До питання про реформування української прокуратури

На початку поточного року розробка проекту концепції завершена, а 15 лютого 2008 року Рада національної безпеки і оборони України за результатами розгляду питання «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів» схвалила цей проект, запропонувала Президентові України затвердити Концепцію реформування кримінальної юстиції України і зобов’язала Кабінет Міністрів України у тримісячний термін затвердити план заходів щодо реалізації цієї концепції.

8 квітня цього року Президент України своїм Указом №311/2008 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів» затвердив Концепцію реформування кримінальної юстиції України.

Відповідно до цієї концепції конституційні повноваження та принципи організації прокуратури мають відповідати стандартам демократичного суспільства, що керується принципом верховенства права, згідно з рекомендаціями Парламентської асамблеї та Комітету міністрів Ради Європи.

А останній — від 14 березня 2008 року — висновок Моніторингового комітету Парламентської асамблеї Ради Європи містить два пункти (56 та 57), які повністю присвячені питанням реформування правоохоронних органів, у тому числі й прокуратури.

Наголошуючи на тому, що всі зміни законодавства та інституційні зміни правоохоронних органів мають відповідати стандартам Ради Європи, попереднім резолюціям ПАРЄ та висновкам Венеціанської комісії, цей звіт зазначає, що реформа прокуратури не тільки повинна відповідати принципам верховенства права та рекомендаціям ПАРЄ, а й має базуватися на трьох складових: внесення змін до Конституції; перегляд законодавчо визначеної системи прокуратури, тобто перегляд закону про прокуратуру; реформування кримінально-процесуального законодавства.

Слід зазначити, що Концепція реформування кримінальної юстиції України передбачає саме такий підхід до реформування прокуратури.

У цілому погоджуючись із запропонованою схемою реформування прокуратури, хотів би одразу окреслити рамки цієї статті, обмежившись тільки однією із зазначених вище складових, а саме — переглядом законодавчо визначеної системи прокуратури України та її місця в системі органів державної влади.

Відомо, що протягом тривалого часу в Україні відбувається досить активна й конструктивна робота, пов’язана із законодавчим забезпеченням реформування прокуратури. За 16 років Верховною Радою України прийнято 19 законів, які в тій чи іншій мірі стосувалися діяльності прокуратури.

Унаслідок цих змін сталися якісні зрушення в законодавчому забезпеченні організації і порядку діяльності прокуратури.

Не може не турбувати те, що поряд із покращанням умов роботи працівників прокуратури відбулося і значне обмеження повноважень прокурора, що не в кожному випадку було, на мій погляд, зроблено правильно.

Насамперед Законом від 12 липня 2001 року «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» прокуратура позбавлена повноважень вищого і загального нагляду. Обґрунтування — на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України (частина друга статті 5). Цим самим законом із Закону України «Про прокуратуру» виключено статтю 41, яка закріплювала можливість прокурора зупиняти судові рішення у тих випадках, коли було очевидно, що вони ухвалені з явним порушенням закону.

Змінами до процесуального законодавства України було скасовано право прокурора опротестовувати в порядку нагляду рішення, ухвали та постанови суду, що набрали законної сили, а право санкціонувати арешт особи — передано від прокурора до суддів.

Законом України «Про судоустрій» керівники органів прокуратури позбавлені права ініціювати перед кваліфікаційною комісією суддів питання про дисциплінарну відповідальність суддів (частина друга статті 97).

Крім того, Цивільним процесуальним кодексом України (стаття 2432) та Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (стаття 48) прокурор позбавлений можливості реагувати на допущені порушення при ухваленні рішень територіальних виборчих комісій про результати голосування і підсумки виборів (прокурор не включений до переліку осіб, які можуть оскаржувати такі рішення).

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження» від 10 липня 2003 року певною мірою обмежено повноваження прокуратури у здійсненні нагляду за законністю виконавчого провадження.

Із внесенням змін до Конституції України наприкінці 2004 року відкрилася перспектива розширення можливостей прокурорського нагляду, оскільки на органи прокуратури був покладений обов’язок здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, місцевого самоврядування їх посадовими і службовими особами.

У зв’язку з цими конституційними змінами та з огляду на рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи за 1995 рік постає закономірне запитання: чи ця нова функція прокуратури є поверненням до так званого загального нагляду, чи, навпаки, є кроком вперед на шляху реформування прокуратури, переорієнтації її зусиль на захист прав людини і громадянина, що загалом не суперечить міжнародним стандартам?

Одразу скажу, що використання слова «нагляд» у контексті реформаторських документів демократичного спрямування не є вдалим з точки зору його психологічного сприйняття, але гострі дискусії навколо наглядових повноважень прокуратури породжує не термінологія, а помилкові тлумачення цієї функції окремими консультантами, які зазвичай консультують міжнародних експертів у рамках виконання відповідних грантів і трактують її як повернення до так званого вищого і загального нагляду прокуратури. Сприяють цьому й ті непоодинокі випадки, коли окремі посадові особи органів прокуратури так само у неправильний спосіб витлумачують пункт 5 статті 121 як повернення прокуратурі загального нагляду.

Впевнений, що ніякого повернення наглядової функції у її розумінні часів радянської доби, як всеосяжно-репресивного інструментарію тоталітарного режиму, не відбулося, і зміна, що внесена до Конституції України, за своєю суттю видається правильною, оскільки відповідно до неї на прокуратуру вперше покладено функцію забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина. Адже інші чотири функції торкалися підтримання державного обвинувачення в суді, представництва в суді інтересів громадян або держави, нагляду за додержанням законів у проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства, а також при виконанні судових рішень, застосуванні інших заходів примусового характеру.

Що ж стосується нагляду за додержанням законів з цих питань іншими державними органами, то це є не що інше, як механізм реалізації прокурором зазначеної функції. Отже, на мій погляд, прокуратура в реалізації цієї функції не наглядає за тим, як це роблять інші, як інші державні інституції та їх посадові особи виконують закони, не є ще одним контролюючим органом або органом, який наглядає за контролюючими органами, а виступає як самостійний і незалежний орган із захисту прав і свобод людини і громадянина.

Слід також зауважити, що за півроку до ухвалення нової редакції статті 121 Конституції України Законом України від

8 грудня 2004 року Венеціанська комісія, розглянувши проект закону України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» (реєстр. №3757), внесений народними депутатами України М. О. Потебеньком та Ю. А. Кармазіним, у своєму висновку №292 від 21 червня 2004 року не рекомендувала включати до нового Закону «Про прокуратуру» положення, що закріплене зараз пунктом 5 статті 121 Конституції України, посилаючись на те, що воно не є виконавчим положенням Конституції України та суперечить Конституції, яка є юридично обов’язковим документом (пункт 8).

Оскільки зазначене положення на сьогодні є конституційним, вважаю, що повноваження прокурора, передбачені пунктом 5 статті 121 Конституції України, необхідно включити до Закону України «Про прокуратуру», розширити й уточнити цю нову функцію прокуратури, мобілізувавши на таке опрацювання науковий потенціал правознавців, професійне бачення прокурорських працівників, законодавчі доробки народних депутатів України.

Щоправда, наші опоненти, не погоджуючись із таким підходом, посилаються на те, що для реалізації зазначених завдань існує суд. Як на мене, цей аргумент не є переконливий, адже суд існував і буде існувати, проте слід зважати на ті обставини, що через певну складність процедури та її значну матеріальну затратність багато наших співвітчизників не вважають цей шлях продуктивним. Про це свідчать численні звернення з таких питань не тільки до Президента України, уряду, центральних державних установ та народних депутатів України, а насамперед до працівників органів прокуратури.

Прокурорська практика доводить необхідність здійснення такого нагляду, оскільки кожне друге звернення, що надходить на вирішення до прокуратури, стосується саме цих питань і потребує ретельної перевірки. Нерідко під час таких перевірок виявляються ознаки злочинів та порушуються кримінальні справи.

Лише торік за результатами наглядової діяльності порушено 15 тис. кримінальних справ, з яких 11 тис. направлено до суду, за актами прокурорського реагування притягнуто до відповідальності 118 тис. посадових осіб та відшкодовано 2,6 млрд. грн.

Упродовж 2007—2008 років органами прокуратури порушено близько 120 кримінальних справ щодо посадових осіб виконавчої служби, за актами прокурорського реагування до відповідальності притягнуто майже 450 посадовців цієї служби.

Наглядова діяльність на цьому напрямі є цілком обґрунтованою. Адже на практиці, попри вжиті заходи, майже 50 відсотків рішень за позовами прокурорів реально не виконуються.

Крім наглядової функції прокуратури, є ще декілька проблем, що не знайшли узгоджених позицій серед політикуму та юридичного загалу України. Передовсім це питання щодо місця прокуратури в системі органів державної влади, а також питання стосовно існування прокурорського досудового слідства. Останні слухання на тему «Про стан підготовки проекту нового Закону України «Про прокуратуру», що відбулися 21 березня 2008 року в Комітеті Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, засвідчили існування різних точок зору на зазначені проблеми. І кожна така позиція, як правило, вибудовується на посиланнях на досвід інших країн світу.

Особисто моя позиція залишається незмінною, і вона була озвучена мною як головним доповідачем на зазначених комітетських слуханнях. Казав раніше і повторю тепер: поважаючи позитивний досвід державотворення передових країн світу, нам слід виходити насамперед із українських національних традицій. І ось чому. У більшості держав—членів Ради Європи до компетенції прокурорів належать не тільки суто прокурорські питання, а й навіть такі, як розгляд деяких цивільних, соціальних і адміністративних справ в останній інстанції. Головна вимога в цих випадках полягає у тому, щоб забезпечувалося верховенство права та не порушувався принцип розподілу влад і повноважень.

Розробляючи основні положення проекту нового закону України «Про прокуратуру», ми виходимо передусім із реалій сьогодення, а вони вимагають створення непорушного законодавчого бар’єра на шляху можливих спроб політичного впливу на прокурорську діяльність. Відсутність такого бар’єра робить прокуратуру заручником політичних сил. І саме тому я бачу прокуратуру незалежним державним органом. Якщо ж вона буде організаційно входити до тієї чи іншої гілки влади, у нас, як свідчить вітчизняний досвід, втрачаються гарантії того, що процедурні прокурорські можливості не будуть використовуватися як інструментарій політичної боротьби в руках влади чи тієї політичної сили, яка таку владу сформувала.

Задля створення законодавчих передумов, які гарантували б реальну незалежність прокуратури від політичного впливу, необхідно призначати Генерального прокурора України не менш як двома третинами голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, а не більшістю в 226 голосів. Адже вже зараз деякі парламентські фракції наближаються до такої кількості депутатів, а це означає, що з часом, якщо не змінити існуючий порядок, Генеральний прокурор призначатиметься не Верховною Радою України, а на засіданні депутатської фракції, що, певна річ, є неприпустимим. А про-цедуру дострокового звільнення з цієї посади слід зробити ще більш жорсткою, передбачивши, наприклад, згоду не менш як трьох четвертих від усієї кількості парламентаріїв.

У цьому зв’язку маю підстави стверджувати, що у разі, коли ми на законодавчому рівні забезпечимо незалежність прокуратури від політичного впливу та більш чітко визначимо в новому законі прокурорські повноваження, відпаде сама по собі і дискусія щодо так званого загального нагляду.

Звичайно, світ знає різні підходи до визначення місця прокуратури в системі органів державної влади. Як самостійні інституції, ні від кого не залежні існують прокурорські системи Азербайджану, Білорусі, Вірменії, Іраку, Росії, Туркменістану, Кореї, Еквадору та Узбекистану. У складі виконавчої влади перебувають прокуратури Австрії, Бельгії, Німеччини, Данії, Єгипту, Ізраїлю, Італії, Канади, Польщі, Франції, Румунії, Туреччини, Нідерландів, Японії та деяких інших держав. Прокуратури Латвії, Люксембургу, Молдови, Колумбії, Уругваю та Грузії належать до судової гілки влади, а Венесуели, Китаю та деяких інших країн світу — до законодавчої.

Отже, кожна країна світу визначає свій шлях державотворення, що ґрунтується насамперед на національній традиції, а тому і я наполягаю, щоби зберегти прокуратуру України як незалежну державну інституцію, що в повній мірі відповідатиме українській національній традиції. До речі, майже всі прокурори з цим погоджуються.

Саме тому у підготовлених основних положеннях нового законопроекту прокуратура зберігає свій статус самостійного органу державної влади серед інших гілок влади — законодавчої, виконавчої, судової.

Дуже шкода, що це питання не знайшло свого чіткого відображення в Концепції реформування кримінальної юстиції України.

Така невизначеність концепції може бути наслідком ідентичних позицій, зафіксованих як в Угоді про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді України VІ скликання (пункт 2.3), так і в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України «Український прорив: для людей, а не політиків» (пункт 2.3), а саме — введення прокуратури в систему органів юстиції.

На такому підпорядкуванні прокуратури наполягає і Міністерство юстиції України. З огляду на зазначене можна цілком зрозуміти керівництво Генеральної прокуратури України, яке зайняло вимушену позицію стосовно місця прокуратури в системі органів державної влади, заявивши про необхідність віднесення прокуратури до судової гілки влади.

Нагальною залишається проблема виконання функції досудового слідства, що й донині зберігається в прокуратурі, хоча перехідними положеннями Конституції України вона залишалася за прокуратурою тимчасово, до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Нові життєві реалії вимагають прийняття нового Основного Закону країни. І ми знаємо, що його проект, хочемо ми того чи не хочемо, зараз розробляється. І хіба не сором, що ми примудрилися досі, за дванадцять років, не виконати перехідних положень першої української Конституції. Схоже, що це перехідне положення за давністю трансформувалося в недоторканно-перехідне положення. Мабуть, така стабільність когось влаштовує.

Так чи інакше, я був і залишаюся прихильником того, що в прокуратурі досудового слідства не повинно бути, натомість прокурор повинен мати право розслідувати справи, і цю функцію прокурора треба чітко виписати у проекті нової Конституції України, а відтак і в законі України «Про прокуратуру».

Розробляючи основні положення проекту нового закону України «Про прокуратуру», ми дійшли висновку й про те, що у нас має бути і спеціальний прокурор, як це є зараз у багатьох країнах світу, коли йдеться про резонансні злочини та притягнення до кримінальної відповідальності певного кола осіб, які спеціально визначаються законом.

Є питання й до функції прокуратури щодо підтримання державного обвинувачення в суді, а тому її зміст слід переглянути, аби в повній мірі покласти на прокурора обов’язок кримінального переслідування, на чому, до речі, наголошується і в Концепції реформування кримінальної юстиції України.

Розбудова незалежної української держави, вирішення найважливіших проблем державотворення, серед яких центральними й ключовими є становлення демократії, утвердження прав і свобод людини і громадянина, їх гарантованість та правова захищеність, нерозривно пов’язані із чіткістю функціонування правоохоронних органів, у тому числі й прокуратури та судової системи, їх взаємовідносин та взаємодії, передбачених законом.

Реформування кримінальної юстиції України, у якому чільне місце відводиться саме прокуратурі як багатофункціональному державному органу, передбачає конструктивну роботу із законодавчого забезпечення такого реформування. Саме тому дивними, як на мене, видаються законодавчі ініціативи, спрямовані на послаблення потенціалу цього органу, що час від часу вносяться до Верховної Ради України. Це стосується і гарантій незалежності прокуратури, й соціального захисту її працівників, і пенсійного забезпечення колишніх прокурорів та слідчих прокуратури.

Депутатський корпус українського парламенту повинен чітко усвідомлювати, що будь-яке, нехай навіть найнезначніше, законодавче погіршення стану прокуратури, її особового складу та пенсіонерів неминуче негативно позначиться на психологічному кліматі в колективах цієї державної структури, їх авторитеті, а отже, може призвести до небажаних, непередбачуваних наслідків.

Зараз я і мої колеги продовжуємо працювати над матеріалами, що будуть трансформовані в проект нового закону України «Про прокуратуру». Після їх обговорення на комітетських слуханнях 21 березня 2008 року, про що я вище згадував, до комітету почали надходити зауваження та пропозиції, які також опрацьовуються. Ми з вдячністю сприймаємо всі продуктивні ідеї й будемо їх також трансформувати в норми цього законопроекту.

Хотілося б запросити до подальшої співпраці народних депутатів України, науковців, працівників прокуратури та інших правоохоронних органів, суддів та адвокатів, аби мати можливість врахувати всі точки зору стосовно місця й ролі прокуратури в системі органів державної влади, її функцій та принципів організації діяльності, повноважень прокуратури, гарантій незалежності та імунітету прокурорів, контролю за діяльністю прокуратури і т. ін.

І наостанок. Як відомо, 27 грудня 2007 року Президентом України утворено Національну конституційну раду, яка розробляє Концепцію системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні та опрацьовує проект нової редакції Конституції України. А 8 квітня 2008 року у Верховній Раді України зареєстровано проект Постанови «Про утворення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з підготовки та опрацювання законопроекту про внесення змін до Конституції України».

По-перше, розробляючи основні положення проекту нового закону України «Про прокуратуру», члени робочої групи передбачили можливість виникнення такої ситуації, а тому формували вже сам законопроект і за структурою, і за змістом таким чином, щоб ті принципові зміни, які можуть з’явитися в новій редакції Конституції України, могли бути безболісно трансформовані в цей закон без прийняття його нової редакції.

По-друге, розробники основних положень проекту нового закону України «Про прокуратуру» з самого початку були зорієнтовані на те, що цей законопроект повинен і розроблятися, і розглядатися у Верховній Раді України одночасно з проектом нової редакції Кримінально-процесуального кодексу України. Така паралельна розробка двох законопроектів йшла і фактично продовжується і в цей час, тим паче що цією роботою займаються переважно одні й ті само народні депутати України.

Щоправда, продуктивність нашої роботи в цьому напрямі була значно підірвана помилковим вилученням розробленого нами проекту нової редакції Кримінально-процесуального кодексу України із Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та передачею його для подальшого опрацювання у Комітет з питань правосуддя.

Сподіваємося, що депутатський корпус нас підтримає, і Верховна Рада України ухвалить Постанову про утворення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з опрацювання проекту Кримінально-процесуального кодексу України, що підготовлена народними депутатами України В. Д. Швецем, В. В. Шемчуком., В. А. Бевзом, І. В. Вернидубовим та І. Ф. Шаровим.

Така підтримка парламентаріїв дасть нам змогу повністю реалізувати останні рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи.

Володимир МОЙСИК, народний депутат України, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України.