Думають народні депутати, не мовчить громадськість

«Яким бути гральному бізнесу в Україні?» — нині це запитання в усіх на устах: і в політиків, і в бізнесменів, і в юристів, і в пересічних громадян.

У Комітеті Верховної Ради з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва, в якому я працюю, наприкінці минулого року розглядали три законопроекти, які визначають засади правового регулювання господарської діяльності з організації та проведення азартних ігор. Цьогоріч народними депутатами, як суб’єктами законодавчої ініціативи, на розгляд парламенту внесено стільки ж проектів. Перший — «Про азартні ігри», запропонований мною на розгляд Верховної Ради попереднього скликання ще 26 січня 2007 року. Втім пристрасті, пов’язані із політичною кризою, які вирували тоді в сесійній залі, не дозволили народним депутатам уважно вивчити ані його, ані законотворчі наробки моїх колег. Тому зняття документа з розгляду можна було передбачити.

Автор другого законопроекту № 1016 («Про правове регулювання організації і проведення азартних ігор на території України») — народний депутат Валерій Писаренко. Під керівництвом мого колеги по фракції Василя Горбаля також був розроблений проект закону «Про обмеження ведення діяльності по організації та проведенню азартних ігор на ігрових автоматах на території міста Києва».

Не залишає поза увагою коло питань, пов’язаних із сучасним станом та перспективами розвитку азартної галузі, і громадськість: проблема обговорюється в загальноукраїнських та регіональних мас-медіа. Тільки в нашій пресі, за неповними даними, в 2007 році було надруковано понад 400 матеріалів, присвячених необхідності державного регулювання азартних ігор. Усе зазначене не залишає сумніву в тому, що вітчизняний гральний бізнес став досить помітним явищем в економічному та соціальному житті країни, і держава вже не може стояти осторонь процесів, які відбуваються в цій сфері.

Гральний бізнес та бюджет: чи варто рахувати прибутки?

Утім, статистика, як вперта річ, каже сама за себе. Сьогодні кількість суб’єктів грального бізнесу в Україні перевищує п’ять тисяч. Розважальна галузь щорічно дає надходжень до державного бюджету понад півмільярда гривень тільки від патентування та ліцензування. В країні щоденно близько 56 тисяч осіб користуються послугами гральних автоматів. З фінансової точки зору гральний бізнес — це понад 120 тисяч робочих місць, майже 1700 виданих ліцензій на організацію та утримання тоталізаторів і гральних столів (з 2000 року) вартістю 255 гривень кожна та 124 ліцензії на азартні ігри (з травня 2006 року) вартістю мільйон гривень. Кількість робочих місць у сфері грального бізнесу за останні п’ять років щорічно збільшується на дві-три тисячі осіб. У Києві, за даними Української асоціації діячів грального бізнесу, надходження в міський бюджет від видачі 19 тисяч торгових патентів становлять 121 мільйон гривень. У столичній індустрії розваг нині працює десять тисяч осіб.

Водночас доводиться констатувати, що тривала відсутність чітких і прозорих законодавчих норм у сфері грального бізнесу призводить до численних зловживань, самовільного і некомпетентного творення таких норм, запровадження протекціоністських або нездійсненних ліцензійних умов у регіонах. Широкого розповсюдження набули тотальна некомпетентність посадових осіб органів ліцензування, самовільне тлумачення норм щодо порядку оплати торговельного патенту. В гральних закладах часті випадки обманів клієнтів, роботи суб’єктів цього бізнесу без належного дозволу, розміщення обладнання в неприйнятних місцях. Тому питання про те, чи потрібен чітко сформульований закон про гральний бізнес, чи не потрібен, сьогодні знімається з порядку денного реаліями життя. Мене турбують міркування іншого, і багато в чому дискусійного характеру — про концептуальні засади майбутнього закону.

З огляду на наведену статистику про економічний ефект гральної індустрії постає логічне запитання: чи повинні ми розглядати ігри та розваги тільки як засіб поповнення державного та місцевих бюджетів? Моє особисте переконання — держава має сказати своє однозначне і рішуче «Ні!», якщо вона дбає про моральність населення та його психічне здоров’я. Адже існує й інша статистика.

На міжнародній конференції «Ігрова залежність», що проходила в Москві в червні 2006 року, наводилися такі цифри та факти. В містах із населенням близько 500 тисяч осіб — 25 тисяч (п’ять відсотків) залежних від азартних ігор. Кожний четвертий з тих, хто програв, думає про самогубство і часом робить такі спроби. У багатьох гравців переважає ірраціональний тип мислення: психічно звужена свідомість із домінантними оптимізмом стосовно виграшу і надією на збагачення, низька самодисципліна, проблемна поведінка. Ігроманія, або, як її називають фахівці, гемблінг, найчастіше вражає хворих на різні психічні розлади — з симптомами нав’язливого стану та епілепсією. Гравці зі стажем п’ять та більше років відчувають психологічний дискомфорт, роздратування, занепокоєння, що можуть супроводжуватися головним болем, поганим настроєм, стресами, агресивною поведінкою. Розвиток грального бізнесу супроводжується зростанням кількості населення з інфантильними цінностями: надія на удачу звільняє людину від відповідальності за свої дії, від необхідності приймати соціально зрілі рішення. Гральна залежність змушує суспільство близького та далекого зарубіжжя зазнавати чималих витрат на створення медико-соціальних бригад «швидкої допомоги» у складі психіатра, психолога та соціального працівника.

З огляду на вищезазначене, я б порадив деяким прихильникам вижимання шалених бюджетних надходжень з грального бізнесу порахувати, скільки грошей витратить держава через п’ять-десять років на лікування п’яти (а за іншими підрахунками — 15—20) відсотків українців, які нині є потенційними клієнтами психоневрологічних диспансерів і можуть серйозно захворіти на гемблінг. А хто підрахує збитки від існування в нашому майбутньому суспільстві численного прошарку осіб із спотвореною свідомістю — свідомістю соціального паразита та потенційного злочинця? Хто підрахує збитки від малоефективної педагогічної роботи з підростаючим поколінням, значна частина якого вражена патологічною жадобою наживи на азартній грі?

Втім, зовсім інше питання бюджетного характеру — спрямування доходів від грального бізнесу. На мою думку, встановлення єдиної для країни, чіткої й прозорої системи ліцензування та патентування грального бізнесу, а саме — закріплення дозвільної функції (ліцензування) за Міністерством фінансів України, а фіскальної (патентування) за місцевими органами влади — дасть змогу створити на всіх рівнях умови для спрямування доходів гральної індустрії на потреби охорони здоров’я та розвитку освіти. І таке спрямування має бути чітко визначене в майбутньому законі України, як і має бути визначене положення про те, що гральний бізнес не може бути засобом латання численних бюджетних «дір» та елементом планування надходжень для фінансування будь-яких видатків державної та місцевої казни.

Гральний бізнес має розташовуватися там, де це вигідно державі, а не бізнесовим колам. Найбільш виправданим буде розміщення об’єктів азартної галузі в регіонах, які мають значний відсоток незайнятого працездатного населення, але які потребують прискореного розвитку інфраструктури та економічного потенціалу. Як на мене, критеріям таких регіонів відповідають території України, які вважаються перспективними з огляду на розвиток курортного господарства й туристичної галузі.

Як пропонується вирішити проблему

Саме такі підходи та концептуальні засади і були закладені в основу законопроекту, який був розроблений мною за участю кваліфікованих юристів-правознавців. На відміну від проекту закону, поданого на розгляд Верховної Ради В. Горбалем, він регулює організацію та проведення азартних ігор у масштабах всієї країни, а не тільки Києва.

Якщо докладніше, то законопроект передбачає визначення основних ознак азартних ігор та чітко відмежовує сферу дії цього закону від інших, які мають регулювати споріднені види діяльності. До азартних ігор відповідно до законопроекту належать парі, що укладаються на тоталізаторах та в букмекерських конторах, інші парі, ігри з використанням ігрового обладнання або пристроїв, включаючи з кільцем рулетки, комп’ютерів, інші ігри, які проводяться за кошт та на власний ризик їх учасників з метою отримання матеріальної вигоди, за умов невизначеності можливих результатів.

Також визначаються основні принципи державної політики щодо азартних ігор, серед найважливіших з яких — пріоритетність інтересів захисту прав, життя та здоров’я громадян, регулювання на рівні спеціального закону основних засад діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, спрямування доходів держави від такої діяльності винятково на потреби охорони здоров’я та освіти, територіальна локалізація проведення азартних ігор тощо.

Передбачається також впорядкування системи державного регулювання з цих питань. Міністерство фінансів України визначається як спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері організації та проведення азартних ігор. Розмежовується зміст ліцензування та патентування відповідної діяльності, посилюються вимоги до змісту та додержання правил азартних ігор, вибору та обладнання приміщень, де вони можуть проводитися. Пропонується територіально локалізувати проведення азартних ігор, посилити вимоги до визначених для цього територій. Кабінету Міністрів України надається право назвати в Україні не більше чотирьох таких територій.

Посилюються вимоги і до організаторів азартних ігор. Діяльність у цій сфері пропонується дозволяти лише суб’єктам підприємницької діяльності — юридичним особам, статутний фонд яких сформовано за рахунок внесків виключно у грошовій формі у розмірі не менше півтора мільйона євро за валютним обмінним курсом валюти України.

Високо оцінюючи і шануючи законотворчість моїх колег по парламенту, як минулого, так і нинішнього скликання, проте, вважаю і переконаний, що законопроект, підготовлений мною, більшою мірою сприяє комплексному розв’язанню обговорюваної проблеми, ніж ті проекти, які були зазначені на початку матеріалу. Я наведу лише основні аргументи на обґрунтування своєї думки, зробивши короткий порівняльний аналіз.

1. Зазначені проекти втручаються у сферу правового регулювання інших законів, приміром, про ліцензування певних видів господарської діяльності, патентування деяких видів підприємницької діяльності, державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб тощо. До того ж у більшості випадків норми з цих законів просто перенесено в проекти, що істотно збільшує їх обсяг, але не створює правових новел. Зазначені закони встановлюють уніфіковані правила та стандарти у сфері підприємницької діяльності. Виведення із сфери регулювання лише одного виду підприємницької діяльності руйнує систему реєстрації, патентування, а особливо ліцензування, і не сприятиме реалізації ефективної єдиної державної політики у сфері підприємництва. Крім того, це суперечить правилам законодавчої техніки. Натомість, мій проект містить лише особливості правового регулювання відносин у сфері азартних ігор і не створює таких проблем.

2. Усі зазначені проекти не містять особливостей використання коштів, які сплачують суб’єкти за ліцензування та патентування господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор. Мій — встановлює, що ці кошти можуть використовуватися лише для виконання заходів, спрямованих на розвиток охорони здоров’я та освіти, що підкреслює соціальну спрямованість цього проекту.

3. З метою зменшення негативного впливу азартних ігор проектом забороняється брати участь у них особам, які мають ознаки алкогольного, наркотичного або іншого сп’яніння.

4. З метою забезпечення прав учасників азартних ігор та запобігання зловживань у цій сфері в моєму проекті передбачається, що інформація, яка використовується в процесі азартних ігор на ігровому обладнанні або пристроях, механічних, електричних та електронних ігрових автоматах, подається з додержанням законодавства про мови, а ігрове обладнання та пристрої, програмне забезпечення, які використовуються для організації та проведення азартних ігор, підлягають обов’язковій сертифікації.

5. Проект 1016 пропонує визначення та встановлення відмінностей ліцензування у сфері азартних ігор від патентування в цій сфері, а також визначає специфічні, особливі умови їх здійснення.

Утім, остаточний вердикт щодо всіх законопроектів виноситимуть парламентарії у сесійній залі після докладного вивчення проблеми зацікавленими органами виконавчої влади та з урахуванням громадської думки. Переконаний, що Верховна Рада нового скликання знайде для цього і волю, і час. А який законопроект буде прийнято — це, за великим рахунком, не так уже й важливо: аби вкрай потрібна державі справа зрушила з місця. Все інше можна підкоригувати та доопрацювати.

* * *

Проблема державного регулювання грального бізнесу в Україні існує і поставлена на порядок денний. Вона занадто складна і серйозна, щоб вирішити її одним розчерком пера. Тут потрібна виважена, копітка і скоординована робота парламентаріїв, економістів, правознавців, соціологів, психологів з участю широких кіл громадськості та представників гральної індустрії. Але це не означає, що ми маємо відкладати час розробки та прийняття законопроекту на далеке і невизначене майбутнє. Закон повинен працювати вже в 2008 році. У цьому питанні ми маємо керуватися виключно державними та загальнонаціональними інтересами. Адже йдеться про майбутнє нашої країни, як з точки зору формування психічно здорового та морального суспільства, що відповідає цивілізаційним стандартам XXІ сторіччя, так і з точки зору створення в країні держави з добре регульованою і соціально спрямованою економікою.

Григорій СМІТЮХ, народний депутат України від Партії регіонів.