З 1995 року Україна стала повноправним членом Ради Європи, а отже, прийняла на себе зобов’язання привести своє законодавство у відповідність до рекомендацій Ради Європи, що є, у свою чергу, найважливішим чинником побудови правової держави. Серед зобов’язань нашої держави була також низка таких, що стосуються органів прокуратури.

Аналізуючи бурхливі політичні події останніх років, вважаю, що політична незалежність прокурора для України має першочергове значення.

Незалежність прокурора, безумовно, необхідно розглядати в сукупності з його відповідальністю. У нашому законодавстві більш-менш прописаними є норми відповідальності прокурора, хоча і в недостатньому обсязі. Виходячи з повноважень Генерального прокурора України, можна стверджувати, що в Україні фактично відсутній механізм залучення Генерального прокурора до таких видів відповідальності, як дисциплінарна, адміністративна і кримінальна.

Необхідно врахувати, що функції та завдання прокуратури, зокрема й незалежність прокурора, в кожній країні вирішується по-різному, оскільки на незалежність прокурорів впливає низка чинників, а саме:

— рівень корумпованості в країні;

— система політичного устрою;

— форми правління: президентська, парламентська, парламентсько-президентська чи інша;

— кількість парламентських політичних партій;

— правова культура політичних лідерів;

— механізм фінансування прокуратури (які державні інституції впливають на формування бюджету прокуратури — Кабінет Міністрів, Міністерство фінансів, бюджетний комітет парламенту);

— відповідний рівень зарплат;

— рівень матеріально-технічного забезпечення органів прокуратури.

Важливу роль відіграють також такі чинники, як:

— відносини прокуратури з судовою владою (їх взаємна незалежність);

— принципи взаємодії органів прокуратури з іншими правоохоронними органами і органами виконавчої влади на місцях;

— чинник національного менталітету і суспільної свідомості;

— культура в суспільстві; устрій життя, що історично склався; чинник політичної, економічної і соціальної стабільності.

Яким чином незалежність прокурора залежить від вищезазначених чинників?

Для прикладу візьмемо конституційну процедуру призначення і звільнення Генерального прокурора України. На сьогоднішній день Генеральний прокурор України залежний як від Президента, який подає його кандидатуру, так і від більшості правлячої коаліції в парламенті (п.11 ч.1 ст.106 Конституції України), яка цю кандидатуру затверджує.

При цьому Генеральний прокурор України виявляється залежним щонайменше від 227 політиків у владі. А візьмемо ще Прем’єр-міністра і Кабінет Міністрів, які сформували більшість у парламенті, додамо чинник фінансування Генерального прокурора, і ми отримуємо лише відносну незалежність, оскільки парламентська коаліція повною мірою впливає на Генерального прокурора і може цей вплив використовувати, зокрема проти опозиції.

Залишаюсь переконаним, що Генеральний прокурор не повинен бути залежний ані від влади, ані від опозиції. Він повинен навчитись говорити «ні» навіть тій політичній силі, яка рекомендувала його на цю високу посаду. Для цього Генеральному прокуророві необхідні: по-перше — мужність; по-друге — незалежність.

Якщо ми прагнемо того, щоб прокурор був достатньо незалежний, він повинен безпосередньо обиратися народом, як це відбувається з прокурорами штатів у США, але за умов сьогодення в Україні це навряд чи збільшить незалежність прокурора.

Водночас розумію, що повної незалежності прокурора не повинно бути, бо вона може породити безвідповідальність і вседозволеність, що матиме негативні наслідки. Необхідно знайти таке співвідношення незалежності і відповідальності прокурора, яке б відповідало високим вимогам виконання ним функцій боротьби зі злочинністю і корупцією в країні.

Почнімо з процедур призначення і зняття Генерального прокурора. Якщо у нас президентсько-парламентська республіка, то, відповідно, Президент подає на розгляд і узгодження парламенту кандидатуру на посаду Генерального прокурора, якщо ж парламентсько-президентська, то в цьому випадку кандидатуру готує парламент, а Президент її погоджує. З огляду на це ми задаємося питанням: «Скільки ж необхідно голосів депутатів для того, щоб погоджувати і в першому, і в другому випадку кандидатуру Генерального прокурора, а за певних умов і його зняття?» Я глибоко переконаний: таких голосів повинно бути 300 (тобто конституційна більшість). Таким чином, без опозиції призначення Генерального прокурора неможливе. Або ж правляча коаліція повинна мати в парламенті конституційну більшість.

Кандидатура Генерального прокурора повинна бути такою, яка і для влади, і для опозиції була б прикладом об’єктивності. При цьому опозиція має бути впевнена, що стосовно неї не проводитимуться репресії. Запропонований підхід до призначення Генерального прокурора дає підстави вважати, що взаємна відповідальність за Генпрокурора буде покладена і на Президента, і на парламентську коаліцію, і на опозицію. І протягом тих п’яти років, які визначають термін повноважень обраного Генерального прокурора, він перебуватиме хоч і в неповній, але в достатній незалежності.

У зв’язку з цим прокурорські працівники нижчих ланок перебуватимуть у стабільному положенні разом з Генеральним прокурором, який буде в змозі захистити їх від різних необгрунтованих нападок з боку політиків.

Що стосується порядку висловлення недовіри Генеральному прокуророві після його щорічного звіту в парламенті або подання про його звільнення, то таке звільнення повинне бути обумовлене чіткими підставами, закріпленими в Конституції. До них слід відносити:

— звільнення за власним бажанням;

— припинення громадянства;

— наявність звинувачувального вироку суду стосовно Генерального прокурора;

— притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні діяння;

— незадовільний стан здоров’я;

— припинення терміну повноважень.

Спектр таких обставин може бути ширшим за викладені вище, але всі вони мають бути чітко прописані в Конституції України.

Водночас незалежність територіальних прокурорів повинна бути гарантована законодавчо. Так, за умови призначення прокурора на п’ять років в законі має бути чітко сказано, які підстави існують для його відставки з посади до закінчення п’ятирічного терміну.

Окремою проблемою в механізмі гарантування незалежності прокурора є фінансування, яке повинно забезпечувати незалежність від уряду та парламенту.

Достатнє фінансування органів прокуратури, так само як і неприпустимість його скорочення, повинно гарантуватись законодавчо. А зміни до бюджету на кожен рік повинні прямо залежати від рівня інфляції, зростання заробітних плат, організаційних змін у структурі прокуратури, розміру соціального забезпечення прокурорських працівників житлом та інших важливих чинників, з обов’язковою умовою, що Генеральна прокуратура може вносити пропозиції про зміну і доповнення до величини гарантованого бюджетного фінансування.

Іншим чинником незалежності прокуратури є незалежність від місцевої влади, перш за все через зміну процедур забезпечення житлом працівників прокуратури. Наприклад, шляхом впровадження цільових державних програм фінансування будівництва відомчого житла.

Звичайно ж, наведений вище перелік питань, які потребують вирішення для гарантування незалежності прокуратури в Україні, є не повним. Але це ті позиції, які повинні бути враховані при законодавчому формуванні політичної незалежності прокурорів.

Уже сьогодні мною ініційовано збирання підписів під законопроектом про внесення змін до Конституції України в частині гарантій незалежності Генерального прокурора України. Цей проект має на меті привести процедуру призначення та звільнення Генерального прокурора України у відповідність з міжнародними правовими стандартами, забезпечити незалежність Генерального прокурора України та створити необхідні правові умови для ефективного здійснення ним своїх повноважень.

Глибоко переконаний, що, запровадивши частину викладених пропозицій в законодавство, ми істотно зменшимо чинники тиску на Генерального прокурора і органи прокуратури в цілому. Незважаючи на те, що ідеальної моделі незалежності органів прокуратури не існує, як і незалежності будь-якого службовця, але ми повинні спільними зусиллями знайти оптимальний варіант взаємин незалежності і відповідальності Генерального прокурора і прокуратури як правового інституту в Україні, який відповідає сьогоднішньому дню.

Сергій МІЩЕНКО, голова Комітету Верховної Ради України з питань правової політики.