Юрій ВІЛКУЛ, голова Дніпропетровської обласної ради, доктор технічних наук, академік: «Стан регіонального та місцевого самоврядування вимагає термінових рішень»

Останнім часом в Україні гілки влади захоплено змагаються між собою. У суперечках дуже часто забувається головний суб’єкт влади — український народ, від якого залежить благополуччя країни, процвітання України. І чим правильніше, ефективніше організована місцева влада, діяльність територіальних громад — тим краще для держави, усіх громадян, тим вище якість життя, яке і повинне бути метою всіляких реформ. Це принципова позиція, яка відображена в програмі Партії регіонів, у розробленому нею проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» і яку ми завжди відстоювали та будемо відстоювати. Якість життя досягається не розмахом політичного шоу, а системною та постійною роботою на всіх рівнях влади, особливо в її основі, на території, в громадах, де народ безпосередньо зіштовхується з численними проблемами та має повне право питати владу за рівень її дієздатності.

Дивує, але факт: місцеве самоврядування взагалі залишилося винесеним за дужки широкої громадської дискусії, а концепції розвитку місцевого самоврядування змінюються залежно від результатів виборів, від кольору політичного забарвлення. Для повноцінної роботи в місцевому самоврядуванні не вистачає не тільки трьох сотень законів та семи тисяч підзаконних актів, але й політичної волі, політичної сміливості, політичної злагоди, дефіцит чого небезпечніший за дефіцит бюджету.

До того ж, чим далі відкладатиметься реформа місцевого самоврядування — з тим більшим вантажем проблем доведеться зіткнутися уже найближчим часом. Багато які соціально-економічні процеси в суспільстві мають кумулятивний характер, і те, що можна виправити або передбачити нині, завтра може обійтися не тільки дорожче, а й негативно вплинути на всю систему виробничих і соціальних відносин у державі, чинники стабільності у країні.

Якщо в 1989 році Україна виробляла два відсотки світового ВВП, то тепер — 0,2% (згідно з валютним курсом). І це незважаючи на високі темпи зростання української економіки, збільшення обсягів інвестицій, поліпшення інших макроекономічних показників. Значить, реформи не пішли глибше, не зачепили величезний пласт місцевих проблем, усіх суб’єктів господарювання і управління, а головне — не залучили до процесів розвитку все суспільство, всі територіальні громади, всі джерела інтенсивного зростання і , у першу чергу, людський фактор. Відзначається різнобарвність у рівнях регіонального розвитку бюджетної забезпеченості, в стані місцевого господарства. Багато хто з експертів звертають увагу на нашу низьку конкурентоспроможність, безпосередньо в державному управлінні, в здатності використовувати величезний потенціал місцевої ініціативи й досвіду.

У рамках курсу на європейську інтеграцію України ми не маємо права забувати про те, що наша держава залишається однією з найбільш централізованих держав у Європі. Регіоналізація та децентралізація є провідними принципами європейської політики. Наслідком децентралізації є місцева та регіональна автономія. І без вирішення цих корінних питань важко очікувати наближення до європейських політичних та соціально-економічних стандартів. Загальновизнано і те, що в рамках Європейського Союзу майбутнє мають тільки ті держави, які у своєму устрої реалізують концепцію регіоналізації.

А що в нас?

До сьогоднішнього часу, протягом останніх десяти років в Україні не виконується половина вимог і принципів Європейської Хартії про місцеве самоврядування. У нині діючій Конституції України щонайменше 12 основних протиріч та неточностей, які стосуються адміністративно-територіального устрою і організації місцевого самоврядування, та поки не дуже помітно, що їх збираються узгоджувати. А час іде, проблеми накопичуються, механізми регіонального розвитку ще далекі від оптимальних.

Механізми регіонального розвитку повинні працювати як годинник, а не визначатися настроями політиків у Києві або залежати від результатів пошуку оптимальної моделі взаємовідносин між гілками влади. Але ж людей цікавлять зовсім інші проблеми: житлово-комунального господарства, доріг, транспорту, медичного і побутового обслуговування, рівня цін того, що ми називаємо рівнем і якістю життя. Саме ці питання покликана вирішувати місцева влада, наділена відповідними ресурсами та повноваженнями. І ніякі макроекономічні показники не можуть вважатися ефективними, якщо вони не трансформуються у підвищення стандартів життя безпосередньо на місцях, у показники зростання життєзабезпечення. До тих пір, поки в нас залишається одна з найнижчих у Європі середня тривалість життя, говорити про економічні успіхи передчасно.

З одного боку, нинішня політична нестабільність створює не найкращі передумови для реформ. А з другого — в місцевому господарстві наростають численні проблеми, зволікання вирішення яких неприпустимо. Зростає зношеність фондів. Порушуються транспортна та інженерна інфраструктури, змінюється масштаб цін. Порівняйте хоча б динаміку вартості ремонтів або тонни труб за останні роки. Тільки в Дніпропетровській області понад 670 сіл ще не газифіковано, п’ятсот — користуються привізною водою, а із 389 бюджетів області — тільки сорок більш-менш самодостатні. Першочергові потреби тільки сільських районів в інвестиціях на 2008 рік — понад 900 млн. грн., але, судячи з усього, вони залишаться «найкращим побажанням». До того ж вилучення коштів із місцевих бюджетів зросте в поточному році на 414 млн. грн. Така централізація стає не тільки гальмом в розвитку, але й фактором нестабільності в суспільстві, що зберігає і консервує значне розмаїття у розвитку міст і районів, диференціацію у бюджетній забезпеченості територій. До 95 відсотків місцевих бюджетів — це зарплата та оплата енергоресурсів. За що ремонтувати дороги і мережі, лікувати людей, забезпечувати належний рівень соціального середовища?

Питома вага місцевих податків і зборів у загальних надходженнях місцевих бюджетів в Україні становить 1,5—2 відсотки від загального обсягу доходів місцевого самоврядування, а в США — 65, у Франції — 60, у Німеччині — 45. Різниця разюча. Між іншим ці країни є загальносвітовими лідерами у сфері побудови демократії. А в Україні — все за принципом «простягнутої руки» до Києва.

Прийняті Верховною Радою України в першому читанні законопроекти №№1311 та 1313 про зміни до законів про місцеві адміністрації та місцеве самоврядування взагалі ведуть нас убік від Європи, оскільки фактично консервують нинішню недієздатність системи місцевої влади. Замість системного оновлення законодавства, доведення його до вимог згідно з Європейською Хартією про місцеве самоврядування знову бере гору політична доцільність, спроби вирішити не довгочасні, стратегічні проблеми, а забезпечити миттєві інтереси.

Напевне, Міністерству юстиції не завадило б проаналізувати, які функції місцевого самоврядування забезпечуються і ресурсно, і законодавчо, а які — ні, які механізми застосування закону діють, а яких ще немає. Підвищити рівень правової захищеності інтересів територіальних громад, працівників органів місцевого і регіонального самоврядування. На жаль, поки що місцеве самоврядування за багатьма позиціями залишається стороннім спостерігачем негативних процесів, не маючи ні ресурсів, ні повноважень впливати на ситуацію. Значить, вихід один — підвищувати самодостатність територіальних громад, вдосконалювати практику місцевого самоврядування, змінити бюджетну й податкову політику, інші заходи організаційно-правового характеру. Не буде стимулів і важелів — не буде розвитку.

У масштабах держави повинні працювати системні, планомірні зусилля з усіх напрямів, що забезпечують підвищення ефективності місцевого самоврядування. А не так, як зараз, коли місцеві ради відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» отримали повноваження щодо прийняття рішень місцевого значення з питань соціально-економічного і культурного розвитку, бюджету і фінансів, інвестиційної діяльності, комунальної власності тощо. Однак реалізація цих рішень, відповідальність за розвиток відповідної території покладена на місцеві державні адміністрації, які підзвітні, але не підконтрольні радам, що не дозволяє реалізувати проголошене Конституцією України право на місцеве самоврядування.

До того ж, як слушно зазначається у науковій літературі, був обраний невірний теоретичний підхід до законодавчого ствердження системи місцевого самоврядування. Замість системно-функціонально-цільового підходу (наближеного до європейських зразків) і визначення статусу кожного елемента його системи, передусім, територіальної громади, цілеспрямованого «розведення» функцій, а потім повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів і повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій щодо надання населенню послуг, пріоритет був наданий традиційно-галузевому («прорадянському») підходу, коли головна увага спрямовувалась не на територіальну громаду, а на органи та їх повноваження: виключні, власні, делеговані. Дві останні групи носять галузевий характер і не розмежовуються щодо надання відповідних послуг населенню по різних рівнях системи місцевого самоврядування.

У підсумку, скажімо, серед повноважень територіальної громади превалюють делеговані повноваження, яких налічується 90, над власними повноваженнями (54), а органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади фактично відповідають за виконання одних і тих самих повноважень, оскільки близько 80 відсотків їхніх повноважень дублюються.

Зміна моделі

Настав час радикальної зміни чинної моделі територіальної організації влади, приведення її у відповідність з європейськими стандартами шляхом запровадження повноцінного місцевого та регіонального самоврядування на районному та обласному рівнях. Це, в свою чергу, вимагає зосередження особливої уваги на створенні незалежного базового рівня адміністративно-територіального устрою країни — територіальної громади, яка, відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування, могла б вільно вирішувати будь-яке питання, віднесене до сфери її компетенції в інтересах місцевого населення. Іншими словами, мова йде про вирішення проблеми територіальної основи місцевого самоврядування.

Насамперед — це перегляд чинних меж юрисдикції територіальних громад і забезпечення у такий спосіб територіальності й повсюдності місцевого самоврядування, бо алогічною є ситуація, коли практично 90 відсотків території України не належить відповідним територіальним громадам. Саме громада повинна стати найбільшим, наближеним до населення надавачем публічних послуг для своїх членів. Тут можна врахувати досвід Польщі, Основний Закон якої проголошує, що держава бере на себе лише ті завдання і функції, вирішення яких не під силу громадянам та об’єднанням громадян. На сьогодні в Польщі на центральному рівні зосереджено лише 5, на регіональному — 30 і на місцевому — 65 відсотків повноважень.

Але для цього необхідно забезпечити матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, його реальну здатність вирішувати питання місцевого значення. По-перше, потрібно змінити характер бюджетної системи, яка сьогодні спрямована на підтримку не самодостатніх, а дотаційних територіальних громад та регіонів, а по-друге, основним напрямом реформи фінансової системи місцевого самоврядування, на наш погляд, має стати фіскальна децентралізація, перехід від політики фіскального вирівнювання до фіскальної автономії. Бюджетна система України повинна відповідати адміністративно-територіальному устрою держави і трансформуватися у трирівневу, складаючись із державного бюджету, регіональних та місцевих бюджетів, до яких належатимуть районні бюджети і бюджети територіальних громад.

Ситуація також вимагає зміни статусу, функцій та повноважень державних адміністрацій, чіткого законодавчого розмежування повноважень між ними та органами місцевого самоврядування, а також між рівнями місцевого самоврядування, яке має відбуватись за принципом субсидіарності, що допоможе уникнути дублювання та подвійного підпорядкування функцій і повноважень місцевого самоврядування.

Не зупиняючись на детальному визначенні розмежування функцій та повноважень, хотілося б зазначити, що, на наш погляд, воно має починатися з рівня територіальної громади, з тим, щоб до компетенції районних та обласних рад належали лише питання, які торкаються інтересів населення району, області в цілому або не можуть бути вирішені на низовому рівні. До повноважень органів виконавчої влади мають включатися питання, які вимагають централізованого керівництва, виходять за межі можливостей органів місцевого та регіонального самоврядування або не відповідають їхнім завданням та функціям.

Власне, лише чітке визначення функцій і повноважень центру і органів місцевого та регіонального самоврядування усіх рівнів від області до територіальної громади дозволить визначити обсяги їх видатків, необхідних для здійснення закріплених за ними функцій, і на цій основі удосконалити систему податків та механізмів розподілу загальнодержавних ресурсів між державою, регіональним та місцевим самоврядуванням.

До повноважень обласних державних адміністрацій доцільно віднести здійснення функцій контролю та нагляду за додержанням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, координації виконання повноважень виконавчої влади, що не можуть бути децентралізовані й передані до компетенції місцевого самоврядування.

У вирішенні цих проблем не повинен укотре переважати принцип політичної доцільності за схемою: потрібні чи не потрібні адміністрації, потрібні чи не потрібні ради. Стан регіонального та місцевого самоврядування вимагає термінових рішень. Ось чому звертаюсь до всіх політичних сил, депутатів, працівників органів місцевого самоврядування, представників усіх гілок влади: пора зсунути реформи у місцевому самоврядуванні з «мертвої точки», дати простір ініціативі й творчості громад, підвищити рівень регіонального розвитку.

На знімку прес-служби облради: Юрій Вілкул (крайній праворуч) бере участь у засіданні консультативно-дорадчої ради Верховної Ради України з питань розвитку регіонального та місцевого самоврядування.