Процеси інтеграції, що відбуваються нині у Західній Європі, призводять до наближення кордонів ЄС до України. З іншого боку, практичне виконання взятих Україною міжнародних зобов’язань об’єктивно вимагає ще більшої прозорості цих кордонів. Тому зовнішні, закордонні, так би мовити, проблеми, породжені глобалізацією, стають внутрішніми — українськими. Головна з цих проблем — відставання міграційної політики держави від вимог сьогодення. Про це ми говорили в статті
«Неконтрольована міграція — загроза національній безпеці України». Продовжуючи тему, буде цілком слушним ретельно проаналізувати шляхи створення належного законодавчого механізму державного регулювання міграційних процесів.До реалізації європейських міграційних стандартів Україна не готова
Як відомо, 15 січня цього року Верховна Рада ратифікувала угоди з ЄС про спрощення візового режиму і реадмісію. Ця подія стала результатом тривалого переговорного процесу України з ЄС. Її, без жодного сумніву, можна вважати позитивним кроком, який впорядкує міграційні потоки до всіх країн Шенгенської зони. Проте аналіз реалізації політики України у сфері контролю над нелегальною міграцією свідчить, що Україна не готова до виконання Угоди про реадмісію стосовно громадян третіх країн. Адже виконання положень угоди, що стосуються нелегальних мігрантів, які потрапили до ЄС з території України, означає, що наша держава повинна взяти на себе відповідальність за їхнє прийняття, утримання, необхідне для ідентифікації, видачу проїзних документів і повернення до країни походження. Вже нині Україна, яка, як ми вже зазначали, є однією з основних транзитних країн на шляху міграції з країн СНД і Південно-Східної Азії до Західної Європи, стикається з серйозними проблемами у протидії нелегальній міграції та виконанні процедур, потрібних для здійснення реадмісії.
Як вважають експерти Міжнародного центру перспективних досліджень (м. Київ), причини проблем у сфері контролю над нелегальною міграцією полягають перш за все у недосконалості системи управління міграцією в Україні. Відповідальність за реалізацію цієї політики розпорошено між сімома відомствами: МВС, МЗС, СБУ, Держдепартаментом у справах національностей і міграції, Міністерством праці, митними органами та Державною прикордонною службою. А єдиного органу центрального органу виконавчої влади з питань міграції з чітко виписаними повноваженнями в Україні як не було, так і досі немає. До цього питання ми ще повернемося, а поки зазначимо, що, окрім інституційних змін, Україна повинна передусім паралельно ухвалити низку змін до законодавства з метою вдосконалення системи надання статусу біженця і притулку в Україні. Нині хиби системи притулку в Україні призводять до того, що держава не може виконувати свої міжнародні зобов’язання і є постійним об’єктом критики європейських правозахисних організацій. Окрім того, Конституція України передбачає ухвалення закону про основи міграційної політики. Саме цей законодавчий акт повинен визначити цілі та завдання цілісної міграційної політики України, один зі складників якої — контроль та ефективна протидія нелегальній міграції. Причому ухваленню цього закону повинно передувати широке експертне і публічне обговорення, щоб цей нормативний акт був спроможнім стати повноцінною стратегією політики управління міграцією в Україні.
Прикро, але в нас замовчується та обставина, що Україна та Європейський союз повинні також об’єднати дипломатичні зусилля для створення єдиного реадмісійного простору — ланцюга двосторонніх угод між країнами призначення, транзиту та постачання нелегальних мігрантів. Доки наша країна не здійснить низки інституційних, законодавчих, організаційних змін, виконання Угоди про реадмісію в повному обсязі неможливе. Набрання чинності норм угоди стосовно громадян третіх країн та осіб без громадянства може настати лише після тривалого перехідного періоду, під час якого Україна, об’єднавши зусилля з ЄС, повинна ретельно підготуватися до їх виконання.
Це з одного боку, а з другого — нам є чого повчитися у країн Євросоюзу. Могутні хвилі іммігрантів із Сходу в 70—90-х роках призвели до появи в багатьох країнах Європи (Франція, Італія, Німеччина, Великобританія, Нідерланди, Бельгія) нової міграційної політики, основними складовими якої є: обмеження легального в’їзду мігрантів; новий обмежувальний підхід до притулку; боротьба з імміграцією без документів; підвищення уваги органів безпеки до міграції; міжнародна координація і контроль у країнах походження іммігрантів і в транзитних країнах. У 90-х роках була розроблена концепція
«міцність за назвою Європа», для якої характерне суттєве зближення міграційної політики держав-членів ЄС. З 1991 по 1994 роки у рамках ЄС було обговорено, розроблено і прийнято низку нових документів і принципів: переліки «безпечних країн» для значного скорочення числа тих, хто звертається з проханням про надання політичного притулку; документи про «безпечне небо» (або «безпечні охоронювані зони»), тобто зони, де утримуються біженці у державах, що не входять у ЄС; узгодження переліків країн, для яких потрібні візи; створення європейських інформаційних систем для ідентифікації осіб, які звертаються з проханням про надання політичного притулку, щоб виключити випадки повторних звернень; введення санкцій проти тих, хто перевозить осіб, які не мають документів іммігрантів з передачею функцій контролю, наприклад, авіакомпаніям; створення буферних зон на сухопутних кордонах ЄС. У більшості з європейських країн, що зазнали навал імміграційних хвиль (Італія, Франція, Німеччина), встановлені щорічні межі чисельності знову прибуваючих легальних мігрантів залежно від суспільних потреб, введені візи для значної кількості країн, діє інститут видворення за правопорушення. А завжди толерантна до прибульців з інших країн Данія нещодавно прийняла один із найсуворіших імміграційних законів у Європі. Зокрема, зменшила пільги біженцям і обмежила їх право на одруження з датськими громадянами, а також в’їзд іммігрантів до країни за віком (не старше 60 років). Тенденція зростання вимог до іммігрантів простежується і в інших державах-членах Євросоюзу. Результати цих зусиль очевидні. Як вважає більшість провідних українських правознавців, здатність європейських і в цілому західних держав контролювати міграцію і запобігати великомасштабній небажаній міграції досить значна і з часом збільшується. Чого сьогодні не можна сказати про Україну.Законодавча практика відстає від вимог часу
Для України, як для держави, яка згідно з Декларацією про державний суверенітет України зобов’язалася поважати права людини, з перших місяців існування виникла проблема розробки та прийняття власного міграційного законодавства. Такими законами стали Закон України
«Про громадянство України», Закон України «Про біженців», Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», Закон України «Про імміграцію» та інші. Тривалий час міграційне законодавство переважно складалося також з постанов Кабінету Міністрів України та відомчих нормативно-правових актів. Відсутність чітких та однозначних правових норм, які мали б бути закріплені в законах, було і певною мірою залишається одним із основних недоліків українського міграційного законодавства.Ця обставина є головною причиною відсутності в Україні імміграційного законодавства, аналогічного за якістю тому, що на цей час розроблено у цивілізованих країнах. Правова база, що існує в нашій країні, не в змозі охопити величезний перелік практичних питань з боротьби з нелегальною міграцією. Більш того, на думку багатьох експертів, вона залишається більш відкритою та ліберальною для мігрантів, ніж в інших країнах СНД. Не має сумнівів, що саме це і є головною причиною багатьох проблем, із якими щодня зіштовхуються прикордонники та правоохоронні органи.
Так, сьогодні в Україні є закон про правовий статус іноземців, яким задекларовані загальні засади боротьби з нелегальною міграцією. Не перший рік існують постанови Кабінету Міністрів, які не лише передбачають створення відповідних пунктів тимчасового перебування нелегалів, а й являють собою цілеспрямовану й розгорнуту програму боротьби з нелегальною міграцією. Однак, на великий жаль, ці ділові пропозиції існують поки що лише на папері через хронічний дефіцит коштів. Тому з проблемою нелегальної міграції прикордонники, міліція залишилися один на один і останнім часом дуже часто звертаються до Верховної Ради із закликами прийняти нарешті імміграційне законодавство, яке б було максимально наближеним до відповідного законодавства європейських країн.
Тому вочевидь, що з прийняттям нових законів варто поспішити. Агресивні, матеріально незалежні організовані злочинні угруповання, динамічно зростаючі етнічні громади, так само як і транснаціональні сили, що керують процесом нелегальної міграції, незабаром можуть накопичити потенціал, достатній для впливу на прийняття політичних рішень і просто
«проплатити» необхідні їм корективи в законодавстві та висвітлення необхідної інформації у ЗМІ.Утім, законодавча практика свідчить, що з 1996 року парламентом так і не було ухвалено базових актів законодавства у сфері міграції. Хоча у Верховній Раді з 2002 року перебувало два законопроекти про загальні засади міграційної політики України. Перший було подано урядом під реєстраційним номером №4227, другий поданий народними депутатами України І. Ф. Гайдошем та М. О. Шульгою (реєстр. №4227-1, 28 січня 2004 р.). 25 червня 2004 року, в результаті розгляду в першому читанні обох законопроектів, за основу було вирішено прийняти проект народних депутатів, який було направлено на доопрацювання у Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Головні висновки, які можна зробити з цього законопроекту, зводяться до такого: документ неадекватний тим важливим завданням, які на нього покладаються. Фактично більша частина його положень зводилася до суто декларативних гасел, а практична реалізація такого закону була визнана неможливою.
Поряд із основним документом, до парламенту було подано інші законопроекти, які мають входити до
«законодавчого пакета» з питань міграції. З метою створення інституційного механізму 22 листопада 2002 року народними депутатами О. М. Бандуркою, В. Р. Мойсиком та С. Б. Гавришем було подано проект закону «Про державну міграційну службу в Україні» (реєстр. №2446). Втім, і він і не задовольнив фахівців та експертів. Зокрема, наголошувалося на недостатній регламентації статусу центрального органу виконавчої влади з питань міграції, його повноважень. Неприйнятними визнавалися ті положення законопроекту, які передбачали покладення на міграційну службу функцій підрозділів оперативно-розшукової діяльності правоохоронних органів та прикордонної служби, а також повноважень щодо розгляду адміністративних справ, включаючи можливість накладення стягнень тощо. Останнім проектом в цій сфері став законопроект «Про державну міграційну службу в Україні» (реєстр.№1327 від 11.01.2008 року), поданий народним депутатом Г. Москалем. Безумовно, що створення такої служби має велике значення, однак, як на нашу думку, цей законопроект не вирішує проблеми відсутності правової основи для розробки інших законопроектів з питань імміграційної політики держави.Зокрема, одним з неврегульованих питань у правовій площині залишається прибуття на навчання іноземних громадян. Під час останніх перевірок правоохоронними органами встановлено, що 60% іноземців, яким вітчизняними навчальними закладами було видано запрошення на навчання, кордон перетинали, але до місця навчання не прибули і їх місце знаходження невідомо.
Хочеться зосередити увагу на проблемі, що в Україні на сьогодні немає єдиного комплексного еміграційного кодексу. І вже зараз необхідно посилити вимоги стосовно надання запрошень в Україну не лише майбутнім студентам, туристам, а й бажаючим одержати приватні та службові візи, оскільки цей механізм є дуже ліберальним.
Диспозиції статей чинного Кримінального кодексу України передбачають відповідальність окремо за незаконне перетинання кордону, використання підроблених документів, посадові зловживання. Навіть за сукупності цих статей особи, що їх вчинили, одержують незначні терміни покарання, часто умовно або з відстрочкою виконання вироку. Слідча та судова практика доводить, що організаторів каналів, як правило, до відповідальності не притягують. Спеціалісти зазначають, що прийнятий Верховною Радою новий КК України комплексно не враховує ситуацію сьогодення.
Аналізуючи кримінальне законодавство зарубіжних країн, необхідно зазначити, що жорсткість законодавства щодо боротьби з нелегальною міграцією у наших найближчих сусідів — Білорусі та Румунії мала позитивний ефект. Законодавці цих країн збільшили термін кримінальної відповідальності організаторів каналів: останні тепер підлягають кримінальній відповідальності у вигляді позбавлення волі до 10 років. Передбачено й економічні санкції, у вигляді основних та додаткових виглядів покарання, зокрема величезні штрафи, конфіскація майна.
Підсумовуючи все сказане, можна дійти висновку, що в державі, без жодних сумнівів, проводиться певна правова робота, але на сьогодні в Україні нерішучі кроки щодо врегулювання існуючої нормативно-правової бази міграційних процесів суттєво шкодять нашим національним інтересам. Народним депутатам є над чим наполегливо, творчо і плідно працювати.
Що можна і пропонується зробити вже сьогодні?
Позитивно оцінюючи законодавчі ініціативи моїх колег по парламенту, про які говорилося вище, я та мої однодумці одним з важливих кроків на шляху вирішення кола обговорюваних проблем вважаємо прийняття законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів України, що регулюють міграційну політику держави. Для цього пропонується, зокрема, внести зміни до Закону України
«Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Наші пропозицій зводяться до такого.По-перше, з метою вдосконалення правового регулювання в’їзду іноземців та осіб без громадянства на територію України законопроектом передбачається систематизувати та розширити перелік підстав для заборони такого в’їзду. Так, іноземцю або особі без громадянства пропонується заборонити в’їзд до України, якщо ця особа своїми попередніми діями дискредитувала державу Україна та принизила гідність громадян України або інших осіб, що проживають на території нашої країни. Застосовувати інститут заборони в’їзду іноземця в Україну ми також пропонуємо у таких випадках:
— якщо є обґрунтовані підстави вважати, що зазначена особа має інші, ніж заявлені нею під час порушення клопотання про в’їзд або безпосередньо при в’їзді в Україну, причини та мету в’їзду, або якщо вона має захворювання, зазначене в спеціальному переліку, затвердженому центральним органом виконавчої влади в сфері охорони здоров’я, а також якщо вона прибула з країни із складною епідеміологічною ситуацією;
— якщо іноземець в’їжджає в Україну з метою транзитного проїзду, але при цьому в нього відсутні належним чином оформлені в’їзні документи країни призначення або межуючих з Україною транзитних країн, так, як і оплачені квитки для виїзду з України до зазначених країн;
— якщо іноземець не виконує своїх фінансових зобов’язань перед Україною, включаючи і ті, що пов’язані з його попереднім видворенням, зокрема після закінчення терміну заборони подальшого в’їзду в Україну в зв’язку із цим видворенням;
— якщо в іноземця під час в’їзду в Україну відсутні при собі мінімальні грошові кошти в сумі, що визначена Кабінетом Міністрів України достатньою для перебування іноземців в Україні, так, як і кошти, потрібні для виїзду з території України в інші країни (у випадку транзиту).
З метою впорядкування міграційних потоків ми пропонуємо запровадження такого адміністративного заходу, як зупинення іноземців та осіб без громадянства на державному кордоні України. Після такого зупинення зазначені особи мають бути негайно повернутими в країну, з якої вони прибули, або в країну попереднього перебування. У такому випадку витрати на повернення несуть сам іноземець або особа без громадянства, а також компанія-перевізник, транспортним засобом якої зазначені особи прибули до України.
Ми також вважаємо за доцільне розширити підстави та вдосконалити механізм застосування інституту скорочення терміну тимчасового перебування іноземця або особи без громадянства в Україні. Зокрема, пропонується скорочувати цей термін за наявності таких умов:
— якщо у цих осіб відсутні законні джерела та засоби існування, достатні для забезпечення свого перебування в Україні;
— якщо їх діяльність на території України може спричинити ускладнення відносин України з іншими країнами;
— якщо під час їхнього перебування в Україні виникли підстави для заборони в’їзду відповідно до цього закону;
— якщо іноземець не прибув до навчального закладу або місця роботи у визначений термін з причин, які не були визнані відповідним уповноваженим державним органом поважними для затримки або неприбуття.
У всіх цих випадках з метою контролю за іноземцями, яким скорочено термін перебування в Україні, пропонується встановити обов’язок іноземця з’являтися до органу, який ухвалив зазначене рішення.
З метою посилення контролю в міграційній сфері вважаємо також за доцільне вдосконалити підстави та механізм реалізації інституту видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства.
Щодо підстав, то їх пропонується класифікувати за двома групами. По-перше, це обставини, внаслідок виникнення яких іноземці та особи без громадянства мають бути обов’язково видвореними за межі України. Зокрема, зазначені особи, на нашу думку, підлягають обов’язковому видворенню за таких обставин:
— якщо вони вчинили новий злочин після відбуття призначеного їм вироком суду кримінального покарання;
— якщо вони добровільно не виконали прийнятого спеціальним уповноваженим органом рішення про скорочення терміну їх тимчасового перебування в Україні;
— якщо їх перебування в Україні становить серйозну загрозу національній безпеці або громадському порядку;
— якщо їх діяльність на території України може спричинити ускладнення відносин України з іншою країною;
— якщо під час їх перебування виникли підстави для заборони в’їзду відповідно до цього закону;
— якщо вони хоча б один раз не виконали зобов’язання з’являтися до органу, який прийняв рішення про скорочення терміну їх тимчасового перебування в Україні, з причин, які не визнані поважними.
По-друге, іноземець або особа без громадянства на розсуд уповноваженого органу держави може бути видвореною за межі України за таких обставин:
— якщо вона вчинила адміністративне правопорушення, після виконання адміністративного стягнення;
— якщо в неї відсутні законні засоби існування, достатні для забезпечення перебування в Україні (в розмірі, не меншому за мінімальну заробітну плату, встановлену законодавством України);
— якщо іноземець не прибув до навчального закладу або місця роботи у визначений термін за причин, які не були визнані відповідним уповноваженим державним органом поважними для затримки або неприбуття.
З іншого боку, з метою усунення зловживань в міграційній сфері та реалізації Україною своїх міжнародних зобов’язань, взятих, зокрема, відповідно до Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання пропонується встановити в законі механізм надання притулку та заборони видворення, а також інших форм примусового повернення до країн іноземців та осіб без громадянства, де вони можуть зазнати катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання. При цьому буде доцільним передбачити для іноземців і виключення із цього правила, зокрема, у таких випадках:
— якщо вони засуджені в Україні за вчинення злочину вироком суду, який вступив в законну силу;
— якщо їх перебування в Україні становить серйозну загрозу національній безпеці або громадському порядку;
— якщо вони вчинили злочин проти миру, військовий злочин або злочин проти людства і людяності, як останні визначено відповідно до норм міжнародного права;
— якщо вони вчинили тяжкий злочин неполітичного характеру за межами України до прибуття в Україну за умов віднесення такого діяння Кримінальним кодексом до тяжких злочинів;
— якщо вони винні у вчиненні дій, що суперечать цілям та принципам діяльності Організації Об’єднаних Націй.
Окрім цього, проектом пропонується посилити кримінальну та адміністративну відповідальності як іноземців, так і громадян України за порушення міграційного законодавства, особливо в сфері незаконної міграції.
Звичайно, пропонований нами законопроект — лише маленький крок на тривалому шляху вдосконалення міграційної політики держави, який всім, хто вболіває за долю Україну, потрібно з честю та гідністю пройти. Важко сказати, як складеться подальша доля пропонованих нами ініціатив. Сьогодні я та мої однодумці вважаємо їх лише своєрідним запрошенням всім органам та особам, причетним до законотворчої діяльності, до найважливішої державної справи. Справи, яка не може залежати від обраних ідеологічних орієнтирів та кольору партійних прапорів.
Упорядкування міграційних потоків, усунення негативних наслідків неорганізованої й неконтрольованої міграції, забезпечення умов для реалізації прав мігрантів, біженців, інтеграції тих, хто прибуває в країну, у національне, соціокультурне й економічне середовище — вимога часу і виклик майбутнього. Можна, звичайно, заплющити очі і сказати, що проблеми тут не існує. Тільки що про нас скажуть прийдешні покоління українців, відповідальність перед якими на нас покладена Конституцією України?
Григорій СМІТЮХ, народний депутат України від Партії регіонів.
