Іноді, коли маєш справу з державними структурами, почуваєшся ніяково і хочеться швидше залишити цей заклад. Таке відчуття, мабуть, виникає від усвідомлення незахищеності людини перед державною машиною. Але в Україні існує противага чиновницькому свавіллю у вигляді адміністративного суду. Про те, що це за суди і чим вони займаються, розмова наших кореспондентів з головою Вищого адміністративного суду України Олександром ПАСЕНЮКОМ.

— Олександре Михайловичу, Вищому адміністративному суду України фактично шість років. Що вдалося зробити за ці роки і що ні?

— Восени минулого року Вищий адміністративний суд України відзначав п’ятиріччя свого утворення. Можливо, для держави, для суспільства — це незначний відрізок часу, але для нас — це період, насичений різноманітними подіями. Значний обсяг роботи, який випав на долю суддів та працівників апарату ВАС України в період становлення адміністративної юстиції, став для всіх досить непростим випробуванням.

Можу сказати, що, попри численні перешкоди та спротив з боку противників адмінюстиції, за п’ять років вдалося не лише налагодити повноцінну роботу Вищого адміністративного суду як суду касаційної інстанції, а й створити систему адміністративних судів.

Реальні статистичні показники нашої роботи дають підстави стверджувати, що адміністративні суди є найбільш доступним і ефективним інститутом захисту прав, свобод та інтересів людини, про що свідчить як судова практика, так і соціологічні опитування населення, а кількість адміністративних судових справ говорить про зростання довіри громадян до судів та про більшу правову захищеність особи.

— На ваш погляд, які позитивні зрушення відбулися після того, як почала діяти система адміністративних судів, для громадян і у суспільстві в цілому?

— До запровадження системи адміністративних судів в Україні адміністративні справи розглядали в господарських судах та судах загальної юрисдикції, за правилами відповідно господарського та цивільного процесуальних кодексів. Природно, ці кодекси не можуть забезпечити необхідний механізм розгляду адміністративних справ, бо спрямовані на розв’язання зовсім інших правовідносин. Відтак, неможливо було належним чином захистити права і свободи громадян від свавілля чиновників.

Специфіка вирішення адміністративних справ за Кодексом адміністративного судочинства України полягає, зокрема, в тому, що судді керуються принципом верховенства права, а не лише принципом верховенства закону. Крім цього, в адміністративному процесі суд виконує активну роль при захисті прав та інтересів громадян. Оскільки в основі адміністративного спору лежить нерівність сторін, то суду надана можливість виходити за межі позовних вимог для вирівнювання прав учасників процесу. В адміністративному процесі існує також презумпція винуватості, коли відповідач — орган державної влади, місцевого самоврядування, службові або посадові особи мають довести в суді, що не порушували прав громадян.

Таким чином адміністративні суди в Україні позбавлені функцій інквізиційного, карального органу, натомість їхня діяльність спрямована на відновлення порушених прав громадян.

Саме тому ми бачимо на практиці, що адміністративні суди мають низку переваг перед системою загальних і господарських судів у питаннях розгляду адміністративних справ, пов’язаних, насамперед, із сферою статусу і соціального захисту деяких категорій громадян, проблемою законності стягнення податків та інших обов’язкових платежів суб’єктів господарської діяльності, спорів з питань приватизації, у частині публічно-правового аспекту, оскарження управлінських та контрольних функцій держави, органів місцевого самоврядування, дій та бездіяльності їх посадових і службових осіб, виборчим процесом усіх рівнів.

Адміністративне судочинство в Україні стоїть на сторожі незаконного втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб в особисте життя людини, законну діяльність юридичної особи, на сторожі захисту прав та законних інтересів особи від свавілля держави. Саме в цьому основна, якщо порівнювати з іншими, особливість адміністративної юрисдикції.

— Чи можете ви назвати матеріально-технічне забезпечення адміністративних судів достатнім?

— Питання з фінансуванням адміністративних судів є досить проблематичним.

На етапі формування проекту державного бюджету минулого року, потреби у фінансуванні окружних та апеляційних адміністративних судів не враховано. Так, у Державному бюджеті України на 2007 рік апеляційним адміністративним судам було передбачено лише 33 відсотки бюджетних призначень від фактичної потреби.

Не набагато кращою є ситуація з фінансуванням окружних адміністративних судів. Законом України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» бюджетні призначення окружних адміністративних судів становили 50 відсотків від фактичної потреби.

Досить невтішною є ситуація із забезпеченням окружних та апеляційних адміністративних судів і у 2008 році.

На жаль, такий підхід до планування видатків на фінансування адміністративних судів може призвести до того, що вони залишаться без пристосованих для здійснення правосуддя приміщень та матеріально-технічної бази, що унеможливить розгляд більшості справ, які надходитимуть до судів, і призведе до тяганини та паралізує роботу адміністративних судів у цілому.

Тому керівництво, президія суду та Рада суддів адмінсудів здійснюють усі можливі заходи для покращення такого становища.

За результатами численних обговорень підготовлено звернення до Президента України, Кабінету Міністрів, Міністерства фінансів та Голови Верховної Ради України про незадовільний стан фінансового, матеріально-технічного забезпечення та неналежного забезпечення адміністративних судів України службовими приміщеннями. Порушено питання про внесення змін до Державного бюджету України на 2008 рік, підвищення відповідальності керівників органів місцевої влади щодо надання судам службових приміщень. Перед цим було складено відповідні розрахунки, в яких враховано фактичні потреби судів.

Ми усвідомлюємо, що створення належних матеріально-технічних умов для виконання місії адміністративних судів є завданням, що не під силу лише суду: без участі вищого керівництва держави вирішити таке велике за обсягом комплексне завдання неможливо, воно залишатиметься недосяжною мрією. Та, насамперед, слід змінити загальне ставлення до фінансування судової сфери. Адже систематичне недофінансування — це спроба «прибрати до рук» суддів, штучно зробити їх залежними від рішення надати чи не надати кошти на ремонт приміщення, комп’ютери, меблі, канцелярські товари тощо.

— Чи відчуваєте нестачу суддів в адмінсудах і чи задовольняє суспільство їхній рівень професійної підготовки?

— Протягом 2007 року кількісний склад суддівського корпусу ВАСУ збільшено, на жаль, лише на 7 суддів, і сьогодні він становить 51 особу, тоді як суддівський корпус ВАСУ повинен налічувати 97 штатних одиниць. Повному укомплектуванню завадив розпуск Верховної Ради України. Незважаючи на якісне та оперативне забезпечення виконання Вищим адміністративним судом України своїх функцій, навантаження на суддів ВАСУ є значним та постійно зростає.

В апеляційних та окружних судах ситуація ще гірша. Суди укомплектовані на 10—30 відсотків. При цьому досвідчених та професійних кандидатів на посади суддів адміністративних судів вистачає, проблема в тому, що більше року не працювала Верховна Рада, до того ж певний час не розв’язувався конфлікт у Вищій раді юстиції. Наразі в секретаріаті Президента знаходиться 46 матеріалів кандидатів на посади суддів адмінсудів. Минулого тижня Верховною Радою обрано 34 судді адмінсудів. Тобто процес розпочався і, сподіваюся, не зупинятиметься. Ми майже півтора роки не мали змоги формувати суддівський корпус, хоча кандидатів у судді і в першу, і в апеляційну інстанції є дуже багато, але процес їх подальшого проходження був зупинений. Відповідно до Указу Президента в системі адміністративних судів має працювати близько півтори тисячі суддів, проте, на жаль, зараз працює приблизно 30 відсотків. Утім, маємо надію, що ситуація зміниться, Верховна Рада продуктивно працюватиме й надалі, і я думаю, що найближчим часом ми сформуємо суддівський корпус повністю.

Щодо їхньої професійної підготовки, то всі судді адміністративних судів перед обранням чи призначенням проходять ретельний відбір. У цьому контексті зазначу, що вважаю за доцільне закріпити на законодавчому рівні підвищені кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посаду судді, ввести спеціалізовану підготовку кандидатів як обов’язкову умову доступу до суддівської професії. Слід також неодмінно підвищити віковий ценз суддів адміністративних судів.

— Яким, на ваш погляд, повинен бути механізм призначення суддів на адміністративні посади?

— Сьогодні в Україні на законодавчому рівні це питання досі не вирішено. У різних країнах світу існують різні механізми призначення суддів на адміністративні посади. Гадаю, для нашої країни можливі різні варіанти.

На мою думку, при вирішенні питання з призначенням суддів на адмінпосади головне — визначити, кого призначати, а не як це робити.

Разом з тим, при будь-якому варіанті призначення суддів на керівні посади важливо забезпечити оперативність. Адже голова суду — це і організатор, і головний розпорядник коштів, і представник інтересів суду. Відсутність керівника фактично паралізує роботу всього суду.

— Які ви бачите напрями судової реформи і чи є у ній нагальна потреба?

— Судова реформа в Україні майже одноліток її незалежності. Основна проблема в тому, що йде вона досить непослідовно. У 2001 році за Конституцією в Україні мала сформуватися нова система судів, однак, на жаль, майже 5 років ні виконавча влада, ні судова, ні парламент в цьому напрямі не працювали, і швидкими темпами була проведена лише мала судова реформа 2001 року. Результатом її стало те, що були допущені численні помилки у формуванні судової галузі. По-перше, ми фактично не реформували процесуальне законодавство. По-друге, був прийнятий Закон України «Про судоустрій України», в якому зовсім несподівано для багатьох його розробників та прихильників з’явилися касаційні та апеляційні суди, які раніше законопроектом не передбачалися. Пізніше утворення Касаційного суду було визнано Конституційним Судом України таким, що не відповідає Конституції, Апеляційний суд також не був утворений. Фактично єдиним досягненням судової реформи є створення системи адміністративних судів в Україні.

Серед першочергових кроків судової реформи я відзначаю реформування процесуального законодавства. Передусім це стосується обмеження доступу до касаційного оскарження.

Світова практика свідчить про те, що справи прості, на незначні суми, розглядаються судом першої інстанції, рішення такого суду є остаточним, і в подальшому, власне, не запроваджуються відповідні інститути апеляційного і касаційного перегляду. Я неодноразово наголошував на необхідності ретельного відбору тих справ, які надходять на розгляд вищих інстанцій.

Суд касаційної інстанції повинен розглядати виняткові, складні з правової точки зору справи, досконально їх вивчаючи, обґрунтовуючи ледь не з наукової точки зору своє рішення, витрачаючи на вивчення та підготовку справи до розгляду стільки часу, скільки потрібно, а не стільки, скільки є (а його, враховуючи завантаженість судів касаційної інстанції, фактично немає).

Реформування потребують і положення, закріплені в Основному Законі України. Зміни до Конституції в тій частині, яка стосується правосуддя, необхідні. На мою думку, потребують прямого закріплення в Конституції права особи на справедливий суд у розумний строк незалежним і безстороннім судом, участь народу у здійсненні правосуддя через народних засідателів та мирових суддів, призначення суддів безстроково. Також слід змінити конституційний склад Вищої ради юстиції до 21 члена, передбачивши у її складі не менше десяти суддів (діючих та у відставці), та визначити серед повноважень ВРЮ призначення суддів на посади та звільнення з них, розгляд скарг про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів, припинення та тимчасове відсторонення повноважень судді.

— Чи вважаєте ви існуючий адміністративний процес досконалим? Що в ньому варто змінити?

— Щодо власне адміністративного процесу, то нам потрібно прийняти досудовий адміністративно-процедурний кодекс. Річ у тім, що стаття 55 Конституції надає право громадянину звертатися по розгляд свого спору альтернативно — або до адміністративного органу влади, або до суду. Переважно громадянин звертається до суду, бо саме там він хоче знайти справедливе вирішення свого питання.

Я вважаю, що це, звичайно, право громадянина, але на практиці суди перевантажені дуже великою кількістю скарг, які мали б знайти своє вирішення ще на стадії розгляду в адміністративному органі. От саме адміністративно-процедурний кодекс — це і є процесуальний досудовий кодекс, який визначає правила досудового перебігу справи.

Що стосується судової системи загалом, то до внесення змін до Конституції її немає потреби реформувати. Вона працює. Головним для нас є змінити процесуальне законодавство. А вже на його основі, можливо, слід буде корегувати судову систему, налаштовуючи її таким чином, щоб забезпечити якнайчіткіше виконання процесуального законодавства.

— Нині у Верховній Раді України знаходиться законопроект № 2100 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо скасування недоторканності), який передбачає зняття недоторканності з суддів. Чи доцільно це і чи не призведе до можливого впливу на суддів та їхні рішення?

— На сьогодні я не бачу доцільності в повному скасуванні недоторканності суддів. В умовах сучасної політико-правової ситуації в Україні відмова від недоторканності суддів може призвести до катастрофічних наслідків, виправити які буде неможливо.

Недоторканність суддів є чи не однією реальною гарантією забезпечення їх незалежності, передбаченою та гарантованою статтею 126 Конституції. Крім цього, незалежність суддів є загальновизнаним принципом здійснення правосуддя і функціонування судової системи не лише в Україні, а й багатьох інших країнах світу. Скасування недоторканності суддів неодмінно призведе до постійного впливу на їхню діяльність.

Впевнений, що всупереч очікуванням прихильників таких змін, вони не сприятимуть покращенню стану правосуддя, крім цього, такі зміни не підтримають міжнародні світові організації. У сукупності всі ці негативні наслідки негативно позначаться на судовому захисті прав та свобод людини і громадянина.

На мою думку, правові гарантії незалежності судді, які забезпечують об’єктивність суду та справедливість його рішень, просто необхідні. І, гадаю, їх слід зберегти в тому вигляді, в якому вони є сьогодні.

— Нещодавно Вищий адміністративний суд України підбивав підсумки своєї роботи за минулий рік. Отже, для адміністративних судів 2007 рік був роком прогресу чи ні? Що б ви назвали головним досягненням Вищого адміністративного суду минулого року?

— Діяльність адміністративних судів України 2007 року пройшла в напруженому ритмі розв’язання комплексу різнопланових проблем, які поставила перед нами реальність. Поряд із безпосереднім захистом конституційних прав, свобод та інтересів громадян і юридичних осіб ми продовжували вдосконалювати процесуальні засади адміністративної юстиції та брати участь у формуванні системи адміністративних судів України.

Так, безумовно, минулий рік з упевненістю можна назвати прогресивним для системи адміністративних судів України, адже порівняно з позаминулим нам удалося досягти чималих успіхів у побудові дійового механізму захисту прав і свобод людини та громадянина. Ми ще на крок наблизилися до своєї головної стратегічної мети — остаточного завершення формування адміністративних судів.

Згадуючи минулий рік, багато досягнень хочеться назвати головними. І початок процесуальної діяльності перших окружних адмінсудів у квітні-травні 2007 року, і перетин 5-річного бар’єру Вищим адміністративним судом України в умовах жорсткого протистояння та намагання нівелювати ідею створення повноцінної системи адміністративних судів в Україні, і довгоочікуване збільшення кількості суддів адміністративних судів, і серйозні надбання судової практики

ВАСУ, викладені у відповідних узагальненнях для допомоги у застосуванні процесуального законодавства адміністративними судами нижчих інстанцій, і багато чого ще.

Сподіваюся, що 2008 рік стане ще успішнішим для адміністративних судів, адже ми вже маємо цінний досвід, загартований характер та впевненість у високій правовій ідеї адміністративної юстиції.

— Радою суддів адміністративних судів було прийнято рішення про написання історії утворення та діяльності системи адміністративних судів України. Чи не зарано ще писати історію суду, адже почав він (ВАС) розгляд перших справ лише 2005 року і чи не краще про це скажуть рішення адміністративних судів?

— Справді, Рада суддів адміністративних судів у 2006 році прийняла таке рішення. Нині сформовано робочу групу з написання історії, до якої входять судді ВАСУ та ВСУ, працівники апарату, як консультанти залучені науковці. Ця робота планується як перше на сьогодні систематизоване дослідження з питань зародження і розвитку адміністративної юстиції на території сучасної України. Адже історія адмінюстиції на українських землях бере свої витоки з початку минулого століття.

Ми не плануємо писати лише історію Вищого адміністративного суду України, хоча і про нього, і про апеляційні та окружні адміністративні суди ми обов’язково згадаємо в цій роботі, ми, передусім, прагнемо зібрати в єдине ціле всі ті поодинокі відомості про зародження адміністративної юстиції в Україні, які маємо, дослідити її витоки. Це наукова робота, матеріали якої, можливо, ляжуть в основу посібника з історії адмінюстиції в Україні.

Щодо рішень адміністративних судів, то, безперечно, вони найбільш промовисто можуть продемонструвати прогресивність адміністративної юрисдикції в захисті прав і свобод людини від неправомірних дій чи бездіяльності чиновників.

— Дякуємо.

Розмовляли Сергій ДЕМСЬКИЙ,Віталій СУДДЯ.