Два роки тому ми порушували цю тему в газеті «Голос України» в статті «Українська держава повинна забезпечити захист громадян від катувань». Ця тема була актуальна тоді — Україна тільки-но ратифікувала Факультативний протокол до Конвенції ООН проти катувань, який сам набрав чинності 22 червня 2006 р. Президент підписав ратифікаційний закон, і всі очікували на імплементацію положень протоколу; тим більше, що проблема застосування катувань, особливо правоохоронними органами, як була, так і залишається дуже гострою. Але ця проблема не втратила своєї актуальності й зараз.

Невідповідність викликам у сфері прав людини


У 2005 році Європейський суд з прав людини виніс 100 рішень проти України; в 2006 — 119; у 2007 — 120; з 2001 по 2004 всього було винесено 23 рішення. Кількість справ, розглянутих Судом проти України, катастрофічно збільшується, і така тенденція, за даними експертів, посилюватиметься. Одна з вірогідних причин цього — невідповідність державної політики викликам у сфері забезпечення та дотримання прав людини, зокрема, у сфері свободи від тортур, заборони жорстоких та таких, що принижують людську гідність видів поводження та покарання.
Може, саме з метою скорішого виправлення ситуації Україна не скористалася правом, яке надається країнам-учасницям відповідно до статті 24 протоколу: відтермінувати здійснення своїх зобов’язань. А це означає, що не пізніше як через один рік після набуття чинності цим протоколом країна підтримує, призначає або створює (виділено автором) один або кілька незалежних національних превентивних механізмів для недопущення катувань на національному рівні. Минуло вже більш як два роки з моменту набрання ним чинності, й що ж було зроблено за ці роки?
Нагадаємо, що відповідно до Протоколу, країни, які ратифікували його, мають:
а) створити систему та механізми національного контролю, здійснюваного незалежними національними та міжнародними органами, за місцями відбування;
б) створити глобальну систему регулярних відвідувань, що здійснюються незалежними міжнародними та національними органами, місць, де перебувають позбавлені волі особи, з метою недопущення катувань.
Для цього в системі ООН створюється Підкомітет з недопущення катувань, який виступає координуючим органом.
Але в Україні досі на державному рівні не вирішено, де й у який спосіб має формуватися інституція, котра координуватиме діяльність національного превентивного механізму попередження катувань. Дискусії навколо цього точаться вже більше двох років. Багато сподівань покладалося на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки на цю структуру ратифікаційним законом покладена відповідальність за імплементацію протоколу. Справді, найприйнятнішою серед існуючих позицій є ідея стосовно створення такої інституції в секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.
Уповноважений Верховної Ради має дуже широкі повноваження (в тому числі стосовно місць тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установ відбування засудженими покарань та установ примусового лікування і перевиховання, психіатричних лікарень тощо). Уповноважений зобов’язаний представляти Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні. Щоправда, остання була розглянута влітку 2005 року, і більше доповіді, всупереч закону, не подавалися.

Механізми попередження

А тим часом сусідні країни, які підписали або вже ратифікували Факультативний протокол проти катувань, демонструють просування вперед у сфері захисту своїх громадян від катувань. На початку жовтня 2008 р. на запрошення Офісу координатора проектів ОБСЄ в Україні, Міністерства внутрішніх справ України та громадської організації «Харківський інститут соціальних досліджень» в Україні зібралися учасники національних превентивних механізмів попередження катувань із Великобританії, Румунії, Фінляндії, Молдови, Болгарії, Швейцарії, Словенії, України для обміну досвідом роботи у цій сфері.
У Болгарії (яка ще не ратифікувала протокол, але готується до цього) з 2005 року Інститут відкритого суспільства та Національний поліцейський директорат реалізує проект відвідувань місць позбавлення волі спеціально навченими волонтерами відповідно до положень про національні превентивні механізми. Члени Болгарського Гельсінкського комітету на основі спеціальної угоди з Міністерством юстиції здійснюють незалежний моніторинг пенітенціарних установ. Вони мають спеціальні посвідчення, які надають їм право входити в тюрми у супроводженні офіцера, вести бесіди з затриманими, знайомитися з тюремною документацією. Щорічно вони складають звіти з рекомендаціями щодо вдосконалення законодавства.
У Словенії завдання та повноваження національних превентивних механізмів реалізуються омбудсменом, а також, за його згодою (що дуже цікаво), громадськими організаціями, які зареєстровані в Словенії.
У Польщі як національний превентивний механізм обрано Комісара із захисту громадянських прав.
У Молдові створено консультативну раду з одинадцяти осіб при Центрі з прав людини, який очолює один з трьох омбудсменів Молдови. Десять членів ради обираються з представників громадянського суспільства. Роботу зі здійснення моніторингу рада розпочала в квітні 2008 року.
Фінляндія підійшла дуже виважено до ратифікації протоколу, який підписала ще в 2003 році. Тут було створено міжурядову робочу групу з ратифікації протоколу, яка вже на першому засіданні дійшла висновку, що парламентський омбудсмен Фінляндії є найбільш пристосованою інституцією для виконання функцій національного превентивного механізму. На кінець жовтня планується ратифікація протоколу парламентом Фінляндії.
У Румунії відвідування місць позбавлення волі координується Координаційним комітетом служби цивільних інспекцій.
У Великобританії існує більш як тридцять національних превентивних механізмів. Один із них — це робота Асоціації незалежних відвідувань місць позбавлення волі, яка діє вже більше десяти років. Асоціація є неурядовою організацією, яка співробітничає з поліцією, поліцейськими радами, місцевими громадами, органами державної влади. Мета діяльності асоціації — покращення взаєморозуміння між поліцією та громадою. Незалежні відвідувачі місць позбавлення волі є членами місцевих громад, які без оголошення відвідують поліцейські дільниці з метою перевірки умов утримання та поводження із затриманими. А організація незалежних відвідувань — це обов’язок кожної поліцейської ради спільно з шеф-констеблями.
Подібні приклади можна продовжувати.
Що ж до України, то поки єдиним прообразом превентивних механізмів та відвідувань можна назвати мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ, створені в системі МВС України у співпраці з громадськими організаціями.

Подолання спротиву

Що таке відвідування? Чому на створенні системи відвідувань наголошується в міжнародних документах? Так, стаття 3 Протоколу проти катувань прямо вказує, що кожна держава-учасниця створює, призначає чи підтримує на національному рівні один або кілька органів для відвідувань з метою недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання.
Чому так складно з подоланням супротиву як всередині міліцейської системи, так і поза нею пробивають собі шлях прихильники та ідеологи мобільних груп. Відповідно до національного законодавства доступ до місць позбавлення волі та осіб, яких там утримують, мають прокурори, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, слідчі. Але всі вони є посадовими особами, потрапляють туди у зв’язку з виконанням своїх службових обов’язків. Представники організацій громадянського суспільства, місцевих громад, правозахисники не могли потрапити до спецустанов. Але відомо, що закритість створює підґрунтя для порушень, жорстоких видів поводження, застосування катувань. Для зламу такої ситуації і була запропонована система регулярних незалежних відвідувань усіх місць позбавлення волі, а також таких, де людина перебуває в залежності від персоналу (психіатричні лікарні, дитячі школи-інтернати, інтернати для осіб похилого віку, армійські підрозділи тощо).
Ідеологія відвідувань місць позбавлення волі була закладена в Європейській конвенції проти тортур, відповідно до якої кожні два роки група міжнародних експертів Європейського комітету проти тортур здійснює регулярні візити до країн-учасниць. Час проведення таких візитів до країни повідомляється, але місця, куди поїдуть експерти, тримаються в таємниці, що відповідає принципу раптовості. Позитивний європейських досвід було враховано під час підготовки Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань — таким чином система відвідувань перетворилася на всесвітній глобальний механізм моніторингу дотримання прав людини в закритих установах.
Створення мобільних груп з питань дотримання прав людини було зумовлене необхідністю протидії порушенням прав людини з боку працівників міліції. На час створення мобільних груп в Україні в інших країнах Європи, окрім Великобританії, подібного досвіду не було. В 2006—2007 роках подібні форми громадського моніторингу з’явилися в Республіці Молдова, Республіці Вірменія та в Румунії.
Робота мобільних груп базується на принципах законності, гуманізму, об’єктивності, неупередженості та невтручання в оперативно-службову діяльність органів внутрішніх справ, професіоналізмі, доступності для широких верств громадськості та засобів масової інформації. Участь громадських організацій — це обов’язкова умова для виїзду мобільної групи. Висновки, які містяться у моніторингових звітах, носять рекомендаційний характер і, відповідно до положення, повинні враховуватися органами внутрішніх справ. Протягом 2006—2008 рр. мобільними групами було здійснено більш як 400 виїздів (із них 85 — тільки в серпні 2008 року) та обстежено приблизно 80 відсотків ізоляторів тимчасового тримання. Їх робота завдяки створенню Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ та діяльності помічників міністра з прав людини налагоджена в усіх областях України. Серед основних систематичних порушень прав людини з боку працівників ОВС на стадії до порушення кримінальної справи та в адміністративному процесі під час моніторингу фіксуються такі: використання адміністративної процедури (адміністративного затримання) для збирання доказів стосовно причетності громадянина до скоєння злочинного діяння; застосування заходів фізичного впливу під час затримання, навіть коли такі заходи не є вкрай необхідними, як на це вказує закон; формалізм у роз’ясненні підозрюваним у скоєнні злочину їх прав, що зводиться до підписання протоколу про роз’яснення прав згідно з чинним законодавством; перешкоджання участі захисника в кримінальному та адміністративному процесі; необґрунтовані відмови в задоволенні клопотань захисників та самих підозрюваних, обвинувачуваних; порушення процедури ознайомлення з матеріалами кримінальної справи колом зацікавлених осіб; відсутність можливості залучення безплатного захисника до процесу; навіть коли залучення здійснюється, дуже часто воно має номінальний характер; порушення існуючої процедури затримання за підозрою у скоєнні злочину; невідповідність умов тримання арештованих навіть національним нормам (площа на одну людину, санітарно-гігієнічні умови, харчування; помилки у веденні документації, що іноді призводить до «втрачання» людини тощо).

Мобільні групи

Ініціативи МВС України, громадських та міжнародних організацій стосовно створення та розвитку діяльності мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в органах та підрозділах МВС можна розглядати як позитивне намагання одного правоохоронного відомства до здійснення моніторингової та попереджувальної діяльності, а з другого боку, до формування моделі, яка може згодом використовуватися на національному рівні. При цьому мобільні групи не підміняють національного превентивного механізму і не відміняють необхідності його створення.
Успішність досвіду роботи мобільних груп визнана міжнародними організаціями, світовою спільнотою. Так, під час звітування України в Раді ООН з прав людини в травні 2008 р. у виступах з приводу її доповіді представники двадцяти трьох країн відзначили як серйозне досягнення створення та діяльність мобільних груп. Комісар Ради Європи Томас Хаммерберг також підтримав спільну ініціативу української міліції та громадськості. Цей висновок дає підстави прогнозувати можливість поширення такої діяльності на інші правоохоронні органи, які мають у своєму відомстві місця позбавлення волі, перш за все на Державний департамент України з питань виконання покарань, а також інші державні структури, до яких входять установи, перебування в котрих є певним обмеженням свободи, — міністерства охорони здоров’я, оборони, праці та соціальної політики, освіти та науки України тощо. Тим більше, що стаття 4 визначає: позбавлення волі означає не тільки як будь-яку форму утримання під вартою чи тюремного ув’язнення, а й поміщення особи в державне чи приватне місце утримання під вартою, яке ця особа не має права залишити за власним бажанням.
Така робота має відбуватися з урахуванням принципів відкритості, обговорення, залучення інститутів громадянського суспільства, науковців, міжнародних та неурядових організацій, як це рекомендує Підкомітет з попередження Комітету ООН проти тортур: «національні превентивні механізми мають бути створені публічно, за участі усіх агентів громадянського суспільства з попередження катувань і на прозорих засадах». Знаючи досвід та реалії України, можна передбачити, що саме прозорість та публічність може стати найбільшим викликом у цій сфері для нашої держави.

Катерина ЛЕВЧЕНКО,
доктор юридичних наук, професор, радник
міністра внутрішніх справ України, науковий консультант Комітету Верховної Ради
України з питань законодавчого
забезпечення правоохоронної діяльності,
народний депутат України V скликання.