Конституція і парламент

Коли Жан Поль Марат, якого французи назвали «другом народу», проголосив у XVІІІ столітті, як згадують історики, цю багатозначущу фразу, він завершив роботу над проектом Декларації прав людини і громадянина з наступним планом справедливої, мудрої і вільної Конституції. У кожного суспільства є власні сподівання на те, що шлях до народного добробуту залежить і від справедливої, мудрої і вільної Конституції.

Головні питання — поки що без відповідей

Серед політиків, науковців і громадських діячів найгостріше дискутується проблема «вищої легітимності», яка сфокусована на системних змінах та доповненнях до Конституції України, що мають бути підготовлені Національною конституційною радою. Вона була створена в лютому 2008 році Указом Президента України для розробки моделі системних змін із врахуванням правотворчих ідей, проголошених главою держави на першому організаційному засіданні конституційної ради — як перший орієнтир для сформованих нею робочих комісій, а також обґрунтуванні напрямів конституційної новелізації. Але головні питання залишаються поки що без відповідей. Які саме: чи можна розглядати системні зміни і доповнення як нову редакцію Основного Закону? Яким має бути порядок їх прийняття за участю громадян України з дотриманням Верховною Радою України і Конституційним Судом України конституційно визначених «процедур відповідності»? Кому дано право оцінити конституційну модель змін і доповнень з позицій назрілих головних соціальних і політико-правових, а не приватних потреб суспільства? Ці запитання звернуті, скоріше, до вчених-конституціоналістів, оскільки праворозуміння має відбуватися передусім не логічним, а конституційно-методологічним способом з’ясування вказаної проблеми. Чи почують на них відповіді члени Конституційної ради, які мають збиратися на свої засідання, покаже час. Наше завдання привернути публічну увагу до таких питань.

Перше питання концептуального значення — це визначення обсягу і характеру конституційних змін і доповнень, що мають бути предметом суспільного інтересу і завданням політико-правового їх обґрунтування конституціоналістами. Існує і радикально протилежна позиція тих, хто налаштований написати «нову Конституцію», і тому важливо зазначити, що торкатися чинної Конституції України — справа занадто відповідальна і політично «делікатна», оскільки в ній закріплені історично вивірені засади досягнутої національної самосвідомості, політико-правові основи незалежної державності України. До таких принципів належать: забезпечення соціальних пріоритетів верховенства права і Конституції, проголошення правової держави нового типу, змістовна інтерпретація природних прав людини в позитивній сфері конституційно гарантованих цінностей прав і свобод громадян. Писана Конституція — це передусім закріплення здобутих українським народом прав на державний суверенітет та соціально-економічні і політичні умови життєдіяльності суспільства. Тому, якщо проголошується необхідність конституційної реформи, насамперед слід мати чітке уявлення про те, наскільки зміни до Основного Закону можуть складати у сукупності нову конституційну модель, чи вони є вираженням нових соціальних і правових потреб громадян. Слід замислитися над тим, які нові права, принципи взаємовідносин громадян з публічною владою вже виявлені на сучасному етапі, і тому їх потрібно закріпити в Конституції? І нарешті — в чому полягає соціальна сутність змін і доповнень до Основного Закону, а отже, які додаткові механізми забезпечення прав і свобод людини слід вивести на новий конституційний рівень регулювання?

Слід очікувати, що перед Конституційною радою виникне і таке складне питання, як обґрунтування конституційних новел, які мається на меті запропонувати парламенту у порівнянні з чинними конституційними нормами, і тому необхідно мати для кожної новели своєрідну доктрину її регулятивного впливу на систему норм як цілісного механізму конституційного правопорядку.

Наука конституційного права стверджує, що це найважливіший аргумент, коли доктринальні позиції імплементуються в конституційні норми з метою теоретичного забезпечення їхнього обґрунтування. Політика у такому разі не може бути домінуючим чинником, а повинна виступати своєрідним механізмом апеляції до народу, оскільки, створюючи революційні передумови у змінах державного устрою, як і конституційного ладу, право вимагати такі зміни є виключним правом українського народу. Верховенство національного суверенітету народу вимагає особливого порядку розгляду змін територіальної організації влади у визначенні нового механізму держави, перерозподілу суспільно-політичної ваги між народним та державним суверенітетом, скасування чи обмеження форм власності, а також будь-яких конституційних прав та свобод людини і громадянина. Таке праворозуміння випливає з Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року, і минути єдиний орган конституційної юрисдикції в процесі удосконалення конституційних норм принципово неможливо.

Міфи і реальність

Сучасний український конституціоналізм стверджує, що важливим досягненням Конституції України 1996 року є закріплення конституційного ладу та конституційної ідеології, що означає стабільність установчих норм Основного Закону, які орієнтують поведінку і відношення громадян, всіх суб’єктів політичної системи на безперечне дотримання конституційних принципів. В уявленні громадян країни (народу), що завжди підкреслює наука конституційного права, демократичні конституції забезпечують верховну легалізацію демократичних основ суспільного і державного ладу, правового статусу людини. Така легалізація у писаних конституціях узгоджується з легітимацією. Історія вчить, що в тоталітарних державах функції одноразового порядку Конституції реалізують (легалізують), закріплюючи необмежений публічний статус особи (наприклад, «генералісимуса дона Франциска Франко, вождя іспанців і хрестоносців»), що було записано в Конституції Іспанії до 1978 року.

Оскільки питання об’єкта конституційного регулювання поставлено у політичному ракурсі, юридичне обґрунтування запропонованих змін і доповнень особливо ретельно має підготувати Конституційна рада, виходячи з того, що покаже «ревізія чинних норм» сучасної Конституції України. Особливе значення Конституції для суспільства, громадянина і держави вимагає публічного висвітлення питань, які потребують змін, а можливо, і спеціальної Конституційної доповіді Національної конституційної ради на засіданні Верховної Ради України. При цьому зазначимо, що Конституція надає легалізацію, а за участю народу в її удосконаленні і прийнятті змін забезпечує легітимність політичного і правового режиму в державі. Оскільки існує три види конституційних норм (принципів, дефініцій і конкретних регуляторів — класифікація першого Голови Конституційного Суду України професора

Л. Юзькова), участь народу в конституційному нормотворенні може реально виявитися тільки у вираженні волі щодо норм-принципів. Вряд чи вдалою є думка окремих політиків, що населення здатне самостійно створити нові норми або прямим волевиявленням оцінити нову розроблену редакцію Конституції, навіть якщо запропоновані варіанти будуть забезпечені інформаційним роз’ясненням. Такі складні речі, як порівняльний аналіз, системні зміни належить критично оцінювати вищому представницькому і єдиному законодавчому органу — Верховній Раді України, а потім і Конституційному Суду України. За існуючої правової культури громадян поміркуємо над тим, чи всі фахівці-юристи візьмуть сміливість проявити свої знання в галузі конституційного права? Отже, міф про народну конституційно-правову творчість одразу зникає, якщо припустити, що збори 100 акціонерів здатні написати свій юридичний статут. Навіть заради привабливої ідеї народної ініціативи сумнівним видається організаційний механізм такого правотворення. Можна написати і ознайомити населення з текстом нової редакції Конституції, але, щоб схвалити її, необхідно мати повну довіру до автора. Це можна досягти шляхом поетапного конституційного нормотворення за умов з попереднім обґрунтуванням необхідних змін і доповнень з боку Конституційної ради, розгляду парламентом і прийняття через конституційну процедуру змін і доповнень до Конституції України у формі законопроекту.

Конституційний лад, як визначальний інститут Конституції, перебуває під особливою охороною суверена — українського народу. Не випадково Конституційний Суд України, розглянувши подання громадян Галайчука, Підгорної, Кислої, символічно назвав цю справу «про здійснення влади народу» і у прийнятому 5 жовтня 2005 року Рішенні імперативно визначив, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом ХІІІ. Це не піддається сумніву, проте слід згадати досвід Франції, коли парламент був відсторонений від розробки Конституції 1958 року (він визначив для урядової конституційної комісії лише п’ять основних принципів). Конституція була прийнята на референдумі в умовах надзвичайної ситуації. Позапарламентський шлях прийняття конституційних змін для України означає автоматичне відсторонення і Конституційного Суду України від надання висновку щодо відповідного проекту закону (тексту змін і доповнень), а це означає позбавлення громадян, які мають голосувати на референдумі, необхідних аргументів депутатів — представників народу для вибору того чи іншого варіанта під час голосування. Всеукраїнський референдум з питань змін і доповнень до Конституції України здатний надати їм шляхом голосування народу вищий авторитет, але замінити парламент — єдиний законодавчий орган — вряд чи такий спрощений порядок відповідатиме засадам демократії.

У поставленому другому запитанні — які зміни мають бути в тексті Конституції України і причини таких змін і доповнень — вчені-конституціоналісти завжди шукають відповідь із врахуванням конституційних заборон, якщо йдеться про суть справи. У статті 157 Конституції встановлено, що Конституція не може бути змінена у трьох випадках. Тобто заборонено переглядати конституційні норми, які закріплюють важливіші принципи суспільного значення, постулати, що були вироблені конституційними звичаями і традиціями. Призначення і мету конституційних заборон, зокрема, стосовно змін конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина та інших норм, можна віднести до формального конституційного процесу, але тоді необхідно змінити цю процедуру, передбачену чинною Конституцією України. Якщо цього не зробити, хто ж повірить у такому разі, що і наступний текст Конституції теж не буде знехтуваний таким відношенням до Основного Закону? Не можна припускати, що існують причини змінювати у звичайний спосіб «укріплені норми» Конституції, що означатиме позбавити юридичних гарантій незмінності її «захищених» принципів відповідно до розділу ХІІІ Основного Закону, які сьогодні існують. Проголошений принцип «стабільності чинної Конституції» — це не вигадка вчених, а велике надбання правової держави, тому «революційний шлях» конституційних змін скоріше виправданий в умовах авторитарних дій правлячого режиму, надзвичайного стану або захоплення влади.

Що краще: зміни до Конституції чи її нова редакція?

Задум творців змін і доповнень до Конституції України 1996 року цілком зрозумілий, оскільки не тільки конституціоналісти з часом помітили, що правильні по суті положення статей не завжди викладені редакційно вдало і конституційно виправдано. Саме це викликає складнощі під час видання законів у розвиток Конституції і у правозастосовній практиці. Підтвердженням цього є практика Конституційного Суду України, коли дослідження виявляє доволі часто такі випадки, що навіть стилістика конституційних норм призводить до негативних наслідків. Достатньо згадати положення частини другої статті 124 Конституції України, в якому визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Правильний конституційний постулат по суті зобов’язує суди розглядати всі претензії без врахування визначених законом матеріальних прав, зокрема, фізичних осіб на судові позови. Чи не тому ніяка судова система не здатна якісно забезпечити правосуддя в контексті захисту судом гарантованих прав кожної особи. Чи правильно, щоб районні суди чи інші розглядали спори про поновлення на роботі депутатів, посадових осіб органів виконавчої влади, суддів, прокурорів? Тобто в судах оскаржується все і з будь-яких причин. Це відбувається тому, що у конституційній нормі відсутнє необхідне словосполучення: «у випадках передбачених законом». Тому «всі правовідносини», які повинні розглядатися в судах, ніяк не можна вважати досконалим текстом конституційної норми. Можна навести ще багато інших прикладів, коли необхідно застосовувати критичний аналіз щодо способів реалізації народного суверенітету як вищої політичної волі суспільства по відношенню до держави, її інститутів. Не можна оминути і питання політичної організації суспільства, встановлення прийнятних для народу виборчих принципів, нових концептуальних підходів до територіальної організації влади, формування судового ладу і судового устрою, функціонування прокуратури та органів досудового слідства, розширення повноважень Вищої ради юстиції і перехід до строкового перебування на посадах суддів і багато інших питань.

Безперечно, вказані концептуальні питання підлягають всебічному осмисленню та обґрунтуванню перспектив позитивних і негативних наслідків щодо можливих змін в конституційних нормах, і тому важливо, щоб не тільки була витримана конституційна процедура їх імплементації, а й забезпечена системна кореляція, узгодженість із всіма конституційними положеннями. Головне полягає навіть не в концептуальних питаннях, а в об’єктивних умовах, які склалися, що є причиною порушувати питання про внесення змін і доповнень до чинної Конституції. Тільки об’єктивні зміни у суспільних відносинах є джерелом критичного погляду на право, інститути влади і місцевого самоврядування, публічний порядок, статус осіб, механізми взаємодії держави і громадянина тощо.

Не можна ототожнювати мету внесення поправок до тексту Конституції зі змінами її шляхом розробки і розгляду нової редакції. Це може відбуватися, коли принципово змінюються умови суспільного ладу і суспільного життя (в Угорщині у 1990 році при переході до демократичного устрою була прийнята нова редакція Конституції). За таких умов, по суті, було внесено зміни у весь текст Конституції. Відомі вчені — професори Т. Хабрієва і В. Чиркін переконливо зауважують з цього приводу, що «кардинальна зміна здійснюється парламентом, без всенародного обговорення і без референдуму, що є доцільним, оскільки йдеться, по суті, про нову Конституцію». Поважаючи науку конституційного права, слід уважно поставитися до наведених міркувань вчених щодо порядку прийняття нової редакції Основного Закону. В даному випадку йдеться не про зміни і доповнення до Конституції, а про розвиток Конституції. Якщо умови суспільних перетворень вимагають від політичних сил обрати такий шлях змін у Конституції, то необхідно мати для цього достатньо об’єктивно-визначені причини. Характерний приклад найтривалішої дії Конституції США, але й вона зазнавала змін порівняно з 1737 роком в результаті прийняття 27 поправок. Хоча тлумаченням Верховного Суду Конституція США, як свідчать американські юристи, набула характер «живої конституції», все ж найдоцільнішою є форма сучасної писаної Конституції. Не можна виключати, що найпринциповіші положення Конституції мають змінюватися кваліфікованою більшістю парламенту із затвердженням на всеукраїнському референдумі. Йдеться про форму державного устрою, багатопартійність, ідеологічний плюралізм, виборчу систему.

Зокрема, в 2000 році була така спроба законодавця шляхом змін у Конституцію ввести двопалатний парламент, за результатами всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., але Конституційний Суд України 11 липня 2000 р. дійшов висновку, що «відсутність комплексних, системних змін до Конституції України у зв’язку із запровадженням двопалатного парламенту в запропонованому народними депутатами України варіанті вже сама по собі унеможливлює всебічний аналіз пропонованих змін до Конституції України». Тож конституційний контроль фактично не відбувся, що означало відмову в погодженні на Верховній Раді України цього питання.

При цьому не можна не згадати і такий цікавий факт про питання застосування 16 квітня 2000 р. всеукраїнського референдуму. Його проведення за народною ініціативою щодо внесення змін до Конституції України уважно аналізувалося органами Ради Європи, включно з Венеціанською комісією, оскільки до України було застосовано процедуру спостереження за дотриманням нею зобов’язань. Парламентська Асамблея Ради Європи 27 січня 2000 року ініціювала вивчення ситуації та ухвалення відповідної резолюції з цього питання. Доповідачі Моніторингового комітету з’ясували в Україні юридичну природу референдуму, а саме: чи він є консультативної природи, чи юридично зобов’язувальної. Навіть після зустрічі з Президентом України 16 лютого 2000 року, проаналізувавши положення Конституції 1996 року, доповідачі не знайшли в ній юридичного підґрунтя для проведення у даному разі референдуму з наслідками юридичного зобов’язувального характеру.

Таким чином, коли ставиться питання, в якому порядку слід приймати системні зміни і доповнення до Конституції України, важливо враховувати всі складові процедурного характеру, що відносяться до Національної конституційної ради, Президента України, Верховної Ради України і головного суб’єкта, наділеного суверенною (необмеженою) волею в державі — українського народу.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України.