Конституційні засадиорганізації державної влади:Теорія і практика

2 квітня у конференц-залі НАН України відбувся методологічний семінар, організований Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України та юридичною фірмою «Салком» на тему «Проблеми організації державної влади в Україні в контексті політико-правової реформи». У роботі семінару взяли участь міністр юстиції України М. Оніщук, народні депутати України, представники державних, зокрема, правоохоронних і судових органів, провідні вчені-правознавці України.

Відкриваючи семінар, директор Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, академік НАН України Юрій Шемшученко нагадав, що 27 грудня 2007 р. Президент України В. Ющенко підписав Указ «Про Національну конституційну раду», яка створена для підготовки концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин та проекту нової редакції Конституції України. У лютому ц. р. було затверджено персональний склад цієї ради в кількості близько 100 осіб, серед них понад 20 — представники науки.

Почала також працювати робоча група Національної конституційної ради. Але з самого початку вона зіткнулася з низкою складних проблем і теоретичного, і практичного характеру. Це стосується насамперед проблем оптимальної організації державної влади і підвищення її ефективності. Від правильного розв’язання цих проблем вирішальною мірою залежить прогрес у проведенні конституційно-правової реформи загалом.

Далі Ю. Шемшученко зазначив, що грудневі 2004 р. зміни до Конституції України розбалансували систему державної влади. Цей процес нині триває у вигляді перетягування ковдри у трикутнику «Верховна Рада — Президент — Кабінет Міністрів України». Для виправлення становища необхідно забезпечити відновлення відповідного балансу з урахуванням загальнонародних інтересів. Під цим кутом зору в оновленій Конституції України слід було б чітко закріпити принцип взаємодії владних структур. Головну роль у реальному забезпеченні цього принципу має відігравати Президент України, як глава держави.

Оновлена Конституція має бути стабільною. Для цього необхідно забезпечити наступність влади і звести до мінімуму її коливання залежно від перманентних змін у структурі влади.

Нагальною є й проблема «спасіння» українського парламентаризму. Останнє скликання нашого парламенту виявилося, як ніколи, мало дієздатним. Отже, потрібні термінові заходи з виправлення становища. Йдеться, зокрема, про кореляцію системи парламентських виборів, обмеження депутатської недоторканності, скасування частини пільг для депутатів, забезпечення контролю з боку виборців за депутатською діяльністю своїх обранців, збільшення долі професійних юристів у складі депутатського корпусу тощо. Ця доля коливається на рівні десяти відсотків, тоді як у зарубіжних парламентах вона становить 35—40 і більше відсотків.

Потребує вдосконалення і конституційна регламентація структури і діяльності судової системи. Ця система стала останнім часом надзвичайно громіздкою, забюрократизованою і малодоступною для пересічних громадян. Її доцільно максимально спростити, ліквідувати подвійну касацію, удосконалити порядок призначення суддів та підвищити їхню відповідальність за виконання суддівських функцій.

У контексті завдань, що поставлені перед Національною конституційною радою, актуальною є також проблема оновлення не тільки Конституції України, а й всього конституційного законодавства. Потрібні, зокрема, нові чи у новій редакції закони про Верховну Раду, Президента і Кабінет Міністрів України, судоустрій і прокуратуру, нормативно-правові акти, місцеве самоврядування тощо.

Міністр юстиції України Микола Оніщук у своїй доповіді «Розвиток президенціоналізму як складова вдосконалення державної влади в Україні» зазначив, що нині отримує розвиток принципово нова конституційна модель — президенціоналізму, яка ґрунтується на: запровадженні інституту консигнатури; єдності виконавчої влади і чіткому розподілі повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування згідно з покладеними на них Конституцією функціями; гарантуванні місцевого самоврядування і прав територіальних громад України тощо. У цьому зв’язку слід змінити окремі положення розділу Основного Закону, присвяченого Верховній Раді України та її функціям і повноваженням. Зокрема, необхідно осмислити і розвинути предметну компетенцію парламенту, доцільність перебування народних депутатів України у Вищій раді юстиції чи у складі Ради Національного банку України, а також інших органах держави. Таке розпорошення зусиль депутатського корпусу послаблює основне призначення парламенту в суспільстві та державі — творити і приймати закони.

Президент України займає найвище місце в системі органів державної влади. У зв’язку з цим доцільно усунути закріплений чинною Конституцією дуалізм виконавчої влади. За своєю природою вона має бути єдиною і централізованішою. Звідси — необхідність посилення функцій Президента України щодо формування Кабінету Міністрів України. Було б доцільно також розширити контрольні повноваження Президента, надати йому право розпуску парламенту з політичних підстав (наприклад, внаслідок тривалої парламентської кризи), закріпити за Президентом виключне право на призначення суддів судів загальної юрисдикції, а також право вносити до Верховної Ради України подання про призначення не третини, а усіх суддів Конституційного Суду України.

На жаль, дуалізм виконавчої влади є характерним зараз не тільки для загальнодержавного, а й місцевого рівнів. Ця влада на місцях здійснюється місцевими державними адміністраціями, територіальними органами відповідних центральних органів та виконкомами місцевих рад, що породжує численні колізії та конфлікти між ними, а також невиправдану конкурентність і взаємодублювання функцій між органами державної влади і органами місцевого самоврядування у сфері виконавчих повноважень. До того ж подвійне підпорядкування місцевих державних адміністрацій фактично гальмує будь-яку їх раціональну діяльність, особливо у тих випадках, коли Президент і Кабінет Міністрів представляють різні політичні сили.

У зв’язку з цим доцільним було б реформувати місцеві державні адміністрації та перерозподілити функції територіальних органів центральних органів виконавчої влади і виконкомів місцевих рад. Реалізація принципів президенціоналізму передбачає також розвиток представницьких функцій Президента України та запровадження префектур, які здійснювали б його представницькі та контрольні функції на місцях. Префектів має призначати на посаду та звільняти з посади Президент України. Вони мають бути підзвітними та підконтрольними главі держави і нести персональну відповідальність за діяльність відповідних префектур.

Вихід місцевого самоврядування з тіні місцевих державних адміністрацій не зніме усіх його гострих проблем. Попри численні заклики до реформування місцевого самоврядування, громади на сьогодні не мають достатніх правових механізмів для їх реального впливу на вирішення проблем місцевого життя. Саме тому вкрай важливо укрупнити громади та удосконалити матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування. Зокрема, надати територіальним громадам можливість отримання прямих бюджетних трансферів, право формувати місцеві бюджети за рахунок податку на нерухомість тощо.

Вадим Авер’янов — завідувач відділу Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук: передбачений Конституцією України «дуалізм» виконавчої влади стосується насамперед розподілу керівних повноважень виконавчої влади між Президентом і Кабінетом Міністрів. Задля запобігання несприятливим проявам такого «дуалізму» вкрай важливо, щоб розподіл повноважень між Президентом і урядом був в юридичному плані максимально чітким і однозначним, а в політичному — обґрунтованим і виваженим. У зв’язку з цим в ході системного оновлення Конституції України необхідно істотно зменшити можливість виникнення конфліктів між двома «центрами» виконавчої влади, забезпечуючи її функціональну єдність.

Насамперед доцільно максимально чітко окреслити обсяг компетенційних преференцій Президента щодо виконавчої влади. Краще обмежитись його керівними функціями у сферах зовнішньої політики та оборони, виключивши керівництво практично «безрозмірною» сферою національної безпеки.

Лише у двох згаданих сферах державної політики Президент може мати дискреційні (тобто без узгодження будь з ким) повноваження, а саме: відсутність контрасигнації актів Президента; право скасовувати акти уряду; право ініціювати звільнення відповідних міністрів; право на відповідні кадрові призначення.

Слід також мінімізувати перелік предметів відання, спільних для Президента і уряду. Фактично це може бути тільки контроль за виконанням урядової програми у двох зазначених сферах державної політики і вплив на діяльність місцевих державних адміністрацій.

Потребують також значно детальнішої регламентації процедури можливих спільних дій Президента і Прем’єр-міністра. Зокрема, йдеться про участь Президента у засіданнях Кабінету Міністрів.

Олександр Петришин — віце-президент Академії правових наук України, доктор юридичних наук (Харків): дискусія щодо конституційного реформування свідчить, що основним його напрямом має стати удосконалення закріпленої в чинній Конституції України змішаної форми правління. Адже зміна форми правління зачіпає визначення загальних засад конституційного ладу в Україні, що відповідно до рішення Конституційного Суду від 5 жовтня 2005 р. є виключним правом народу.

Найпоширенішою формою правління у Європі є парламентська демократія у вигляді конституційної монархії чи парламентської республіки. Проте передумовою для цього є високий рівень політичної та правової культури, досвід функціонування партій та незалежної судової влади. Без цього парламентська форма правління виявляє себе вкрай нестабільною (після Другої світової війни Італія пережила більш як 50 політичних криз).

Змішана форма правління вперше була запроваджена у Франції з метою подолання хронічної політичної нестабільності в цій країні. Зараз її запозичено Польщею, Литвою, Вірменією, Румунією, Молдовою та іншим країнами. Ця форма спрямована насамперед на подолання розбалансування системи стримувань і противаг між президентом, парламентом та урядом, на відміну від «чистих» форм, основним питанням для яких є розмежування лише між законодавчою та виконавчою владою.

Михайло Теплюк — керівник Головного юридичного управління апарату Верховної Ради України: у Конституції України поєднані два підходи до організації влади, які йдуть від Монтеск’є та Руссо: розподілу влад в організаційно-правовому аспекті (ст. 6 Конституції України) та єдності влади з позицій народного суверенітету (ст. 5 Конституції). Цей загальний підхід відбиває й структура Конституції України.

Разом з тим маємо констатувати низьку ефективність і недосконалість організації й функціонування держави в Україні, що не забезпечує виконання її головного обов’язку — утвердження й забезпечення прав громадян. Однією з істотних причин цього є абсолютизація принципу розподілу влад в організаційно-правовому аспекті без належного втілення принципу єдності влади.

Забезпечення єдності влади передбачає наявність інтегруючих елементів конституційного ладу, якими є, на мій погляд, насамперед єдине право власності українського народу (ст. 13 Конституції України) та народне волевиявлення у різних формах безпосередньої демократії (ст. 69 Конституції).

При цьому політична воля громадян в умовах соціально розшарованого суспільства, конституювання економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності (ст. 15 Конституції) не має єдиного спрямування, а тому інтегровано виражається в діяльності парламенту у формі політичних компромісів. Разом з тим компроміс, як спосіб реалізації функцій держави, не забезпечує єдиного спрямування її політики. Однак з точки зору єдності влади необхідною є послідовна цілісна державна політика. Даній необхідності відповідає повноваження Верховної Ради України визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85 Конституції), проте гостра боротьба навколо визначення державної політики впродовж усього періоду незалежності України не дає змоги реалізувати це повноваження. Водночас бракує теоретичних досліджень цієї проблеми.

Принциповим у методологічному плані питанням сучасного конституційного процесу має стати чіткіший розподіл установчої влади між народом і органами державної влади та місцевого самоврядування, адже саме в цій площині закладаються підвалини демократичної держави.

Євгеній Кубко — головний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук: підвищення ефективності діяльності органів державної влади багато в чому залежить від належної якості законів та інших нормативно-правових актів, а також неухильного їх виконання. У зв’язку з цим надуманим є спір про «правові» і «політико-правові» акти. З другого боку, прикро, що в нас до цього часу немає закону «Про нормативно-правові акти». Не спрацьовує і принцип прямої дії. Недостатньо чітко виписана у Конституції ієрархія нормативно-правових актів, залишаються фактично конституційно неврегульованими і питання конституційної відповідальності відповідних посадових осіб.

Олександр Пасенюк — голова Вищого адміністративного суду України: передбачені Конституцією України права людини і громадянина забезпечуються різними державними структурами, провідне місце серед яких належить судовій владі. Складовою частиною цієї влади є нещодавно утворена система адміністративних судів, яку очолює Вищий адміністративний суд України. З квітня 2007 р. функціонує ланка з шести апеляційних адміністративних судів (Дніпропетровський, Донецький, Львівський, Київський, Одеський, Харківський) та 11 окружних адміністративних судів. Планується, що система адміністративних судів запрацює на повну силу вже у цьому році.

Але для цього необхідно створити належну правову базу. Йдеться, зокрема, про удосконалення Кодексу адміністративного судочинства України з питань залучення суб’єкта владних повноважень як співвідповідача, процесуального правонаступництва, застосування засобів забезпечення адміністративного позову тощо.

В оновленій Конституції України слід чіткіше виписати місце і роль адміністративної юстиції у забезпеченні прав і свобод громадян, а також законності в діяльності органів державного управління. До цієї проблеми слід підходити під кутом зору зміцнення відповідної системи і враховуючи зарубіжний, зокрема, європейський досвід.

Олексій Ющик — провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук: здійснювана в Україні політико-правова реформа (тобто: одночасне взаємопов’язане перетворення інститутів публічної влади з іншими інститутами політичної системи —вибори, політичні партії тощо) тісно пов’язана з конституційним процесом. Реформа є більш загальним поняттям щодо останнього. Правильне розуміння співвідношення між цими категоріями має для практики принципове методологічне значення, є теоретичним орієнтиром для визначення пріоритетів у практиці запровадження та вдосконалення необхідних інститутів суспільства та держави.

Принципова теоретико-методологічна вимога полягає в тому, щоб усвідомити процес внесення змін до чинної Конституції не як реалізацію абстрактних потреб чи суб’єктивних побажань, а як конкретну об’єктивну необхідність. За цих умов конкретно необхідними, на мій погляд, є ті зміни до Конституції, які відповідають правильно усвідомленим закономірностям суспільного розвитку і адекватно виражають їх у пропонованих конституційних новелах, а також які є реально можливими у матеріальному сенсі (безперешкодно втілюваними в життя) та процесуальному сенсі (ті, що можуть бути безперешкодно ухвалені суб’єктами конституційного процесу). Зміни до Конституції, які не є конкретно необхідними, а також зміни без їх ґрунтовного наукового забезпечення нічого, крім шкоди, суспільству не принесуть.

Наталія Оніщенко — завідувач відділу Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук: у чинній Конституції закріплені політико-правові засади взаємодії держави і суспільства. Зроблено при цьому акцент на пріоритетах суспільства і особи. Але ця проблема не вирішена до кінця. Зокрема, в Конституції навіть немає терміну «громадянське суспільство».