Рахункова палата України: нові виклики і проблеми державного фінансового контролю

Величезні масштаби витрат коштів державного бюджету на заходи найрізноманітнішого змісту об’єктивно потребують підвищення ступеня наукового обґрунтування рішень щодо доцільності таких витрат. Здійснюючи перевірку, контрольний орган констатує виявлення порушень тоді, як бюджетні кошти вже витрачено. Ця парадигма, яка зводиться до алгоритму «спочатку планування, а потім контроль», зародилась дуже давно, декілька століть тому. Кардинально змінилась політична й економічна обстановка у світі, але у питаннях контрольної діяльності все залишилося по-старому.

Особливість науки як методу полягає в тому, що вона не виступає джерелом цінних порад з усіх питань. Вона не вказує, як потрібно правильно чинити, а навпаки, наука показує, як не потрібно робити за жодних обставин. Дотримуватись рекомендацій науки передусім означає уникати заборонених рішень. Але щоб вважати їх такими, необхідно до прийняття рішення провести експертизу відповідного проекту-програми. На сьогодні недостатньо вивчити технологічну і фінансово-економічну складову будь-якого проекту, потрібно з’ясувати, чи може він узагалі бути реалізований з точки зору фундаментальних наукових обмежень.

Отже, важливим етапом сучасної бюджетної політики держави повинно стати подальше розширення використання проектно-програмних оцінок у практиці урядових відомств. Її призначення полягає в забезпеченні керівників, які приймають рішення, інформацією про перебіг виконання і фактичні результати державних програм. Якщо програмний аналіз охоплює всебічне дослідження альтернативних варіантів лише на стадії планування, то оцінка зосереджується на вивченні ефективності й результативності або здійснюваних, або завершених програм. Водночас готується інформація про фактичні витрати на реалізацію програми, виявляється ступінь досягнення мети, оцінюється дієвість системи управління програмою, висовуються пропозиції стосовно поліпшення її функціонування. На основі висновків дослідження повинні оперативно перерозподілятися ресурси і вчасно корегуватися цілі програми, поточні операції — пов’язуватися з розробкою нових програм.

Важливим завданням державного управління, безперечно, є більш раціональний розподіл бюджетних асигнувань як між програмами, так і між відомствами, які їх здійснюють. Як основний методичний інструмент мають використовуватися різні модифікації «програмного аналізу». Проте питання виявлення реальних результатів програм, внесення в їх реалізацію необхідних корегувань залишаються нині без відповіді. Контроль з боку парламенту за законністю витрачання фінансових ресурсів не розв’язує проблеми, масштаби якої ростуть зі збільшенням числа доказів низької ефективності урядових програм. Нерозробленість відповідної методології, недостатнє фінансування аналітичних досліджень щодо виконання програм, низький «попит» керівників на результати оцінки — ці та інші обставини призвели до того, що програмна оцінка представляє собою ледь визнану управлінську функцію і є, по суті, білою плямою для державного управління.

Становище слід змінювати, оскільки стає очевидною необхідність систематичного виміру фактичних результатів діяльності уряду. Зростання кількості урядових програм, експериментальний характер багатьох із них, значне дублювання функцій, автоматичне щорічне виділення коштів із бюджету без урахування їх віддачі — все це зобов’язує, вимагає від органів державної влади великої уваги до оцінки програм. У цій ситуації лише органи державного фінансового контролю можуть нести основну відповідальність за проведення досліджень реальних витрат і вигод, які пов’язані з виконанням державних програм. Це потребує, зі свого боку, розробки правової основи діяльності державних органів фінансового контролю щодо активізації їх діяльності стосовно методів і оцінки урядових програм.

Проведення аналізу й оцінки програм потребує в законодавчому порядку створення необхідних фінансових і організаційних умов. Прийняті закони повинні передбачати ретельне вивчення результатів програм та їх ефективність, а також відповідні кошти на проведення аналітично-експертної оцінки (у вигляді відповідного відсотка від обсягів загальних коштів, передбачених на виконання програми).

Загалом «інституціоналізація» аналітичних методів повинна зачіпати дослідження програм (і розроблюваних, і вже здійснених) на більш регулярну основу, вона регламентує порядок проведення аналітичних досліджень і використання їх результатів в управлінських цілях. Необхідно буде докласти значних зусиль організаційного посилення аналітичних досліджень, а саме: створити при міністерствах фінансово-економічного блоку аналітичну службу вищого рівня (тобто безпосередньо підпорядковану міністру або його заступнику).

Необхідні зміни і в області організації аналітичних досліджень, шляхом збільшення аналітичного потенціалу законодавчої ланки державної влади. Це потрібно робити негайно, оскільки виконавчі відомства уряду володіють своєрідною монополією на проведення аналітичних досліджень (а отже, і на використання їх результатів у своїх інтересах), оскільки парламент просто не має відповідної дослідницької служби. Рахункова палата України, яка за певних умов (відповідно до її статусу) покликана обслуговувати потреби законодавців, виконує переважно функції фінансового контролю діяльності урядових міністерств і відомств.

Ліквідацію «аналітичного дисбалансу» між двома основними гілками державної влади потрібно проводити паралельно з реформою державного бюджету і прийняттям Концепції про єдину систему державного фінансового контролю, нових законів України «Про державний фінансовий контроль», «Про Рахункову палату України» і «Про Головне контрольно-ревізійне управління уряду України». Установлення нових часових параметрів, нових процедур і нової організації розробки бюджету підвищить «попит» на аналітичні дослідження в законодавчій ланці. Завданням бюджетної реформи мають стати комплексний розгляд державного бюджету, встановлення «національних пріоритетів», оцінка альтернативних варіантів бюджетних рішень, аналіз довгострокових наслідків урядових програм і напрямів дій, оцінка технології, що забезпечує парламент інформацією про довгострокові наслідки законодавчих рішень у галузі впровадження нової техніки і технології, тощо.

Об’єктивний характер розвитку продуктивних сил, їх усуспільнення, дедалі більша інтеграція різних сторін соціально-економічних процесів потребують підвищення рівня аналітичної підготовки рішень, які приймаються.

Сьогодні ніхто не стане сперечатися з тим, що фінансовий контроль має стати ефективним. Але як це забезпечити? Насамперед необхідно визначитися з ключовими поняттями, які допоможуть розкрити концепцію майбутнього розвитку державного фінансового контролю.

Таким основним ключовим поняттям є «динаміка бюджету», оскільки процеси у фінансовій сфері мають динамічний характер. А державний фінансовий контроль здійснюється лише у статиці, використовуючи дані, які збираються чотири рази на рік, після закінчення кожного чергового кварталу. Із зібраними даними проводять операції, зміст яких у статистичній, а не в динамічній інтерпретації. Такого роду підхід до методології контролю зумовлений винятково традиціями бухгалтерії, а не функціональними вимогами динамічної системи, якою, в силу визначення, є система фінансів будь-якої держави.

Отже, підсумки, які можуть бути отримані в процесі аналізу матеріалів будь-якого проекту, полягають у попередженні виникнення негативних наслідків. Ще до прийняття бюджету необхідно визначити коридор, бюджетну траєкторію, за яку йому просто не можна виходити. Якщо цього не відбудеться, то згубиться бюджетна стійкість регіону або країни загалом. У подальшому завдання контрольних органів полягатиме в тому, щоб відстежувати в динаміці зміни, які відбуваються, спираючись на певні критерії, що можуть бути вироблені з допомогою методів математичного моделювання. У цьому разі реалізуються принципи динаміки бюджету і його виконання.

Проте теорія динаміки бюджету перебуває у стадії становлення. Сьогодні спеціалісти більше знають про проблеми виконання бюджету. Структура виявлених Рахунковою палатою порушень у використанні бюджетних коштів свідчить, що впродовж останнього десятиріччя (за незначним винятком — 2005 рік) залишається сталою — превалювання бюджетних правопорушень, які кваліфікуються як незаконні, в тому числі нецільове використання бюджетних коштів. Тому такий стан з державними фінансами вимагає зосередження більшої частини зусиль передусім на апріорній стадії бюджетного процесу — контролі здійснимості бюджету. Не виконання, а саме здійснимість бюджету, який здійснився, став дійсним, реальним. Зміст і значення нової та, безперечно, важливої для практики теоретичної категорії складається в доказі наукової складової державного бюджету, який затверджується законодавцем.

Відсутність досконалої теорії державного фінансового контролю означає, що навіть збір інформації у надзвичайно великому обсязі про те, як, ким і для чого були витрачені державні кошти, у принципі унеможливлює винесення об’єктивного рішення про доцільність, а тим паче про ефективність витрачених фінансових коштів бюджетоотримувачем. Навіть коли таке рішення буде винесено, завжди зберігається можливість його оскаржити, що і відбувається на практиці.

Тож, якщо на етапі попереднього контролю не встановлять обґрунтовано, в науковому розумінні, критеріїв, згідно з якими буде визначено результати, то неможливо визначити ефективність виконання бюджету.

Найголовнішою проблемою органів фінансового контролю є та, коли вони фіксують допущені порушення, тоді як їх потрібно передбачати і запобігати їм. Зміну парадигми контролю можна охарактеризувати як перехід від контролю статистичного і апостеріорного до здійснення контролю переважно динамічного і апріорного.

Якщо Рахункова палата займатиметься лише статистичною звітністю, то уподібниться органам внутрішнього фінансового контролю, але ж у них інша мета діяльності. Мета незалежного контрольного органу спеціальної конституційної компетенції — Рахункової палати України — не в контролі за діяльністю конкретних бюджетоотримувачів, а в контролі бюджету. В цьому принципова різниця, яка проявляється у методах і формах роботи.

Звичайно, перехід до нових методів роботи — процес довготривалий і тяжкий, нове завжди піддається критиці. Перше, що нам необхідно зробити, це на ранній стадії формування бюджету налагодити механізм, який давав би нам змогу прогнозувати насамперед доходи. Це, до речі, одне із положень Лімської декларації (основного міжнародного нормативного документа у сфері державного фінансового контролю). Цей механізм давав би нам можливість виносити експертні висновки на всі проекти, які виконавча влада збирається здійснити.

Безумовно, обмеження державного контролю лише перевіркою законності і цільового використання бюджетних коштів зжило себе. Уявляється, що державний контроль має контролювати не лише норму, а й крайні межі, за якими настають необоротні наслідки в розвитку суспільства.

Головне в діяльності державного контролю — визначення критичних меж стійкості системоутворюючих інститутів суспільства: бюджету, безпеки, інформаційних ресурсів, екології, здійснення моніторингу поточного стану основоположних інститутів відносно виявлених критичних меж стійкості. Саме у цьому полягає різниця між державним контролем і контролем, здійснюваним такими органами, як, наприклад, контрольно-ревізійне управління міністерств і відомств, фіскальні, наглядові структури вбудовані в систему управління конкретних відомств і завжди будуть керуватися відомчими принципами.

Отже, можна зазначити ще одну перевагу Рахункової палати: вона — позавідомчий орган. У своїй діяльності, на відміну від відомчих структур, палата повинна керуватися іншою логікою. Державний контроль може визнаватися таким тільки в тому разі, якщо він організує свою діяльність, спираючись на національні інтереси як на принципові критерії. До речі, національні інтереси країни не завжди збігаються з інтересами політичного режиму, тих сил, які в даний момент перебувають при владі. Тому, на мою думку, Рахункова палата повинна називатися інакше — не орган державного фінансового контролю, а орган державного аудиту. У рамках виконавчої влади функціонують органи державного фінансового контролю, за її межами — органи державного аудиту.

Охарактеризувавши ситуацію стосовно майбутніх напрямів діяльності Рахункової палати таким чином, стає зрозуміло, чому вона не може підпадати під «юрисдикцію» опозиції (як відомо, Верховною Радою України прийнято в першому читанні закон України «Про опозицію»).