Якби не офіційні реквізити ухваленого «іменем України» рішення Конституційного Суду України у справі про Регламент Верховної Ради України від 1 квітня 2008 р., його можна було б сприйняти як дотепний і повчальний першоквітневий жарт. Визнати неконституційним у повному обсязі чинний парламентський регламент — це круто! Тим більше, враховуючи, що ніхто про це суддів офіційно не просив...

Приводом для розгляду цієї справи стало подання 50 народних депутатів України про перевірку на відповідність Конституції лише однієї з 235 статей чинного Регламенту (щодо процедури депутатського запиту). Та судді Конституційного Суду (далі — КС), мабуть, скучивши за роботою, за власною ініціативою вирішили питання щодо конституційності постанови Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 16 березня 2006 р. №3547-ІV, виявивши у процесі розгляду справи «ознаки повної невідповідності її Конституції».

Узагальнено логіка суддів КС при цьому виглядає так.

Конституція України (п.21 ст.92) встановлює, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначаються виключно законом. А тому всі рішення з питань організації та діяльності Верховної Ради повинні прийматися в формі закону. Аналогічна вимога в Конституції закріплена щодо організації і порядку діяльності інших органів: парламентських комітетів, уряду та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, Конституційного Суду України. А як тоді бути з ч.5 ст.83 Конституції, згідно з якою порядок роботи Верховної Ради встановлюється Конституцією України та Регламентом, і як бути з п.15 ст.85 Конституції, за яким до повноважень Верховної Ради належить прийняття Регламенту? — На це в рішенні КС маємо таку відповідь. Верховна Рада прийняла Регламент як додаток до Постанови від 16.03.2006 р. У ст.1 Регламенту встановлюється порядок роботи Верховної Ради, її органів,... засади формування, організації діяльності... депутатських фракцій, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, законодавча процедура, процедура розгляду інших питань і т. д. Незважаючи на те, що всі зазначені питання згідно з Конституцією повинні визначатися виключно законами України, вони врегульовані Регламентом, прийнятим як додаток до згаданої Постанови. Отже, робиться висновок, «Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою ст. ст. 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності».

Для підсилення даного висновку в рішенні КС наведено посилання на правову позицію Конституційного Суду України щодо прийняття Регламенту як закону з рішення від 3 грудня 1998 р. (зважаючи на те, що п.21 ст.92 не було змінено), а також аналогічну правову позицію в ухвалах КС від 27 червня 2000 р. та 11 травня 2007 р. Як підсумок — визнати такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), Постанову «Про Регламент Верховної Ради України» від 16.03.2006 р. №3547-ІV.

Ось і вся логіка рішення КС, за якою з 1 квітня 2008 р. парламент України залишився без Регламенту... Що це означає для парламенту, глави держави, уряду, органів судової влади — окреме питання, відповідь на яке залежить від критичної оцінки даного рішення КС. Оцінки, яку має висловити насамперед наукова юридична думка, фахівці конституційного права. Проте загальний висновок очевидний: даним рішенням КС України суттєво порушив баланс владних повноважень між Верховною Радою України і главою держави — на користь Президента України, поставивши під реальну загрозу розвиток парламентаризму в Україні. Тому що у разі надання парламентському регламенту форми закону, про що йдеться в рішенні, регламент стає зручним засобом маніпулювання діяльністю Верховної Ради через президентське вето.

Нагадаємо: у ст.82 Конституції України (в редакції 1996 р.) в інтересах тодішнього глави держави було записано, що порядок роботи Верховної Ради встановлюється Конституцією та законом про регламент Верховної Ради України. Однак це положення так і не було виконане, оскільки народні депутати добре усвідомлювали вказану вище загрозу розвиткові парламентаризму. Більше того, при внесенні змін до Конституції у грудні 2004 р. дане положення було взагалі вилучене як необгрунтоване, а замість нього з’явилася формула ч.5 ст.83 Конституції: «порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією та Регламентом Верховної Ради України».

Утім, нас цікавить не так політична оцінка рішення КС, як оцінка його юридичної логіки, яка, на мій погляд, є хибною і вкрай поверховою.

1. З того, що організація й порядок діяльності Верховної Ради, уряду, Конституційного Суду тощо визначаються виключно законом, зовсім не випливає висновок, що всі рішення з питань організації та діяльності цих органів повинні прийматися у формі закону. Що таке тоді регламент Кабінету Міністрів України, положення про міністерства тощо? Або яке значення мають, наприклад, нормативні рішення ЦВК з питань виборів, коли є п.20 ст.92, згідно з яким організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законом? А чи можливі в принципі нормативні укази Президента України, видані ним на основі та на виконання Конституції і законів відповідно до ст.106 Конституції? Зрештою, навіщо тоді взагалі підзаконна нормотворчість?

Як відомо, крім законів, Конституція України передбачає також інші нормативно-правові акти, що прямо випливає з вимог ст.8 Конституції. Тому не можна ст. 92 Конституції тлумачити так, як це робить КС. Ця стаття означає, що передбачені нею питання й сфери відносин в обов’язковому порядку мають бути врегульовані законом, тобто вихідний рівень їх нормативного регулювання не може бути нижчим за юридичною силою, ніж законний. Проте це зовсім не означає, що взагалі виключається будь-яке похідне регулювання відносин у даних сферах підзаконними актами; підзаконні акти лише мають прийматися на основі Конституції та законів і відповідати їм.

До речі, судді КС чомусь «забули» про існування Регламенту власного органу, яким вони керуються у своїх рішеннях, хоча цей акт і не є законом. Так, у рішенні від 13.10.2005 р. (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в районах міста Києва) КС посилається на §51 Регламенту Конституційного Суду України. А як тоді бути з вимогою ст.153 Конституції України, згідно з якою порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом? Адже Регламент КСУ — це аж ніяк не закон...

2. Висновок КС грунтується на логічно некоректному прийомі підміни понять. Зокрема, предмет регулювання Регламенту Верховної Ради (ст.1) у рішенні КС представлено так, що всі зазначені в цій статті питання згідно з Конституцією повинні визначатися виключно законами України, однак вони врегульовані Регламентом. По-перше, не всі зазначені питання є однопорядковими, однорідними; засади формування органів Верховної Ради, коаліції тощо і процедурні питання — далеко не одне й те саме. По-друге, наявність у Регламенті положень, які відтворюють певні конституційні положення або положення чинних законів України, не означає, що відповідні питання «врегульовані Регламентом». Ці питання врегульовані Конституцією та/або законом, а в Регламенті вони мають не регулятивне, а лише інформативне навантаження, зумовлене вимогами юридичної техніки до формулювання тексту Регламенту.

Отже, висновок КС, що «Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою... процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності», зроблено на хибній логічній основі. Інакше доведеться визнати, що згаданий нами Регламент Конституційного Суду України (затверджений рішенням КС від 5.03.1997 р.) «унормовує» підстави звільнення з посади судді КС, тобто питання статусу судді, що має визначатися виключно законом (п.14 ст.92 Конституції України). Насправді положення щодо підстав звільнення суддів у Регламенті КСУ лише відтворюють відповідні положення чинного Закону «Про Конституційний Суд України», який і внормовує ці підстави відповідно до Конституції України.

3. Аналізуючи положення ч.5 ст.83 та п.15 ст.85 Конституції (в яких міститься вказівка на Регламент Верховної Ради) «в їх системному зв’язку із положеннями ч.2 ст.6, ч.2 ст.19 та п.21 ст.92 Конституції», з яких нібито випливає вимога надати Регламентові Верховної Ради статусу закону, судді Конституційного Суду, м’яко кажучи, злукавили. Адже ні в ч.5 ст.83, ні в п.15 ст.85 не йдеться про Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, як зазначено в рішенні КС. У ст.85 сказано, що порядок роботи Верховної Ради встановлюється Конституцією та Регламентом Верховної Ради, а в ст.85 взагалі йдеться про повноваження парламенту приймати Регламент Верховної Ради. Очевидно, що підміна поняття «порядок роботи Верховної Ради України» більш широким поняттям «організація та діяльність Верховної Ради України» знадобилася суддям КС для того, щоб використати штучно сконструйований «системний зв’язок» для обгрунтування виходу на ст.92 Конституції про виключне регулювання законом питань, передбачених ст.1 Регламенту Верховної Ради. При цьому судді КС чомусь «не помітили» положення ч.3 ст.88 Конституції, згідно з яким Голова Верховної Ради України здійснює свої конституційні повноваження «у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України».

Між тим значно більш очевидний системний зв’язок можна було, за бажання, знайти в рамках однієї лише ст. 85 Конституції, п.3 якої передбачає повноваження Верховної Ради приймати закони, а п.15 — приймати Регламент Верховної Ради. Отже, за логікою ст.85 Конституції, прийняття Регламенту не є прийняттям закону.

4. Пославшись в обгрунтуванні даного рішення на «правову позицію щодо прийняття Регламенту як закону України», висловлену в попередніх рішеннях, КС тільки зайвий раз підтвердив надуманість свого висновку. Адже рішення КС від 3.12.1998 р. та ухвала від 27.06.2000 р. приймалися в умовах дії ч.5 ст.82 Конституції, яка на той час передбачала прийняття закону про Регламент і яка з 2006 р. відсутня в чинній Конституції (про що уже сказано). Навряд чи ця недоречна «правова позиція» додає переконливості рішенню КС про неконституційність у цілому парламентського Регламенту.

Отже, юридична логіка рішення КС від 1 квітня 2008 р. не витримує ніякої критики. Водночас залишається питання: а що, у суддів КС взагалі не було підстав для сумнівів у конституційності Регламенту Верховної Ради України, і вони просто пожартували першого квітня або, можливо, виконали чиєсь політичне замовлення?

На мій погляд, сумніватися в конституційності чинного Регламенту Верховної Ради у суддів Конституційного Суду підстав було більш ніж достатньо. Мені уже доводилося давати розгорнуту критику як концепції самого Регламенту Верховної Ради, так і багатьох його положень (див.: Ющик О. І. Теоретичні основи законодавчого процесу.— К., 2004.— С. 302—319). На жаль, замість фахового підходу до вироблення цього важливого акта в останнє десятиліття домінує корпоративно-політичний антинауковий підхід. Насамперед депутати — автори чинного Регламенту Верховної Ради не враховують природу й функціональне призначення парламентського регламенту, а через це невиправдано розширюють предмет його регулювання, включивши в Регламент Верховної Ради велику кількість питань, які мають регулюватися законом. Тому Конституційний Суд України мав би перевірити конституційність Регламенту Верховної Ради не формально, а з точки зору відповідності його змісту ст.92 Конституції та визнати неконституційними значну частину його положень. Таке рішення КС було б надзвичайно корисним для парламенту, теорії і практики українського парламентаризму. Але для цього довелося б добре попрацювати, на що у суддів КС, схоже, не вистачило натхнення й сил.

Який же вихід з цієї ситуації? Очевидно, перше, що потрібно, — не поспішати з прийняттям нового Регламенту Верховної Ради як закону, на що орієнтує помилкове рішення КС. Потрібно чітко визначитися з природою цього акта, його функціональним призначенням і предметом регулювання, після чого надати можливість фахівцям-науковцям виробити відповідне концептуальне рішення щодо розробки та прийняття Регламенту Верховної Ради на основі Конституції.

Юридична наука традиційно розглядає регламенти як специфічні акти для юридичного закріплення процедур діяльності представницьких органів, адміністративних процедур органів виконавчої влади, процедур діяльності органів судової влади. Отже, регламент — це особливий процедурний акт, в якому не повинно бути положень, що ними перевантажений чинний Регламент Верховної Ради: стосовно структури парламенту, правового статусу його органів та посадових осіб, забезпечення його діяльності допоміжними структурами, взаємовідносин з іншими органами влади тощо. Традиційне функціональне призначення Регламенту Верховної Ради, як процедурного акта, мала б закріпити чинна Конституція України. Однак відповідної юридико-технічної формули її автори свого часу не знайшли, обмежившись розпливчастими формулюваннями «порядок діяльності» та «порядок роботи», з чого й виникають труднощі при застосуванні відповідних норм, невизначеність предмета Регламенту Верховної Ради.

Виходячи з традиційного розуміння природи регламенту, в Конституції України натомість слід було записати: «Порядок проведення засідань, підготовки та прийняття рішень Верховної Ради України встановлюється Регламентом Верховної Ради України відповідно до цієї Конституції та законів України». Зважаючи на це, варто, на мій погляд, при вдосконаленні тексту чинної Конституції об’єднати процедурні положення ст. ст. 82 і 84 в єдину статтю, виклавши останню частину об’єднаної процедурної статті в запропонованій тут редакції. Звідси також випливає необхідність розробки принципово нової редакції Регламенту Верховної Ради України. (До речі, Верховна Рада України розпочинала свою діяльність у XІІ скликанні з Тимчасовим Регламентом засідань Верховної Ради України дванадцятого скликання, ухваленим на її першій сесії 22.05.1990 р., який складався всього із 28 пунктів).

А щодо законодавчого визначення організації та порядку діяльності Верховної Ради, то для цього потрібна система законів так званого парламентського права, насамперед закон про Верховну Раду України, закони про комітети і комісії Верховної Ради України та про статус народного депутата України, закон про закони і законодавчу діяльність, низка інших законів. Крім того, слід враховувати, що окремі аспекти організації та порядку діяльності Верховної Ради регулюються положеннями багатьох інших законів (про вибори, про міжнародні договори, про Кабінет Міністрів України, про Конституційний Суд України, про Вищу раду юстиції, Бюджетним кодексом України тощо).

На моє переконання, систематизувати і розвинути чинне законодавство щодо організації та впорядкування діяльності парламенту України без допомоги наукових юридичних установ неможливо. Настав час, нарешті, зрозуміти, що наука ніколи і нікому ще не зашкодила, а для вітчизняного державотворення і правотворення вона — абсолютна необхідність. Так само, як абсолютно необхідним є грунтовне наукове забезпечення діяльності органу конституційної юрисдикції. Адже від якості його рішень залежить дуже і дуже багато...

Олексій ЮЩИК, доктор юридичних наук, народний депутат України ІІІ скликання.