Чимало ЗМІ вже озвучили намір уряду залишати в розпорядження місцевих рад до 50 відсотків бюджетних доходів, що формуються. Чи означає це, що держава, за прикладом багатьох розвинених країн, переходить на принципи бюджетного федералізму, котрі спрямовані на досягнення оптимального поєднання повноважень між різними рівнями влади? Що таке, власне, бюджетний федералізм? Про це — в розмові з головою бюджетної комісії Донецької міськради, завідувачем відділу Інституту економіко-правових досліджень НАН України, доктором економічних наук, професором Сергієм Богачовим і заступником директора ІЕПД НАН України, членом-кореспондентом НАН України Валентином Вишневським.

Кореспондент: Багато хто сумнівається, що цей принцип можна застосовувати в унітарній державі...

Валентин Вишневський: І даремно. Бюджетний (а я віддаю перевагу терміну — фіскальний) федералізм не має нічого спільного з політичним. Принципи фіскального федералізму застосовуються в Європі як федеративними, так і унітарними державами. Вони також лежать в основі Європейської хартії про місцеве самоврядування. Самий цей термін «фіскальний федералізм» (fіscal federalіsm) уведений в науковий обіг професором Р. Масгрейвом (США) і означає економічну теорію різних рівнів уряду. В основі — концепція так званих суспільних благ (або товарів). Крім загальнодержавних суспільних благ (державна оборона, підтримання правопорядку тощо) існує велика кількість місцевих (регіональних) громадських благ, доступ до яких має лише певна географічно відособлена його частина (області, міста, району, кількох суміжних районів, декількох суміжних міст тощо). Їхній спектр дуже широкий: від регіональних екологічних програм до міських парків і вуличного освітлення.

Сергій Богачов: Бюджетний федералізм (а я віддаю перевагу терміну «бюджетна автономія») — це характеристика бюджетної системи держави, за якої кожен із рівнів державної влади має власний бюджет і діє в межах закріплених за ним бюджетних повноважень.

Принципи побудови бюджетних відносин при цьому дають змогу в умовах самостійності кожного бюджету поєднувати інтереси держави з інтересами органів місцевого самоврядування.

На двох китах

Кореспондент: А які засади фіскального федералізму?

В. Вишневський: Ця теорія обґрунтовує низку важливих положень, до основних з яких можна віднести два. По-перше, місцеві громадські блага мають постачатися місцевими (а не центральними) органами влади, що виражають інтереси громадян, які проживають на даній території. По-друге, фінансуватися така діяльність місцевих органів влади має переважно за рахунок податків споживачів цих благ. Інакше кажучи, основні податки не можуть бути тільки загальнодержавними, але обов’язково потрібні також великі місцеві податки, порівнянні за обсягами надходжень з витратами на місцеві громадські блага. Видаткові й відповідні їм дохідні повноваження мають бути зосереджені в руках одного й того ж самого органу влади (принцип фіскальної рівноваги М. Олсона) тощо.

С. Богачов: Додам. У бюджетному процесі важливе значення мають такі принципи взаємовідносин між державою та органами місцевого самоврядування, як розмежування сфер фінансової діяльності й відповідальності; самостійність бюджетів різних рівнів. Для України з її великою територією, історичною і національною специфікою окремих регіонів (Галичина, Крим, Донбас) удосконалення моделі бюджетної автономії має винятково важливе значення.

В. Вишневський: Для унітарної України все це важливо тому, що багато чого із зазначеного не дотримуються, а під приводом унітарності та «єдності» нехтуються об’єктивні економічні закони, фундаментальні засади ринкової економіки, які вимагають, зокрема, щоб за товар платив той, хто його споживає, а не «дядя Вася». Тому й постачальник далеко не завжди відповідає перед покупцем і є залежним знову ж таки перед «дядею Васею». Якщо порівнювати господарство міста з великим підприємством (а по суті воно таким і є), то «податковий тиск» на нього невиправдано високий — в Україні в середньому підприємства перераховують державі менш як 40 відсотків доданої ними вартості, а місто віддає на загальносистемні потреби більш як 60 відсотків мобілізованих на його території податкових і прирівняних до них доходів. При цьому міські органи влади не мають скільки-небудь великих джерел доходів, що їх вони, виражаючи волю населення, могли б встановлювати і регулювати самостійно: місцеві податки та збори становлять близько двох відсотків загального фонду бюджету міста.

С. Богачов: Це важливо і тому, що це логіка розвитку світових економічних процесів, і тому, що ми живемо в містах і селах України, в яких мають бути світло, вода, тепло, можливість учитися і зміцнювати здоров’я. Однак аварії комунальних мереж в Алчевську, Суходольску, страйки і невиплати заробітної плати комунальникам у Львові, Рівному, повсюдний перехід у приватні руки комунальних підприємств свідчать про те, що бюджетна система місцевих органів самоврядування, м’яко кажучи, недосконала. Місцеві бюджети все ще залежать від Кабінету Міністрів, політичної кон’юнктури, недосконалості законодавства України.

Кореспондент: Що, по-вашому, потрібно для того, щоб систему місцевих доходів привести у відповідність із принципами бюджетного федералізму?

Гроші під повноваження

В. Вишневський: Усе всім відомо. Треба суворо дотримуватися основоположних принципів фіскального федералізму, закріплених у Європейській хартії про місцеве самоврядування. А там — «Органи місцевого самоврядування мають право, у рамках національної економічної політики, на володіння достатніми власними фінансовими коштами, якими вони можуть вільно розпоряджатися для здійснення своїх функцій. Фінансові кошти органів місцевого самоврядування мають бути розмірні наданим їм конституцією чи законом повноваженням».

Виходячи з цього, піраміду суспільних доходів в Україні потрібно перевернути, поставивши, що називається, з голови (перерозподільного фінансування з центру) на ноги, тобто податкові доходи, що збираються на місцях. У сукупності кошти, що надходять у розпорядження місцевих органів влади, мають становити не менш як 50 відсотків податкових і прирівняних до них доходів, які мобілізуються на відповідних територіях.

С. Богачов: Цифра 50 відсотків досить умовна, бо вона має бути заснована на повноваженнях, виконуваних місцевою владою. Сьогодні, незважаючи на те, що місцеві бюджети становлять близько 40 відсотків бюджету країни, в них власні повноваження становлять одну третину, а решта — за державою. І державні повноваження фінансуються лише частково. Але біда ще й в іншому. Міста й села не зацікавлені поповнювати свої бюджети самі. Щороку місцеві бюджети формуються за формулою: «Кожному громадянину України — порівну». Це призводить до утриманства і паразитизму. Щорічно зростає частка державних трансфертів у місцевих бюджетах. Крім того, гаситься ініціатива місцевих рад: економічно активні міста Київ, Дніпропетровськ, Донецьк, Запорожжя, Харків, Львів, Полтава постійно передають у держбюджет частину коштів із місцевих бюджетів. І якщо в 2007 р. у цих міст вилучали 3,8 мільярда гривень, то в поточному вже 7,4!

Кореспондент: І з чого ви пропонуєте починати?

В. Вишневський: По-перше, треба реформувати бюджетне законодавство, щоб розширити дохідні повноваження органів місцевого самоврядування. По-друге, відповідно до вимог Європейської хартії про місцеве самоврядування, важливо розширити перелік місцевих податків і зборів за рахунок такого потенційно великого джерела, як податок на нерухоме майно. По-третє, слід реформувати систему екологічного оподаткування. Хоча сьогодні екологічна ситуація в Україні загалом, і тим більше в Донбасі, дуже напружена, але екологічні податки в багато разів нижчі, ніж у європейських країнах. Наприклад, надходження від збору за забруднення навколишнього середовища становлять в Україні приблизно 0,1 відсотка ВВП, що в абсолютному вираженні в 60—90 разів менше за аналогічний показник у країнах ЄС.

С. Богачов: Необхідно додати, що розширення дохідної частини місцевих бюджетів має супроводжуватися наділенням повноважень місцевих рад правом, у певних межах, установлювати види і ставки місцевих податків.

Наприклад: прибутковий податок, податок на прибуток, акцизи могли б збільшуватися на 2—3 відсотки за рішенням органів місцевої влади. Це підвищить і зацікавленість місцевих рад, і відповідальність. Самодурів, які приймають необдумані рішення, до складу нової ради на чергових виборах, напевно, не оберуть.

В. Вишневський: Авжеж! У цьому питанні я був і залишаюся песимістом. Адже виникає багато складних технічних проблем. Наприклад, якщо взяти податок на нерухоме майно, то потрібно визначитися з вибором об’єкта, методичними підходами до оцінки бази оподатковування, обґрунтувати єдині або диференційовані ставки податку, принципи використання податкових пільг (за типом нерухомості і/або типом платника), можливості заліку податку на нерухомість у рахунок зобов’язань за іншими податками, побудувати математичні моделі й розрахувати можливі наслідки його запровадження, провести навчання податкових органів і роз’яснювальну роботу серед громадян тощо. Всім цим, по суті, ще серйозно не займалися.

С. Богачов: У проекті поправок до Бюджетного кодексу внесено пропозицію народних депутатів залишати місцевим бюджетам 10 відсотків від податку на прибуток. Однак ці та й інші зміни навряд чи поліпшать долю місцевих бюджетів, оскільки вони мають одноразовий характер. А потрібно, в принципі, як не раз обіцяли і Президент України, і прем’єр-міністри в останні роки, здійснити бюджетне реформування на засадах бюджетного федералізму. Це, у свою чергу, неможливо без прийняття Податкового кодексу, який враховував би озвучені проблеми.

Записав Сергій ВЛАД.