Ще в 20-ті роки минулого століття великим українським ученим В. І. Вернадським було створено фундаментальну фізико-біологічну концепцію біосфери, яка нині міцно затвердилася у всій світовій науці. З геніальною прозорливістю перший президент Академії наук України, котра незабаром відзначатиме своє 90-ліття, розробив цілісне вчення про біосферу й напророчив об’єктивний шлях її еволюції. Він заклав основи вчення про ноосферу — сферу наукового розуму.

На сучасному етапі розвитку людства до цієї проблеми прикута увага науки, світової громадськості, урядів, міжнародних організацій. Прийшло розуміння, що економічні, соціальні, технологічні й біологічні процеси в навколишньому світі, який оточує людину, так тісно взаємозалежні, що виникла об’єктивна необхідність розглядати взаємовідносини між суспільством і біосферою, а точніше, між сучасним виробництвом і природою як функціонування складної соціально-еколого-економічної системи. Системи, основою якої є всеосяжний процес природокористування, розвиток і заощадження екосистеми, забезпечення екологічної безпеки країни.

Водночас необхідно особливо підкреслити значущість соціальних аспектів проблеми раціонального використання й відтворення ресурсів біосфери. Чисте повітря й чиста вода, зелений ліс і справжній природний ландшафт у наш час стають так само необхідним елементом життя, як і матеріальні блага.

Розв’язання саме цієї актуальної проблеми в нашій країні і є предметом цієї статті.

Позамежна екологія

За роки незалежності в Україні напрацьовано досить ємне правове поле для створення стійкого розвитку й заощадження екосистеми. Його основою є стаття 16 Конституції України, чотири кодекси України — Водний, Лісовий, Земельний і Кодекс «Про надра»; понад 13 законів України, що регулюють ці процеси в державі й 25 державних екологічних програм.

Не стоїть осторонь Україна й від інтеграції в глобальні процеси стійкого розвитку й охорони навколишнього середовища. Верховною Радою ратифіковано більш як 23 міжнародні конвенції у цій сфері. Навівши перелік законодавчих актів, хочу підкреслити, що правове поле для розв’язання розглянутої проблеми досить всеосяжне й сучасне.

Але водночас імператив економіки у вітчизняному розвитку останнім часом призвів до того, що рішення більшості соціальних і екологічних проблем перекладається на майбутнє, при цьому чинність і ступінь їхнього загострення збільшуються в багато разів буквально з кожним роком. Прорахунки державного керування за час перехідного періоду призвели до того, що значна частина населення втратила трудові, демографічні й соціальні стимули проживання й роботи й значною мірою нехтувала екологічними погрозами й зростанням забруднення навколишнього середовища.

Сьогодні для України реаліями є надмірне природно-техногенне навантаження, яке загрожує виходу за межі екологічної ємності її території, що характерна для економічно розвинених регіонів і пов’язана з інтенсивною матеріало- і енергоємністю, великою «відходністю» технологій господарського комплексу, супроводжується негативними проявами в елементах біосфери.

Екологічна ситуація в нашій країні характеризується надмірним техногенним навантаженням, як це видно з таблиці № 1. Сумарні викиди в атмосферу за останні роки істотно зросли й становили в 2007 році більш як 7 млн. тонн. Значний рівень напруження припадає на водні ресурси. Якість води постійно знижується. Так, в 2007 році до 30 % вод у природних об’єктах не відповідали санітарно-гігієнічним нормам.

Сфера обігу із промисловими й побутовими відходами є яскравим прикладом нагромадження екологічних проблем, які згодом переростуть у глобальну проблему. У всіх регіонах стоїть гостра проблема з переробкою й видаленням небезпечних відходів, яких щорічно утворяться мільйони тонн. Тільки в 2007 році небезпечних відходів І—ІІІ класів небезпеки утворилося більш як 2,5 млн. тонн, що в перерахунку на 1 кв. км території становить 4,3 тонни. До того ж наявна статистична звітність не відображає реальний стан у сфері обігу з побутовими відходами, хоча й вона свідчить про те, що тільки до 5% цих відходів використовується як вторинна сировина.

Ерозія відповідальності

Досліджуючи причини постійно зростаючого природно-техногенного навантаження, що загрожує виходу за межі екологічної ємності території, Рахунковою палатою був проведений комплекс робіт з вивчення й аналізу формування, управління і виконання державних, регіональних програм, міжурядових угод у сфері навколишнього середовища за період 2000—2007 років. Основний висновок можна сформулювати так: проблема охорони довкілля й забезпечення екологічної безпеки — це проблема комплексна, багатопланова й вимагає системних рішень. Тільки такий підхід може забезпечити виконання численних державних програм. Для їхньої реалізації, як показала практика, повинні розроблятися національні й регіональні еколого-економічні моделі, з використанням програмно-цільового підходу в плануванні й управлінні виконання цільових програм. Але насамперед для розв’язання проблеми має розроблятися довгострокова генеральна програма управління суспільним розвитком і навколишнім середовищем.

Генеральна програма й відповідні підпрограми можуть бути різних рангів: для окремих районів і територій усередині країни — регіональні; для країни загалом — державні; для групи країн — міждержавні й планети в цілому.

На жаль, такого підходу до розв’язання проблеми в країні просто не існує. Як правило, усе починається з недостатньої, у більшості випадків непрофесійно поставленої мети й масштабності прийнятих державних програм. Відсутнє всебічне їх наукове обґрунтування. А там, де є, і суперечить економічним цілям розроблювачів, воно просто ігнорується. Систему організації виконання програм можна охарактеризувати однією фразою — принципом колективної безвідповідальності.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища, що виступає в переважній більшості керівником і відповідальним за виконання програм, не має ні правових, ні адміністративних ресурсів для забезпечення їх виконання. Ухвалені рішення повисають у повітрі.

Фахівці ось уже три роки не можуть навіть обговорити Національну доповідь про стан навколишнього середовища в Україні. Її просто немає, і нікого в країні це не цікавить, хоча цього вимагає Закон. Остання національна доповідь про стан навколишнього середовища була підготовлена Міністерством охорони навколишнього природного середовища України за 2004 рік. І, на мій погляд, це не випадково. В Мінприроди, якщо говорити відверто, немає даних навіть для її складання. При цьому за останні три роки виконання природоохоронного законодавства, хоч як це сумно визнавати, значно погіршилося. Рівень збереження екосистем і екологічна безпека — різко знизилися.

Ще в 2000 році законом України була затверджена Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки, що розроблена відповідно до загальноєвропейських рекомендацій, як єдиної просторової системи територій країн Європи.

Законодавчо визначені мета і напрями програми. Її реалізація розрахована на два етапи: перший — 2000—2005 роки, другий — 2006—2015 роки. Розроблено показники формування загальної площі охоронних територій, об’єктів природно-заповідного фонду, визначено складові національної екологічної мережі. Здавалося б, усе вирішено, тільки треба виконувати.

Але аналіз виконання програми показує, що розуміння проблеми закінчується на рівні науки, оскільки по жодному з напрямів першого етапу програми за п’ять років реалізації не було досягнуто намічених результатів. Досить сказати, що з передбачених на кінець 2005 року 1,5 млн. га національних природних парків за станом на 1 січня 2008 року — «закладено» лише 0,8 млн. гектара. Не ліпша ситуація й по природних заказниках — із запланованих 350 тис. га на той само період, за станом на початок нинішнього року задіяно — лише 164 тис. гектарів.

Стан таких елементів екологічної мережі, як земельні й водні ресурси, ліси, з кожним роком тільки погіршується. І це, незважаючи на те, що в розвитку Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки Кабінетом Міністрів України в 2002 році затверджено ще одну державну програму «Ліси України» на 2002—2015 роки. Програма є — результатів немає. Так, створення захисних лісових насаджень за підсумками п’яти років реалізації виконання до показника 2015 року — менш як на 5%.

Незважаючи на вимогу Лісового кодексу України, яким передбачено обов’язкове ведення на державному рівні обліку лісів і державного лісового кадастру, організація цієї роботи урядом не забезпечена. Останній раз державний облік лісів проводився в 2001 році, але тільки по підприємствах Держкомлісгоспу. Так звані «колгоспні ліси», а це сьогодні майже 20% усього лісового фонду країни, через відсутність обліку й системи управління використовуються вкрай нераціонально, з порушенням законодавства. Тільки на чверть земель лісового фонду оформлено в законодавчо встановленому порядку державні акти на право користування земельними ділянками. Інші де-юре — безгосподарні. До чого це призводить у наших конкретних умовах, гадаю, казати не треба. Все зрозуміло.

Наступна складова екосистеми — земля, тобто охорона й відтворення земельних ресурсів. Державних програм з розв’язання цієї проблеми в державі сьогодні більш ніж достатньо, але реально відсутні як охорона, так і відтворення земельних ресурсів. На сьогодні водною і вітровою ерозією уражені майже 15 млн. га, що становить 35 % сільгоспугідь. За останні 15 років уміст гумусу знизився в середньому на 20 %, що негативно позначається на продуктивності кожного гектара сільгоспугідь. На державному рівні за 17 років незалежності України так і не вирішено питання підвищення цінності земельних ресурсів, їхнього раціонального використання й охорони. Так, завдання із збільшення територій під косовицями й пасовищами не виконано, їхні території не збільшилися, а скоротилися на 44,7 тисячі гектарів за три роки виконання програми. При цьому, як наслідок, незатребуваність пасовищ призводить до їх подальшого бур’янистого заліснення.

Губить людей... вода

Несприятлива ситуація складається в країні з охороною й відтворенням водних ресурсів. Причин такої ситуації багато. Парадоксально, але факт: таке місто, як Севастополь, практично не має очисних споруд і основна маса каналізаційних вод без хімічного й біологічного очищення потрапляє прямо в Чорне море. Подібне положення й у Маріуполі. Незважаючи на кількаразові приписання екологічної інспекції Азовського моря про те, що шламонакопичувач металургійного комбінату «Азовсталь» — украй небезпечний для екологічної безпеки об’єкт і подальша його експлуатація може призвести до екологічної катастрофи, ніхто не приступає до робіт з будівництва очисних споруд протягом десяти років.

Ми провели дослідження виконання Державної програми комплексного противопаводкового захисту в басейні річки Тиса, а також стан виконання угод між Україною, Польщею, Словаччиною, Угорщиною та Білоруссю з питань водного господарства на прикордонних водах. Цю роботу ми виконали разом з нашими колегами з названих країн і змогли оцінити стан водних ресурсів, як в Україні, так і у наших сусідів. На жаль, якщо наші сусіди демонструють реальне поліпшення якості води, то ми майже на всіх етапах перевірки змушені були визнавати збільшення забруднення вод на всій довжині трансграничних територій, будь то Волинь, Львівщина або Закарпаття. При цьому ще доводиться констатувати й загрозу втрати території України через невиконання захисних заходів щодо берегоукріплення річок Тиса та Західний Буг. Уже сьогодні йдеться про втрати тисяч гектарів території України на користь Румунії та Угорщини. І цей процес триває.

Це саме той класичний випадок, коли нездатність управляти подіями призводить до того, що вони управляють нами. Яскравим підтвердженням цього є трагедія, що сталася в західних областях України. Називаючи речі своїми іменами, можна з повною відповідальністю заявити, що безвідповідальність можновладців за виконання державних програм є основною причиною цієї і майбутніх катастроф.

Басейн Дніпра становить близько 80% водних ресурсів України й забезпечує водою понад 30 млн. чоловік, практично 2/3 господарського потенціалу країни. Здавалося б, питання, пов’язані з екологічним станом Дніпра, мають бути в центрі уваги держави. В 1997 році Верховна Рада України затвердила Національну програму екологічного оздоровлення річки й поліпшення якості води, зобов’язавши Кабінет Міністрів України забезпечити її реалізацію. Але минуло 10 років і за цей час екологічний стан Дніпра не тільки не покращився, а й погіршився. Про програму просто забули. Як наслідок, екологічний стан дніпровського басейну з гідрологічних, хімічних і радіологічних показників погіршується і свідчить про підвищення антропогенного навантаження, що в остаточному підсумку загрожує біологічно-генетичній деградації населення України (таблиця № 2).

Вкрай згубний вплив на екологію Дніпра чинить інтенсивна, найчастіше нерегульована, забудова його берегів, що значно утрудняє процес стоку паводкових вод. Щорічно загострюються питання порушення природоохоронного законодавства, в оренду юридичним і фізичним особам безконтрольно здаються тисячі гектарів землі водного фонду.

Ускладнюють ситуацію не тільки внутрішні, а і зовнішні чинники. Дотепер не розроблено й не прийнято тристоронню угоду Росії, Білорусі та України, яка б у комплексі регулювала систему взаємин у використанні басейну річки Дніпро. Вимога укладання міждержавних угод з кожного значного трансприкордонного водотоку стосовно головної водної артерії України не виконується.

Доки не висох колодязь

Обсяги забору води басейну річки Дніпро мають щорічну тенденцію до зменшення, а ступінь антропогенного навантаження на водоресурсний потенціал збільшується. Тільки протягом 2007 року у водойми скинуто близько 5 млрд. куб. м стоків проти 3 млрд. куб. м в 1990 році, при цьому частина забруднених стічних вод у загальному водовідведенні зросла за цей час більш як удвічі — з 16 до 34 відсотків. Більше 3/4 забруднених стоків потрапили в поверхневі водойми в результаті недостатнього очищення зворотних вод на очисних спорудах. Інші забруднені стічні води (1,4 млрд. куб. м) було скинуто у водойми взагалі без будь-якого очищення, що втричі більше, ніж в 1990 році (діаграма № 1).

Кожна шоста з досліджених проб води, взятої з системи господарсько-питного постачання, що постійно скорочується, фактично не відповідала санітарно-гігієнічним вимогам за санітарно-хімічними показниками, а кожна тринадцята — за мікробіологічними. Мав рацію англійський історик Томас Фуллер, котрий майже 300 років тому застерігав: «Воду ми починаємо цінувати не раніше, як висохне колодязь».

Гадаю, цих прикладів достатньо для того, щоб зробити висновок про відсутність ефективної системи державного управління в цій галузі, що, в остаточному підсумку, веде до катастрофічних наслідків і знищення життєвого середовища перебування населення України.

Підкреслю ще раз, саме невиконання цільових екологічних програм (по 14 з яких були проведені Рахунковою палатою дослідження в 2005—2008 роках) збільшує критичний стан у сфері використання навколишнього природного середовища й забезпечення екологічної безпеки країни.

Причин невиконання екологічних цільових програм багато. Серед них насамперед варто виділити недосконалість інституціонального забезпечення всіх рівнів управління в реалізації екологічної політики держави. У країні відсутня довгострокова генеральна програма збереження навколишнього середовища й забезпечення екологічної безпеки.

Саме ця обставина породжує складання й прийняття численних державних програм, які хронічно страждають взаємною непогодженістю, недостатньою оцінкою масштабів поставлених цілей, і за багатьма показниками є не державними, а галузевими програмами. Цьому сприяє обмеженість нормативно-правового й науково-методичного забезпечення складання й реалізації програм, відсутності ретельного наукового обґрунтування. У результаті вони націлені не на рішення безпосередньо існуючих проблем, причин їхнього виникнення, запобігання негативним наслідкам, а на рішення вузьковідомчих заходів.

Маючи перераховані недоліки, програми екологічної спрямованості хронічно не виконуються через відсутність системи організації їхнього виконання. Їхнє виконання практично залишається безконтрольним як з боку Кабінету Міністрів, так і з боку Мінприроди.

Всі ці недоліки, як правило, виправдуються відповідальними посадовими особами недостачею фінансових ресурсів. Подібні виправдання мають під собою ґрунт, але головне в цьому питанні — непогодженість регулювання й контролю за надходженням і використанням державних та інших фінансових ресурсів (діаграма № 2). За останні 5 років фінансування з держбюджету зросло з 0,5 до 2 млрд. грн., або майже в 4 рази. У той же час зростання державних видатків через зазначені причини супроводжується негативною динамікою порушень у бюджетній сфері. Як кажуть, не для нашого коня паша.

Питома вага неефективного використання коштів державного бюджету з порушенням законодавства становить близько 60 відсотків від загального обсягу фінансування. Тому можу з упевненістю стверджувати, що основні проблеми полягають не в коштах, а в недосконалості організації управління виконання державних програм з охорони навколишнього середовища.

Синдром запізнілої реакції

Розробка методів управління складною інтегрованою системою різнопланових заходів з охорони навколишнього середовища, побудова цілісного загальнонаціонального механізму її регулювання, належать до фундаментальних завдань державного планування й управління.

Екологічні проблеми, які раніше були відсутні в системі «національних цілей», мають бути висунуті в розряд державних завдань, які мають найвищі пріоритети. Стан, що склався, інакше як «екологічна криза» не можна кваліфікувати. Це має стати стимулом для організації загальнонаціональної комплексної програми в галузі охорони навколишнього середовища, надання їй високого статусу, створення в короткий термін загальнодержавного механізму ухвалення рішень і контролю за їх виконанням.

Однак у нас проявилася специфічна риса підходу до розв’язання кризових проблем, яка полягає в тім, що нове велике завдання на національному рівні, як правило, формується пізніше, ніж цього об’єктивно вимагає її планомірне раціональне рішення, а вся діяльність Кабінету Міністрів, Мінприроди набуває форми «синдрому запізнілої реакції».

Треба з самого початку усвідомити, що при створенні загальнонаціональної комплексної програми з охорони навколишнього середовища, варто враховувати, що вона має складатися із сукупності взаємопов’язаних заходів на державному, корпоративному та місцевому рівнях. І, звичайно, потрібне формування й розробка методів управління, організаційних форм і процедур, що відповідають специфіці нового завдання.

Надання заходам з охорони навколишнього середовища форми пріоритетної національної програми дасть змогу державі мобілізувати для її реалізації значні ресурси. Об’єктом державного регулювання насамперед мають стати приватні промислові підприємства (фірми), які, забруднюючи навколишнє середовище, не бажають іти на матеріальні витрати заради поліпшення її якості.

Як і для інших загальнонаціональних програм, повноваження з прийняття найбільш великих рішень з охорони навколишнього середовища мають бути покладені на парламент, Президента України та уряд. На вищому рівні спеціалізованим підрозділом з формування національної політики в цій сфері необхідно створити Раду з охорони навколишнього середовища. Вона може бути консультативним органом зазначених гілок влади й відповідати за розробку та представлення державної політики в галузі охорони навколишнього середовища.

Це визначить тісний зв’язок ради з тими державними організаціями, які спеціалізуються на розв’язанні комплексних проблем освоєння природного середовища та його ресурсів, як наприклад, Мінприроди, Мінагрополітики, Мінпаливенерго, МНС, Держводгосп, Держкомзем, Держкомлісгосп і багато інших.

Головним державним відомством, що забезпечує боротьбу із забрудненнями в загальнонаціональному масштабі, є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, яке необхідно реорганізувати за спеціальним планом. Йдеться передусім про створення організаційно-правового механізму взаємодії різних рівнів системи управління загальнонаціональною комплексною програмою.

Однією з найважливіших функцій міністерства має стати координація дій уряду, міністерств, відомств, обласних і місцевих органів управління в сфері діяльності з охорони навколишнього середовища, забезпечення взаємодії міністерств і відомств, що беруть участь у заходах з охорони навколишнього середовища; координація діяльності й вироблення критеріїв і нормативів якості навколишнього середовища для наступного впровадження їх урядом; проведення різного роду екологічних досліджень.

Усе це необхідно робити вчора й позавчора, інакше прогресуючій деградації навколишнього середовища України запобігти не можна. Процеси надлишкового забруднення поверхневих і підземних вод, повітря, ерозії землі, нагромадження шкідливих, у тому числі й високотоксичних відходів, прогресують. Результат навіч: погіршення показників стану здоров’я людей, зменшення народжуваності й збільшення смертності, що загрожує вимиранням і генетичною деградацією народу України.

Робити треба. Але кому? Міністерство навколишнього природного середовища України, профільні міністерства за роки свого існування чотири рази змінювали свою назву й функції, десять разів мінялися міністри, кожен з яких пропрацював не більш як півтора року. Все це призводить до постійних реорганізацій структур міністерства, неможливості вироблення довгострокової політики, методології та системи організації з виконання екологічних державних програм, які можна назвати програмами життя.

Ви запитаєте, де роль уряду? Йому, як свідчать реалії життя, завжди було й буде, мабуть, не до цього. Головне — макроекономічні показники зростання економіки, а від проблем екологічної безпеки він відгороджується ширмою з численних, але не виконаних програм з екологічної безпеки країни.

Кожен виживає як може. Такий домінує сьогодні принцип у нашій країні. На жаль.

Р. S. Під час підготовки запропонованої читачам статті автором використано основні положення своєї доповіді на Президії НАН України про проблеми розвитку й збереження екосистеми і забезпечення екологічної безпеки.

За підсумками обговорення 2 липня нинішнього року було прийнято відповідну постанову, в якій конкретні пропозиції, сформульовані в ній, рекомендовані для практичного використання в наукових установах академії цього профілю й відповідних міністерствах і відомствах.

Визнані обґрунтованими, зокрема, пропозиції про необхідність створення Вищої еколого-економічної ради України, доцільності розроблення Концепції державної цільової програми «Навколишнє середовище України» як відповідного законодавчого акта, а також розгляд на Раді національної безпеки й оборони України питання «Про управління екологічною безпекою» з метою створення ефективної системи управління розвитком і заощадженням природних екосистем держави.

Як кажуть у такій, справді екстраординарній ситуації, — час не чекає.

Валентин СИМОНЕНКО,голова Рахункової палати, член-кореспондент НАН України.