі. Формуючи крупних сільгоспвиробників, ми забуваємо, що село повинно розвиватися і насамперед — його соціальна сфера та інфраструктура. Тобто відрахування бізнесменів, які розвивають свій бізнес на якійсь території, мають сприяти їх розвитку. Сьогодні територіальні громади не мають достатньо основних ресурсів — землі та фінансів — для розвитку своїх територій. Стратегія комплексного розвитку сільських територій має визначити, які види виробництва там мають бути.
— Що має передбачати комплексний розвиток території?
— У межах будь-якої територіальної громади, сільської чи селищної ради, як правило, є не лише сільгоспвиробництво, хоча на багатьох територіях — це основний вид виробництва. На Закарпатті, наприклад, в останні роки динамічно розвивається зелений туризм. І це нормально, адже завдяки йому розвивається рекреація. Так само й інші території мають значний рекреаційний потенціал і оздоровчі ресурси. Паралельно на таких територіях необхідно створювати умови для розвитку малого та середнього бізнесу, сфери послуг.
У багатьох країнах сільські території створюють найбільше доданої вартості не в сільгоспвиробництві, а у сфері торгівлі, послуг. Наприклад, приміські території поблизу Києва мають величезний попит, що межує зі справжнім ажіотажем, але територіальні громади від цього не мають жодної користі. Куди йдуть кошти від продажу та купівлі землі? Від обороту землі як капіталу частина коштів має бути спрямована на розвиток територіальних громад. Отож у цій сфері, як бачите, проблем і проблем, які не так просто розв’язати, але найголовніше те, що держава має повернутися обличчям до територіальних громад з позиції системного вирішення цих проблем.
Аграрні кооперативи не для нас?
— В Європі і в світі загалом популярна кооперативна форма господарювання, а в нас тільки й чути, що всю землю в Україні закупить півсотні олігархів. Невже немає іншого шляху?
— Сьогодні сільськогосподарське виробництво відновлює втрачені позиції і активно розвивається, але необхідно вивчити: які господарські відносини у цій галузі формуються і як вони сприяють розвитку територій з погляду соціального аспекту та екологічної безпеки. Нові економічні відносини, які розвиваються на селі, мають насамперед сприяти розвитку територій, а не давати надприбутки транснаціональним корпораціям. Інакше це просто виснаження ресурсів. Звичайно, проблема врожайності різних культур, розвитку сучасних аграрних підгалузей, які можуть бути конкурентоспроможними на світовому ринку, важливі, але не можна забувати про інші аспекти. Наприклад, про розвиток духовності, що пов’язано з розвитком фермерства та трансформацією колективних господарств у колективні товариства. Чому не розвиваються аграрні кооперативи, які, можливо, не такі ефективні з економічної точки зору, але значно ефективніші з соціальної? Адже кооперативна форма практикується у дуже багатьох країнах світу. Все залежить від форми кооперації. Сьогодні вона вийшла на новий, значно вищий рівень. З погляду дрібних фермерів кооперативи надзвичайно вигідні для збуту продукції. А в Україні навіть дрібні селянські фермерські господарства не скооперувалися. Тому, можливо, для нашого перехідного періоду варто запроваджувати не кооперацію вищого рівня, а кооперацію на рівні територій — сільської ради, на рівні району. Щоб створити необхідні умови для розвитку економічних відносин власності на землю. Тому що саме через економічні відносини ми зможемо визначити та запропонувати можливі варіанти кооперації. Вже сьогодні в деяких областях починає зароджуватися кооперація з обслуговування техніки, доставки та використання добрив, але це перші паростки, проростати яким держава, на жаль, не допомагає.
Закон чинний, але недієвий
— Як вирішуються у нас проблеми використання земельних ресурсів?
— Проблем у сфері землекористування дуже багато. Наприклад, у 2003 році був ухвалений закон «Про охорону земель», який передбачає розробку загальнодержавної програми використання і охорони земель. Така загальнодержавна програма була розроблена, але з 2004 року її досі не прийняли з різних причин: то коштів немає, то парламент вирішив об’єднати цю програму з Національною програмою охорони родючості грунтів. Це організаційні проблеми, які можна швидко вирішувати і не затягувати процес. Але через те, що немає загальнодержавної програми використання і охорони земель, немає розуміння планового підходу до їх використання, немає усвідомлення того, що на будь-якій території використання землі має бути прогнозованим і плановим, які передбачають використання землі, залежно від її придатності, тому цей процес у нас і тут загальмувався. До речі, специфікою цільового та зваженого використання землі займається і наш комітет.
— Чого більше тут бракує: якісного законодавства чи відсутності політичної волі вирішувати ці проблеми на рівні держави, парламенту?
— Бракує одного й другого. Уряди змінюються, вони змінюють і свою політику і ніхто не звертає уваги на те, що навіть чинні закони не виконуються. Не виконуються через те, що вони не наповнені підзаконними нормативними актами. Наприклад, для дієвості закону «Про охорону земель» необхідно було розробити 75 державних стандартів, норм і правил. За цей час розроблено лише 12. Як же цей закон може діяти? Звичайно, він чинний, але недієвий. І таких прикладів безліч. Ми підрахували, що в найближчий період для наповнення прийнятих законів вичерпною нормативною базою необхідно розробити майже 500 різноманітних нормативних актів. Треба розробити і прийняти Державний земельний кадастр, до якого мають долучитися міністерства, відомства, наш комітет. Після затвердження кадастру урядом, частина документів діятимуть як відомчі накази та урядові постанови. Але щоб так сталося, тут має бути спільна позиція уряду, парламенту, комітету та всіх державних установ, причетних до його розробки та схвалення.
— За який час можна розробити згадані 500 нормативних актів, щоб закони почали діяти?
— У сфері земельних відносин сьогодні немає спеціалізованої наукової установи, яка б займалася фундаментальними дослідженнями. Постає питання: хто і на якій базі буде розробляти ці документи? Проблема не у дефіциті фахівців, а у відсутності структури, яка б працювала над розробкою таких проектів. Якби була спеціалізована наукова установа, ми б знали, що за рік 30 чи 50 нормативних документів має бути розроблено. Не маючи наукової установи та фінансування, ми не можемо й сказати, коли це зробимо.
Або інше. Якось я проаналізував, наскільки у нас сформоване і дієве повне право приватної власності на землю. З’ясувалося, що в нашому чинному законодавстві є 16 типів прав. Це право володіння, право користування, право розпорядження, право управління, право на дохід, право сервітуту, право суперфіцій, право емфітевзису і т. п. Ці права мають бути забезпечені нормативною базою, інфраструктурою для їх реалізації. Коли я розписав всі види по 10 пунктах, виявилося, що лише три типи цих прав мають задовільне нормативне забезпечення — це права володіння, користування і розпорядження, а всі інші майже не мають забезпечення. Тож про які економічні відносини можна говорити щодо регулювання відносин права власності на землю? Ми не відпрацьовуємо відносин, які стосуються права на управління, тим паче, що в нас з’явилися нові типи прав, які я вже згадував, — право суперфіцій, право емфітевзису та право сервітуту.
Нові права, як і концепція відносин, поки що в проекті
— Як ці нові права вписуються у наше правове поле, і що вони можуть дати?
— На ринку США, наприклад, право сервітуту є найбільшим за питомою вагою у ринковому обороті. Це право доступу інших осіб до земельної ділянки, які на ній розміщують свої об’єкти — лінії електропередач, нафто- чи газопроводи і т. п. Ці об’єкти необхідно обслуговувати, до них має бути доступ, для цього має бути сформований сервітут. За ці сервітути, за право доступу та проїзду користувачі сплачують власникам землі вартість втраченого доходу від використання землі за прямим призначенням. Підрахунки показують, що наші сільгоспвиробники могли б щороку отримувати за надання права сервітутів близько мільярда гривень. Але цим ніхто не займається. Весь цей клубок проблем потребує системного вирішення.
Сьогодні потрібні не локальні дії, розраховані на вирішення проблем сьогодення, а динамічні зміни для розвитку в перспективі. Локальні заходи нічого не вирішують, навпаки, вони створюють дедалі більше колізій та неузгодженості в законодавстві. Внесли, наприклад, зміни в Лісовий кодекс, а це зачепило сферу регулювання земельних відносин, і в результаті з’явилися нові проблеми — і з використанням лісів, і з регулюванням земельних відносин. Закон «Про планування і забудову територій» втрутився в сферу земельних відносин, створив проблему щодо передачі землі під забудову. Отож проблеми й далі накопичуватимуться, якщо ми не будемо системно підходити до регулювання земельних відносин. Саме про це мусять не забувати наші законодавці.
— Хто розробляв концепцію земельних відносин в Україні?
— У тому числі й наш комітет. Нам було доручення, ми розробили концепцію як Державну програму розвитку земельних відносин, де визначили ключові напрями розвитку та регулювання цих відносин. Але знову постає питання: коли вона буде прийнята? Необхідно якомога швидше прийняти таку програму розвитку до 2015 року. Якщо цього не відбудеться, як сталося зі схваленням законопроектів про ринок земель, про земельний кадастр, то всі плани будуть марними. Наприклад, законопроект про земельний кадастр вперше внесли на розгляд парламенту у 1999 році. Відтоді вже пройшло майже 10 років, а закону й досі немає.
— Чому його так довго не приймають?
— Цей законопроект розроблявся у 1998—1999 роках; він технологічний і призначався для врегулювання та впорядкування земельних відносин. Уже тоді він проходив дуже важко і, зрештою, з суто технологічного перетворився на політичний. Після цього розпочалися дискусії щодо необхідності створення муніципального кадастру, хоча законопроект таких питань не розглядає, він стосується ведення земельно-кадастрової документації для органів місцевого самоврядування і як державний кадастр, тому й має відповідну назву — Державний земельний кадастр. Це перша причина, через яку не маємо такого закону.
Відтоді законопроект майже не змінився, він на 90% залишився старим, а життя змінюється швидко, необхідно вносити корективи. Друга проблема: якщо держава від свого імені гарантує непорушність права власності на землю, то для реалізації таких гарантій має бути створена система реєстрації речових прав на нерухоме майно. Інформація з кадастру має пересилатися до цієї системи реєстрації. І тут розпочалися дискусії про те, кому має підпорядковуватися система реєстрації — Мін’юсту чи Держкомзему? І знову замкнене коло: не буде кадастру, не буде й системи. Все це свідчить, що реальних перешкод для прийняття законів та створення сучасної системи регулювання земельних відносин і гарантування прав власності немає. А є лише політизація цього питання, хтось прагне показати свої амбіції щодо запровадження земельного кадастру або мати доступ до інформаційної бази кадастру. Ну, а законопроект про ринок земель вже проходить у парламенті третє коло. Головна проблема полягає в тому, що законопроект також став політичним, а не технічним. Тому для прийняття цих законопроектів вже необхідна політична воля. Адже в країні кілька років поспіль діє мораторій на продаж земель сільгосппризначення, і він систематично пролонговується. Мораторій ускладнює систему землевідносин і породжує таке явище, як тіньовий ринок землі.
Мораторій за мораторієм, а земля спливає...
— Як довго, на ваш погляд, ще триватиме мораторій на продаж земель сільгосппризначення?
— Проблема полягає в тому, що доки не прийняті закони про ринок земель та земельний кадастр, запровадити цивілізований земельний ринок неможливо. Тобто без цих законів мораторій скасувати практично неможливо, це замкнене коло. Навіть якщо законопроект про земельний кадастр і приймуть, то законопроект про ринок земель можуть знову заблокувати. Є три варіанти цього законопроекту — два, розроблені народними депутатами, і один урядовий. Єдиного узгодженого законопроекту немає, що унеможливлює його прийняття.
— Але ж ринок землі діє, закон обходять, землю продають і купують!
— Тіньовий земельний ринок з кожним роком розвивається, його обсяги зростають. І найгірше те, що через відсутність законодавчої бази ми не маємо вичерпної і повної інформації про його стан та обсяги операцій купівлі-продажу. Той факт, що значна частина земель перебуває в тіньовому обігу, свідчить про те, що ринок практично існує сам по собі, неконтрольований державою.
— Яким чином через відсутність законів може існувати та розвиватися тіньовий ринок землі?
— Завдяки колізіям у законодавстві, що виникають між Цивільним і Земельним кодексами. Багато хто з правників навіть не розуміє, що земельне законодавство — це спеціальний напрямок законодавства, бо він регулює специфічні відносини. І тому не можна положення Цивільного кодексу, який регулює майнові відносини, переносити на земельні відносини. У нас існував і залишається діяти інститут постійного користування землею. Він чимось схожий із закордонними інститутами суперфіцій і емфітевзису. Але коли ми розробляли Земельний кодекс, то розуміли: якщо і нам вводити такі інститути, то треба відмовитись від інституту постійного користування землею. Доки не завершено розмежування земель державної і комунальної власності, просто так відмовитися не можна. Нещодавно прийняли вольове рішення: привести положення Земельного кодексу у відповідність до Цивільного кодексу. З’явилися додаткові колізії в регулюванні земельних відносин. Запровадили поняття ренти при передачі землі в оренду без економічного обгрунтування, а тепер вже треба вирішувати проблему з правами. А чи буде це підвищувати ефективність використання землі? Ось і маємо результат таких нововведень: перенесення норм Цивільного кодексу у сферу земельних відносин стримує розвиток економічних відносин у сфері землекористування.
— Це сталося через незнання, чи хтось робив свідомо?
— Є те й інше, я б сказав. Багато хто не розумів, бо вважав, якщо ці інститути нормально функціонують за рубежем, то і в нас працюватимуть. Але за кордоном законодавство розвивалося еволюційно досить тривалий час, отже, і в нас воно мусить пройти якийсь етап розвитку. А ми спочатку приймаємо правові норми, а потім думаємо, як під ці норми підлаштувати економічні відносини. І тому у нас нерідко з’являються якісь гідроідеї: трішки щось нашого, українського, щось зарубіжного. А в результаті цей гібрид не працює, бо має бути навпаки: спочатку розвивати й моделювати економічні відносини, а потім вони мають отримати правове оформлення. Економіка — це дуже збалансована і прозора система, що працює за своїми правилами, тому ці правила мають бути зрозумілими для всіх. Якщо ж правила більшості незрозумілі, одразу з’являються зацікавлені погріти руки на тіньовому ринку.
— Оренда землі в нашій країні — це глум над її власниками. Чи довго це триватиме?
— Якщо є тіньовий ринок землі, значить, є й тіньовий ринок орендних відносин. Можу сказати лише одне — держава має взяти на себе регулювання, контроль і планування оренди землі, саморегуляція призводить до масового нехтування інтересами власників землі орендарями. У Європі є прекрасний механізм — централізоване планування використання землі через зонування для сільгосппотреб, під забудову, під рекреацію. Про ці плани знають місцеві органи влади, громади, вони з ними заздалегідь погоджуються. Такий план розробляється терміном на 10—25 років, він дає зрозумілу перспективу використання земель, завдяки плану місцева громада має змогу управляти використанням земель. У нас до 1990 року діяло планування використання земель через розробку проектів землеустрою для сільгосппідприємств. Сьогодні таких проектів ніхто не робить, держава відмовилася, а власники не зобов’язані цього робити. Орендар не надає власнику землі бізнес-план з використання його землі, не визначає рівень мінімального доходу та плати за використання землі. Бізнес-план має включати сівозміну, охорону земель, розрахунок прибутку, плату за оренду. Тоді це цивілізований орендний ринок, а нині, на мою думку, — нерегульований процес.
— І який же вихід?
— Необхідно інтенсивно працювати над законодавчою базою, яка б вирішувала не лише поточні проблеми, а й закладала основи розвитку на перспективу. В нас наукової установи, яка б працювала над розробкою стратегії, на жаль, немає, а сам комітет має безліч поточних справ. Розробка і супроводження будь-якого нормативного документа потребує чимало часу і зусиль. Для цього необхідно створювати спеціальні колективи фахівців, які мають високий рівень професійної підготовки.
— Про що найбільше пишуть громадяни, звертаючись до комітету?
— Листів і пропозицій дуже багато, а ще більше скарг. Але чимало питань, у тім числі і скарги, можна вирішувати, якщо працюють закони та інші нормативні документи. А якщо вони не працюють, ми, на превеликий жаль, тут майже безсилі.
Володимир ПІДВИСОЦЬКИЙ.
