Чи можна поставити крапку?

5 листопада 1991 року Закону України «Про прокуратуру» до нього 15 разів вносили зміни і доповнення. Досить істотні зміни до правового статусу прокуратури було внесено Конституцією України від 28 червня 1996 року з урахуванням змін, внесених до неї законом України від 8 грудня 2004 року внаслідок так званої конституційно-політичної реформи. Але ці зміни і доповнення мали переважно фрагментарний характер. Недоторканними залишились принципи організації і діяльності прокуратури, її структура, автономність прокурорської системи в державному апараті, правовий статус прокурорів і слідчих прокуратури і передусім функції прокуратури, незалежно від того, чи закріплені вони в основному тексті Основного Закону, чи перенесені до його Перехідних положень.

З цього приводу висловлюються полярно протилежні думки. Одні вважають, що потрібно вжити радикальних кроків, щоб мало не цілком уніфікувати прокуратуру України як прокуратури більшості європейських країн. Інші наголошують на тому, що для реформування прокуратури в роки незалежності і так уже було зроблено чимало: насамперед її перетворення з карального на правозахисний державний інститут. Чи можна поставити крапку? Є багато проблем, які можливо вирішити тільки в нормативному порядку. Одні з них можна розв’язати лише поступово, через внесення змін і доповнень до чинного закону про прокуратуру та до деяких інших законодавчих актів. Серед них — зміцнення гарантій незалежності прокурорів, демократизація внутрішньослужбових відносин у прокуратурі, порядку притягнення працівників прокуратури до дисциплінарної відповідальності і, звичайно, уточнення характеру конституційних функцій прокурора.

Упродовж останніх років було внесено декілька проектів закону України «Про прокуратуру», які так і залишилися проектами. Чергова спроба внести такий законопроект здійснена на початку нинішнього року групою народних депутатів України — членами Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (В. Швець, Ю. Прокопчук, В. Сівкович та ін.).

Загалом цей законопроект є ґрунтовним документом, в якому зроблено спробу заповнити чимало прогалин й усунути низку суперечностей у правовому регулюванні діяльності прокуратури. Це, зокрема, стосується завдань і повноважень Генеральної прокуратури і Генерального прокурора України, а також керівників підпорядкованих прокуратур, правового статусу громадських об’єднань прокурорів; правових, соціальних і особистих гарантій працівників органів прокуратури, їх імунітету, контролю за діяльністю прокуратури; підвищення вимогливості до професійного рівня осіб, які хочуть працювати у прокуратурі тощо.

Проте виникає запитання: чи можливо й доцільно прийняття нової редакції закону України «Про прокуратуру» без урахування перспективи внесення нових змін і доповнень до чинної Конституції України або прийняття її в новій редакції іншими органами, чи не буде це спробою «поставити воза попереду коня». Не випадково Українська асоціація прокурорів устами її голови, заступника Генерального прокурора України Олександра Шинальського «...пропонує узгодити за змістом та часом процедури внесення змін до розділу VІІ Конституції України та прийняття нової редакції закону України «Про прокуратуру». При цьому, природно, перша має змінитися Конституція України, а лише потім — Закон України «Про прокуратуру». Це правильний і єдино можливий підхід.

Порівняльний аналіз тексту Конституції і закону про прокуратуру дає підстави для висновку: низка принципово важливих питань, які стосуються організації та діяльності прокуратури, має бути вирішена передусім на конституційному рівні.

До них, зокрема, відносяться питання призначення на пости і звільнення з посад Генерального прокурора України та його заступників, запровадження посади Спеціального прокурора та його повноважень, затвердження структури Генеральної прокуратури Президентом України тощо, які автори законопроекту пропонують вирішити в зазначеному законі до внесення відповідних змін до Конституції. До того ж узагалі важко передбачити, які ще питання організації і діяльності прокуратури законодавці захочуть відобразити в Конституції. Це, зокрема, стосується місця прокуратури в системі поділу влади, зокрема, можливості її інтеграції до складу судової гілки влади.

Не вирішено в концептуальному плані й питання щодо функцій прокуратури. Це добре, що у проекті фігурує функція захисту прокуратурою прав і свобод людини і громадянина й нагляду за додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Та і як може бути інакше, коли ця функція передбачена чинною Конституцією? Але нею передбачена й інша дуже близька і ширша за змістом функція прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів. Її поки що ніхто не скасовував, і не випадково вона міститься в чинному законі про прокуратуру (глава І розділу ІІІ). Але її чомусь «не помітили» в законопроекті. Адже ніхто не може сказати наперед, яке рішення прийме законодавець, коригуючи Конституцію. Можливо і ймовірно, він скасує в цій частині пункт 9 Перехідних положень. А можливо, включить до основного тексту Конституції, з огляду на те, що він охоплює нагляд за додержанням прав і свобод. Або ж скасує обидва ці пункти. Хтозна?

Така невизначеність стосується і функції розслідування злочинів силами прокуратури. Ця функція теж закріплена пунктом 9 Перехідних положень Конституції. Зараз її реалізують слідчі прокуратури і, в окремих випадках, прокурори. Судячи зі змісту законопроекту, де про таку фігуру, як слідчий прокуратури, взагалі не згадується, його автори стоять на позиції ліквідації слідчого апарату в прокуратурі. Натомість виділено посади старших прокурорів-криміналістів і прокурорів-криміналістів. Очевидно, провадження слідства передбачається покласти на них і на інших прокурорів. Мабуть, проведення розслідування в повному обсязі не буде покладено на прокурорів-криміналістів, оскільки відповідно до частини 1 статті 50 проекту вони мають впроваджувати у слідчу практику наукові рекомендації та передовий досвід тактики розслідування, застосування науково-технічних засобів, надавати практичну допомогу і в необхідних випадках брати участь у проведенні слідчих дій.

Не хочеться детально зупинятись на питанні збереження чи ліквідації слідчого апарату в прокуратурі, адже жвава дискусія з цього питання ведеться давно. Зупинюся лише на одному аспекті цієї проблеми.

Серед принципів організації і діяльності прокуратури автори законопроекту пропонують закріпити принцип професіоналізму прокурора. Навряд чи цьому принципу відповідатиме покладення на прокурорів обов’язку розслідувати не якісь окремі справи, а цілі категорії справ, зазначені у Кримінально-процесуальному кодексі України. Звичайно, прокурор, який здійснює нагляд за розслідуванням, має елементарно розбиратись у процесуальних аспектах, методиці і тактиці слідства. Але не можна забувати про те, що на нього покладено й інші важливі обов’язки, пов’язані з реалізацією функцій прокуратури. Зациклившись на конкретній справі, особливо складній та багатоепізодній, він може мимоволі занехаяти інші ділянки своєї роботи. Крім того, далеко не всі працівники прокуратури, особливо ті, які раніше не працювали слідчими, об’єктивно в змозі на однаково високому професійному рівні і проводити слідство, і здійснювати свої конституційні функції.

Прийняття такого масштабного нормативного акта, як нова редакція закону України «Про прокуратуру», природно, вимагатиме внесення змін до багатьох інших законів. Такі зміни зазвичай є невід’ємною частиною подібних законопроектів.

Вважаю за потрібне висловити принципову незгоду з деякими важливими положеннями законопроекту, незалежно від того, чи відносяться вони до сфери конституційного регулювання, чи ні.

Це передусім стосується статті 15 «Система та суб’єкти контролю за діяльністю прокуратури». Суб’єктами контролю запропоновано вважати: Верховну Раду України, Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Раду національної безпеки і оборони України, Рахункову палату, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, громадян України (!) та їх об’єднання, засоби масової інформації.

Виникає запитання: чи варто було включати до законопроекту цей перелік, якщо, виходячи з його концепції, здійснення контролю за діяльністю прокуратури пропонується покласти буквально на всіх. Візьмемо, наприклад, Раду національної безпеки і оборони України.

Відповідно до закону про неї від 5 березня 1998 року цей орган створено для координації і здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Але ж прокуратура не входить до виконавчої гілки влади, про що, до речі, багато хто забуває.

Не передбачено будь-яких контрольних повноважень щодо прокуратури і чинним законом про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Те, що прокуратура розглядає скарги, які надходять з апарату омбудсмена, а також його звернення, ще не означає підконтрольності.

Повноваження Рахункової палати перевіряти надходження і витрачання держбюджету, безперечно, стосуються прокуратури, як і інших державних структур. Та навряд чи варто наголошувати на цьому спеціально в законі про прокуратуру.

Включення до числа суб’єктів контролю депутатів усіх рівнів є потенційно шкідливим для забезпечення незалежності прокурорів, оскільки сприятиме зростанню кількості протиправних звернень до прокуратури з вимогами, які стосуються конкретних юридичних справ.

На мою думку, до числа суб’єктів контролю за діяльністю прокуратури, і то з певними застереженнями, можна зарахувати лише Президента України (особисто), Верховну Раду України (а не якийсь її комітет), а також, звичайно, суди відповідно до норм процесуального законодавства.

Що ж стосується інших державних і недержавних структур, то відповідну статтю закону про прокуратуру треба назвати так: «Взаємовідносини прокуратури з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, народними депутатами України і депутатами місцевих рад, об’єднаннями громадян і засобами масової інформації», встановивши в ній форми взаємозв’язків і взаємодії з цими суб’єктами права.

Читаємо далі. У розділі ІІ «Система та організація діяльності прокуратури» нечітко виписано деякі питання компетенції органів прокуратури.

Так, у частині 1 статті 17 передбачено, що розмежування компетенції між територіальними і спеціальними прокуратурами визначається Генеральним прокурором України. Проте бажано, щоб безпосередньо в законі була не лише передбачена можливість існування спеціальних прокуратур, а й названо їх види (у проекті згадується лише про військові прокуратури), а також передбачено право Генерального прокурора України створювати і ліквідовувати або реорганізовувати ці органи прокуратури.

Неприпустимим обмеженням компетенції Генерального прокурора України вважаю запропоноване погодження вирішення ним деяких питань (наприклад, затвердження структури Генеральної прокуратури, кандидатур на посади своїх заступників і прокурорів обласного рівня) з профільним комітетом Верховної Ради України. У такій постановці питання явно проглядається особистий інтерес.

Привертає увагу пропозиція створити у складі Генеральної прокуратури України офіс (краще написати: апарат чи відділ) Спеціального прокурора, до компетенції якого має входити порушення та розслідування кримінальних справ стосовно Президента України, Прем’єр-міністра України, міністрів і самого Генерального прокурора України.

Спеціального прокурора передбачається призначати Верховною Радою України конституційною більшістю голосів за поданням всеукраїнської конференції прокурорів строком на 3 роки.

Ця ідея досить цікава і якоюсь мірою запозичує зарубіжну практику, але навряд чи здійсненна, принаймні на сьогодні.

Неясно, що мали на увазі автори, коли пропонували обирати Спецпрокурора конституційною більшістю голосів Верховної Ради України. Такого терміну в Конституції взагалі немає. Натомість є інші: «більшістю від конституційного складу» чи «дві третини від конституційного складу».