Формування дієвої моделі міжбюджетних відносин є запорукою, з одного боку, створення регіональної економіки, що стабільно розвивається, а з другого, гарантією того, що кошти державного та місцевих бюджетів витрачатимуться ефективно.

Безперечно, одним з радикальних кроків на цьому шляху стало прийняття у 2001 році Бюджетного кодексу України, започаткувавши фундаментальні зміни всієї бюджетної системи України, в тому числі системи міжбюджетних відносин, та їх реформування згідно з Конституцією України та нормами і стандартами Європейського союзу.

Прийняття Бюджетного кодексу України багато в чому випередило чинну на той час нормативно-правову базу, що виявило деякі неузгодженості із законами про місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації, так званими галузевими законами. І подальший досвід засвідчив, що прийняття кодексу не врегулювало, а подекуди загострило суперечності у відносинах між бюджетами. Спроби поліпшити фінансове становище на місцевому рівні були непослідовними і заходи, яких вживали, так і не змогли забезпечити реального передання місцевим органам влади повноважень, відповідальності та прав у прийнятті рішень.

Упродовж останніх років процес формування місцевих бюджетів висвітлив низку проблем, які вже набули системного характеру. Серед них такі:

— недостатність розрахункових обсягів фінансових ресурсів на виконання органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень (свідченням цього є щорічне збільшення місцевими радами порівняно з розрахунками Мінфіну обсягу видатків на виконання делегованих повноважень (2005, 2006 рік — більш ніж: на 3,3 млрд. грн., 2007 рік — майже на 4 млрд. грн. На виконання делегованих державних повноважень щорічно спрямовується більш ніж: третина обсягу кошика власних доходів місцевих бюджетів. Постійне відволікання власних доходів призвело до вкрай незадовільного стану фінансування житлово-комунального господарства, благоустрою, ремонту комунальних доріг, інших місцевих програм. Якщо в 1998 році ці видатки становили більше 10% у загальному обсязі видатків, у 2001 році — 7,9%, то у 2007 році — лише 5,2% видатків загального фонду).

Поряд з цим відбувається погіршення економічної структури видатків місцевих бюджетів. (Місцеві бюджети продовжують забезпечувати в першу чергу лише виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ та оплату енергоносіїв. Частка поточних видатків загального фонду у 2007 році становила 94,4%, капітальних — 5,6%. Видатки на придбання продуктів харчування займають лише 2,8%, а на придбання медикаментів та перев’язувальних матеріалів — 1,9 %.);

— недостатній обсяг доходної частини місцевих бюджетів (в останні роки простежується чітка тенденція до зменшення частки доходів місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у ВВП, з 8,6% у 2001 році до 8,2% у 2007 році.

Фактично лише один податок з доходів фізичних осіб є надійним і стабільним джерелом доходів місцевих бюджетів. Частка цього податку становить 90% кошика доходів №1 (які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів). Питома вага так званих «власних» доходів (ті, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, насамперед плата за землю, місцеві податки і збори) становить менше 13% доходів загального фонду і має тенденцію до щорічного зменшення);

— низький рівень фінансової самостійності та залежність від центру (доходи місцевих бюджетів наполовину складаються із трансфертів з державного бюджету) в бюджеті на 2007 рік — 51,5%, на 2008 рік — 47,3%. Порівняно з 2001 роком цей показник зріс більш ніж удвічі. Це є відображенням тенденції до концентрації фінансових ресурсів на центральному рівні.

При цьому субвенції з державного бюджету (24% доходів місцевих бюджетів) органи місцевого самоврядування не мають повноважень використовувати на власний розсуд. Прийняття рішень здійснюється на центральному рівні. Процедура узгодження об’єктів, які фінансуються за рахунок субвенцій, розтягнута в часі. Як наслідок — прийняття відповідних постанов уряду або наказів міністерств у другій половині року, що ніяк не може сприяти ефективному витрачанню коштів);

— недостатність стимулів, які спонукали б органи місцевого самоврядування до нарощування доходів, що збираються на територіях (зокрема, до 2005 року діяв механізм зарахування до місцевих бюджетів половини понадпланових надходжень доходів державного бюджету, які акумулюються на відповідній території та є джерелом перерахування дотації вирівнювання. Це давало поштовх до зацікавленості органів місцевого самоврядування у нарощуванні доходів бюджетів (за п’ять років дії такого механізму місцеві бюджети отримали більше 1 млрд. грн. додаткових фінансових ресурсів).

Таким чином, сучасний стан фінансового забезпечення власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування характеризується наявністю істотних вад, які унеможливлюють ефективне здійснення цих повноважень та якісне надання відповідних послуг. Такі вади призводять і до неефективності у витрачанні бюджетних коштів та не сприяють забезпеченню соціально-економічного розвитку громад та регіонів.

За таких умов актуальні проблеми подальшого реформування міжбюджетних відносин вбачаються у наступному:

по-перше, відсутність чіткої регламентації функцій і розподілу повноважень та відповідальності між різними рівнями та гілками виконавчої влади, між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також однозначного визначення делегованих і власних повноважень та практичного їх застосування з точки зору забезпечення фінансовими ресурсами.

Наслідками законодавчої невизначеності у питаннях розподілу владних повноважень є:

низька відповідальність за надання послуг на місцевому рівні;

відсутність зацікавленості місцевих органів влади в ефективному та раціональному використанні бюджетних коштів;

продовження практики перекладання недофінансованих зобов’язань на місцевий рівень.

Тому пріоритетним напрямом продовження реформи міжбюджетних відносин має стати законодавче закріплення розподілу повноважень між органами влади, оскільки розмежування видатків між бюджетами, визначене у Бюджетному кодексі України, відповіді на питання щодо повноважень місцевих влад в повній мірі не дало. Наявний розподіл видаткових повноважень між бюджетами сьогодні вважається недосконалим, оскільки віднесення окремих повноважень до того чи іншого бюджету відбулось, скоріше, за типом установ, але без урахування природи відповідних послуг і необхідності поліпшення способу їх надання.

Повноваження мають бути закріплені Конституцією чи законами, що дозволить визначити відповідальність, забезпечити підзвітність та підконтрольність владних органів, уникнути дублювання функцій. Кожен орган влади повинен мати чітко визначену компетенцію, підкріплену фінансовими і матеріальними ресурсами.

Загалом, було б доречно розподіл повноважень місцевого самоврядування визначити в законі про місцеве самоврядування з такою ж деталізацією, яка проведена у Бюджетному кодексі при розподілі видатків між бюджетами. При цьому розмежування повноважень має супроводжуватись розмежуванням власності, іншими словами — належить провести перерозподіл комунальної власності між місцевим самоврядуванням з тим, щоб установи, які забезпечують надання послуг, були передані в комунальну власність відповідних рад.

По-друге, незважаючи на проголошену Бюджетним кодексом децентралізацію надання суспільних послуг, видаткові повноваження місцевих органів влади залишаються досить низькими.

Головними причинами, що обмежують можливості місцевої влади і накладають додаткові зобов’язання, є:

велика питома вага видатків на делеговані повноваження у структурі місцевих бюджетів;

всебічна регламентація видатків місцевих бюджетів та відсутність повноважень у місцевих органів щодо «оптимізації» мережі бюджетних установ;

зосередження багатьох бюджетних програм, виконання яких має забезпечуватись на місцях, у головних розпорядників коштів державного бюджету, тобто на центральному рівні.

Видатки на виконання делегованих повноважень у структурі загального фонду місцевих бюджетів у 2007 році склали 93 відсотки.

Досі кожне міністерство централізовано встановлює для місцевих бюджетів різноманітні нормативи витрат у відповідній галузі, починаючи з чисельності працюючих, їх навантаження, оплати енергоносіїв тощо. Така регламентація стає на заваді впорядкування мережі установ і закладів та відповідно видатків. У багатьох випадках чинне законодавство не дає змоги скорочувати наявну мережу.

У головних розпорядників коштів державного бюджету в даний час зосереджено низку бюджетних програм, виконання та адміністрування яких ефективніше здійснюватиметься органами місцевого самоврядування з місцевих бюджетів. У бюджеті на 2008 рік до таких можна віднести програми в галузі освіти, охорони здоров’я, реформування житлово-комунального господарства, комунального господарства у сільській місцевості тощо. Їх необхідно передати місцевим бюджетам, і це має відбуватись не шляхом розподілу між територіями коштів головного розпорядника (як запропоновано в додатку № 5 до Закону), за якими рішення все-таки приймає останній, а повинно бути передано місцевому самоврядуванню з належним ресурсом у вигляді цільових трансфертів або безпосередніх видатків та відповідальністю за їхнє використання.

Підвищення економічної ефективності видатків на місцевому рівні потребує поступового розширення прав і видаткових компетенцій місцевих органів влади. З цією метою належить:

заборонити централізовану регламентацію видатків на виконання власних повноважень;

розробити механізми ефективного контролю за виконанням видатків на делеговані повноваження, зокрема в частині запровадження та дотримання відповідних стандартів якості надання послуг.

По-третє, обмеження можливостей місцевих органів влади управляти ресурсами (як власними, так і закріпленими доходами), порушення балансу між видатковими зобов’язаннями і доходами.

Практично всі основні показники та інструменти формування ресурсів визначаються державними органами. Так, база оподаткування, ставки, правила адміністрування та звітності визначаються на центральному рівні і органи місцевого самоврядування реального впливу на жодну з цих позицій не мають. Розмір плати за землю може коригуватися місцевою владою лише у вузьких межах. У сфері місцевих податків і зборів ці повноваження полягають у можливості встановлювати ставку чи суму збору в межах максимуму, який не коригувався з 1993 року, та звільняти від деяких податків. Однак суми надходжень від місцевих податків і зборів не можуть розглядатися як реальне джерело наповнення місцевих бюджетів. Їх частка у складі доходів загального фонду поступово зменшується (від 3,3 % у 2001 році до 1,6% у 2008 році).

Розбалансованість місцевих бюджетів значною мірою виникає внаслідок неврегульованості питань, пов’язаних з прийняттям органами державної влади рішень, які впливають на доходи і видатки бюджетів. Хоча Бюджетним кодексом передбачено, що держава повинна компенсувати органам місцевого самоврядування втрату ресурсів чи необхідність додаткового фінансування, чітких правил такої компенсації немає. Прикладом такої незбалансованості були щорічні звільнення підприємств оборонної галузі, літакобудування, санаторіїв тощо від плати за землю, а також часткове фінансування пільг різним категоріям громадян (пільговий проїзд громадським транспортом). Інша ситуація: на виконання законів України та нормативних актів Кабінету Міністрів України створені і функціонують ціла мережа закладів — центри професійної, медичної та соціальної реабілітації інвалідів та інші, що надають соціальні послуги особам, які перебувають у складних життєвих умовах, проте питання їх фінансового забезпечення перекладено на місцеві органи влади.

У цих умовах доречними будуть такі напрями зміцнення доходної частини місцевих бюджетів:

— збільшення питомої ваги власних доходів місцевих бюджетів шляхом запровадження податку на нерухоме майно;

— розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо встановлення ставок та переліку видів місцевих податків і зборів, вилучення недієвих та запровадження нових;

— перегляд ставок місцевих податків і зборів (чинний порядок залежно від розміру неоподатковуваного мінімуму доходів — 17 грн.) застарілий;

— унормування можливості сплати податку з доходів фізичних осіб за принципом місця проживання платника;

— включення до переліку доходів, що не враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, окремих податків, зокрема, плати за видачу ліцензій і сертифікатів, плати за землю для обласних та районних бюджетів; плати за торговий патент, єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва в частині, що належить відповідним бюджетам, частини податку на прибуток підприємств;

— застосування реальних стимулів до нарощування на місцевому рівні загальнодержавних та місцевих доходів.

По-четверте, недосконалість формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету), що, в свою чергу, ускладнює бюджетне планування.

Унаслідок щорічного внесення Кабінетом Міністрів України змін до формули (починаючи з 2001 року — 16 разів), вона набуває гіперболізованого вигляду, її прозорість істотною мірою порушується, зміни роблять її безсистемною. Це призводить до дискредитації мети, закладеної нормами Бюджетного кодексу, бо запровадження формули мало на меті саме уникнення суб’єктивізму під час здійснення розрахунків трансфертів.

Основними наріканнями щодо наповнення формули є її громіздкість. Разом з тим, більшістю місцевих органів влади пропонується доповнити формулу новими складовими, які врахують ту чи іншу особливість регіону.

Оскільки порядок формульного розрахунку видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, не враховує і не може врахувати відмінність наявної мережі бюджетних установ, яка склалася історично, конфлікт виникає в тому, що видатки місцевих бюджетів, розподіляючись, виходячи з кількості населення або одержувачів послуг, не задовольняють у повній мірі потреб місцевих бюджетів.

Іншим чинником, що призводить до незабезпечення ресурсами делегованих державних повноважень, є неадекватність визначення фінансового нормативу бюджетної забезпеченості. Фактично, рішення про обсяги фінансування зобов’язань держави та місцевого самоврядування приймаються без врахування реальної вартості виконання зобов’язань. Щорічно відбувається збільшення на певні відсотки ресурсу місцевим бюджетам, здійснюється розподіл видатків за функціями без пояснення, чому саме такий (а не менший або більший) обсяг видатків забезпечує здійснення повноважень органів місцевого самоврядування у певній галузі. Відповідно така система не забезпечує у повному обсязі надання громадянам суспільних послуг і поліпшення їх якості.

Формульна методика розрахунку дотації вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету, має бути якомога стабільнішою.

Крім того, необхідно, щоб нормативи бюджетної забезпеченості формувались на основі стандартів надання соціальних послуг, які держава може гарантувати. Існування таких стандартів передбачено Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», прийнятим ще у жовтні 2000 року, однак самих стандартів, крім окремих застарілих галузевих норм, досі не існує.

Наведений перелік питань окреслює лише окремі напрями подальшого розвитку міжбюджетних відносин, які потрібні для продовження економічного зростання, підвищення добробуту та державотворення, і кожен з них має бути предметом окремого вивчення.

Досвід проведення бюджетної реформи, починаючи з 2001 року, засвідчує, що відсутність змін у інших сферах зробила досягнення бюджетної реформи дуже нестійкими. Подальше реформування залежатиме і ефективно відбуватиметься лише після змін у системі державного управління, соціального захисту, податковій системі тощо.

Тому реформування міжбюджетних відносин і всієї системи фінансового забезпечення діяльності місцевого самоврядування перш за все потребує скоординованих дій Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Необхідність децентралізації (фіскальної, адміністративної, політичної) не може бути піддано сумніву, а реальне втілення такої децентралізації потребує лише політичної волі та узгодженості у вибраній стратегії її реалізації.

Микола ДЕРКАЧ, голова Комітету з питань бюджету Верховної Ради України, член фракції «Блок Литвина».