Для Рахункової палати України наприкінці минулого року збіглися в часі три важливі події: чергове засідання в Києві підгрупи з аудита ліквідації природних, техногенних катастроф і радіоактивних відходів робочої групи Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAІ) з охорони довкілля, участь у ХІХ конгресі Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (ІNTOSAІ) у Мехіко й оприлюднення звіту Групи держав проти корупції (GRECO) про стан боротьби з нею в Україні, зокрема, й вітчизняних аудиторів. За коментарем з приводу цих подій редакція звернулася до голови Рахункової палати, члена-кореспондента НАН України Валентина Симоненка.

Спільний досвід на користь усім

— Насамперед хочу відзначити, що у наших засобах масової інформації, на жаль, бракує вичерпної інформації про діяльність ІNTOSAІ, яка є однією з найвпливовіших організацій у сфері контролю державних фінансів у світі. Вона була створена у 1953 році й тоді до її складу входило 34 країни. Нині учасниками цієї організації є вищі органи фінансового контролю (ВОФК) 188 держав. Рахункова палата України теж є повноправним учасником ІNTOSAІ от уже майже десять років.

ІNTOSAІ — це організація світової аудиторської спільноти, яка здійснює свою діяльність на державному рівні, покликана сприяти розвитку і передачі знань та найкращої міжнародної практики, покращенню державного аудита у світі, розширенню професійної спроможності, зростання впливу й значенню контрольних органів у світі. Завдяки цьому реалізується основне гасло організації «Спільний досвід на користь всім» («Experіentіa mutual omnіbus prodest»).

В організаційному плані її можна прирівняти до організаційної структури й роботи Організації Об’єднаних Націй. Так, ІNTOSAІ складається з конгресу, ради керуючих, генерального секретаря й секретаріату, комітетів та робочих груп.

Філософські та концептуальні засади діяльності та керівні принципи контролю за використанням державних фінансів цієї міжнародної організації аудиторів визначено у декларації, прийнятій у жовтні 1977 року на ІХ Міжнародному конгресі ВОФК у м. Ліма (Перу), а статут ІNTOSAІ був переглянутий, доповнений та одностайно схвалений на Вашингтонському конгресі у 1992 році. У 1998 році на ХVІ конгресі в м. Монтевідео було розроблено Кодекс етики ВОФК та два директивні документи — Стандарти аудита й Керівні принципи стандартів внутрішнього контролю, які є своєрідною конституцією для аудиторів. Ці два документи є ідеологією та основою законів про незалежний зовнішній контроль для всіх держав, що входять до ІNTOSAІ.

Міжнародні конгреси, які проводяться один раз на три роки, дають можливість її учасникам обмінюватися досвідом, обговорювати актуальні проблеми аудиторської діяльності, виробляти рекомендації, спрямовані на удосконалення системи управління державними фінансами в усьому світі. При цьому обов’язково враховуються пропозиції членів EUROSAІ, яка є однією з регіональних організацій та невід’ємною складовою ІNTOSAІ.

— Про що конкретно йшлося на конгресі в Мехіко, які документи були на ньому прийняті, і чим він відрізнявся від попередніх зібрань на такому високому міжнародному рівні?

— Почну з того, що кожен наступний конгрес є продовженням генеральної лінії ІNTOSAІ на забезпечення незалежності ВОФК у їх діяльності від різних гілок влади. У цьому плані зібрання в Мехіко не було винятком із загальноприйнятого правила і ще раз підтвердило, що незаангажованість аудиторів є гарантією ефективності їх діяльності.

Основними питаннями, які розглядалися на цьому конгресі, були дві теми: «Системи оцінки діяльності на основі загальноприйнятих ключових показників» і «Управління, підзвітність та аудит державного боргу». Доповідачами по них були представники Державного ревізійного офіса США та Федеральної Рахункової палати ФРН. Пропозиції Рахункової палати України щодо реалізації цих питань, а їх було чимало, теж були враховані та знайшли своє відображення у згаданих офіційних документах.

У ході зустрічей також обговорено питання налагодження двостороннього співробітництва, підписання угод про співпрацю з вищими органами фінансового контролю Великобританії, Португалії, Іспанії. З Китаєм і Кореєю узгодили основні аспекти інтенсифікації співробітництва в рамках вже підписаних угод. Запропоновано його конкретні напрямки, обмін досвідом та напрацюваннями щодо методології стандартів аудита.

Наприклад, у Кореї дуже поширений такий напрямок, як системний аудит. Тому ми детально обговорили можливість спільного навчання наших працівників з метою засвоєння ними основних методів саме такого аудита. З урахуванням того, що Рахункова палата Китайської Народної Республіки має потужні навчальні центри, з її керівництвом так само проведено переговори стосовно обміну експертами, фахівцями у сфері аудита, методології. Підписано план спільних заходів між Рахунковою палатою України і Рахунковим комітетом контролю за використанням коштів державного бюджету Республіки Казахстан на 2008—2009 рік.

Відбулася зустріч з новопризначеним президентом ІNTOSAІ Артуром Гонзалезом де Арагоном, в ході якої порушувалися проблеми нових підходів до підготовки документів, їх уніфікації з урахуванням того, що країни-члени цієї міжнародної організації перебувають на різних етапах свого економічного розвитку. З сером Джоном Борном з Великої Британії досягнуто домовленості щодо незалежної експертизи нової редакції Закону «Про Рахункову палату України», підготовленого нашими фахівцями. До речі, саме він неодноразово висловлював свою публічну позицію стосовно того, що вищі органи фінансового контролю, а також аудитори всіх держав повинні бути поза політикою. Про велику увагу міжнародної спільноти до цього питання свідчить і те, що на конгресі в Мехіко прийнято «Мексиканську декларацію з незалежності вищих органів фінансового контролю». Вона по суті доповнює і конкретизує поняття незалежності, які прописані в уже згаданій Лімській декларації.

Рахункова палата — не предмет політичних торгів

— Однак в Україні, судячи із заяв різних політичних сил, не виключено, що найвищий орган незалежного внутрішнього фінансового контролю держави, яким сьогодні є Рахункова палата, буде втягнуто в орбіту політичних торгів. Чому це відбувається?

— Причин тут чимало, але основна полягає у відсутності стратегічно мислячих політиків-управлінців, які «заряджені» не на перспективу розвитку держави, не на вирішення життєво важливих питань соціально-економічного розвитку, а на збирання компромату та пошук недоліків у своїх політичних опонентів. Адже результати перевірок наших аудиторів безпосередньо впливають на оцінку діяльності центральних органів виконавчої влади. Їх намагаються використовувати ті чи інші політичні сили залежно від того, перебувають вони в опозиції чи у владі. Водночас функціональні повноваження Рахункової палати слід розглядати не крізь призму політичних інтересів, а перш за все через чинне в державі законодавство і положення міжнародного права, які суворо регламентують діяльність найвищих органів фінансового контролю.

Лімська декларація визначає фінансовий контроль як обов’язковий елемент в системі державного управління. Вона також регламентує необхідність функціонування вищого органу фінансового контролю в країні; визначає його статус як незалежного органу фінансового контролю; норми можливої взаємодії з парламентом, урядом та іншими державними інститутами.

Слід зазначити, що вказаний документ передбачає створення гарантій функціонування вищого органу фінансового контролю, саме як конституційного органу. Унікальність і значущість для держави такого органу мотивується багатьма обставинами. Однією з них є те, що в державі обов’язково повинен бути створений незалежний орган, який об’єктивно і неупереджено зміг би здійснювати контроль за громадськими коштами від імені й на користь суспільства.

Крім того, для оцінки ефективності урядового управління бюджетом, парламенту надається допомога з боку незалежної інституції. Відповідно до Лімської декларації наголос робиться на діяльність, наприклад, Рахункової палати України на принципах її незалежності від законодавчої та виконавчої влади, а також окремих політичних партій і блоків. Проте хоч як прикро, більшість наших висновків і пропозицій не сприймаються управлінцями вищої ланки значною мірою через те, що вони не компетентні в проблемах, що стосуються системи державного управління. Їх «кругозір», на жаль, залишається лише на рівні навіть успішних, але все ж комерційних структур, а не держави в цілому. А це, як кажуть, дві великі різниці. За цих умов про обґрунтовану й перспективну стратегію її розвитку говорити не доводиться.

— Водночас поширеною є думка, що Рахункова палата — це орган Верховної Ради, який здійснює парламентський фінансово-економічний контроль...

— Однозначно заявляю, що Рахункова палата не є органом парламентського фінансового контролю. Вона навіть за сильного бажання парламентської більшості або опозиції не може належати ні тим, ні іншим. Адже відповідно до рішення Конституційного Суду визначено, що в нормативно-правовому значенні Конституції України Рахункова палата є незалежним органом спеціальної конституційної компетенції і Верховна Рада України, як орган законодавчої влади, не має права забрати або обмежити її конституційні повноваження, передати їх будь-яким іншим органам або узяти на себе здійснення повноважень палати.

Таким чином, не вдаючись в подробиці, можна констатувати, що в світлі редакції ст. 98 Конституції України, Рахункова палата — це незалежний орган спеціальної конституційної компетенції, який здійснює функції, що покладаються на нього Конституцією. Тільки внесенням змін в Конституцію України можна змінити статус Рахункової палати, з незалежного органу, який підзвітний і підконтрольний Верховній Раді України, на орган парламенту, що здійснює функції парламентського контролю.

Хочу звернути вашу увагу ще на одну істотну деталь. У згаданому рішенні Конституційного Суду з назви попереднього Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» слова «Верховної Ради України» були виключені. Ця обставина теж підтверджує зроблений мною висновок.

— Припустимо все ж таки, що Рахункову палату суто з політичних мотивів буде «віддано» опозиції. Як, на вашу думку, це може позначиться на результативності її роботи?

— Це припущення може реалізуватися з великою вірогідністю тому, що в багатьох випадках у нас править бал не право, а домовленість між різними гравцями на політичній ниві. Створення повноцінної системи державного фінансового контролю у нас стримується органами законодавчої і виконавчої влади, м’яко кажучи, внаслідок недооцінки й нерозуміння його ролі в підвищенні ефективності державного управління економікою країни. Відверто кажучи, ми незручні для тих, хто хотів би безконтрольно користуватися коштами держбюджету. Набагато спокійніше, коли контрольні функції виконують ті, хто знаходиться в підпорядкуванні. Їм можна дати й відповідні вказівки та поставити на місце надто «завзятих». А ще краще, коли в цій справі панує повний хаос і нормативні акти можна застосовувати, як дишло. Що ми і спостерігаємо сьогодні при існуванні більш як 260 нормативно-правових актів, що регламентують питання державного нагляду і контролю. Як наслідок, кожний контролюючий орган самостійно планує свої заходи й ухвалює рішення щодо виявлених порушень. При цьому дуже часто залізаючи на чуже «поле» і дублюючи дії інших контролюючих органів, оскільки визначення функцій і повноважень кожного з них дуже часто чітко не виписані.

Різні маніпулювання щодо Рахункової палати не лише суперечать світовій практиці діяльності вищих органів фінансового контролю, вони однозначно не знайдуть розуміння на міжнародному рівні. Спроби перетворити цю інституцію на кишеньковий орган тієї чи іншої політичної сили позбавлять державу єдиного незалежного органу контролю за доходами та використанням коштів державного бюджету. А результати її діяльності ніхто, зрозуміло, всерйоз не сприйматиме, оскільки Рахункова палата буде оцінюватися як «інструмент» війни опозиції з владою.

«Укриття» на ЧАЕС об’єднує аудиторів

— Повертаючись до позиції міжнародних ВОФК щодо їх ролі у здійсненні незаангажованого контролю за використанням державних коштів, хотілося б почути вашу оцінку й результатів чергового засідання підгрупи з аудита ліквідації природних, техногенних катастроф і радіоактивних відходів Робочої групи EUROSAІ з охорони довкілля.

— Почну з того, що цю підгрупу було створено за ініціативою нашої палати, яку у листопаді 2006 року в Люксембурзі й було затверджено її координатором. На черговому, другому засіданні, яке проходило недавно у Києві, розглядалося виконання Плану здійснення заходів по перетворенню об’єкту «Укриття» в екологічно безпечну систему, який був розроблений відповідно до Меморандуму про взаєморозуміння між урядами України та «великої сімки» і комісією Європейського співробітництва стосовно закриття Чорнобильської АЕС.

Крім постійних учасників цієї підгрупи, у ньому вперше взяли участь аудитори Королівства Норвегії та Сполучених Штатів Америки. На засіданні було висловлено цілком обґрунтоване занепокоєння з приводу того, що Європейський банк реконструкції і розвитку (ЄБРР) утаємничує інформацію щодо діяльності Чорнобильського фонду «Укриття» (ЧФУ) про використання міжнародних грантів на подолання наслідків аварії на ЧАЕС.

Попри неодноразові звернення нашої палати, Департамент ядерної безпеки не надає нам належної інформації про діяльність Чорнобильського фонду. І це небезпідставно. Як виявили наші аудитори, з грошей цього фонду на послуги Групи управління проектом і консультанта банку спрямовано 125,6 млн. євро (44%). Це перевищує показники, передбачені планом на цілі з управління проектом на весь період його реалізації, більш ніж у 2,5 рази. Чи не цим пояснюється утаємниченість ЄБРР?

Аудитори з різних країн також стурбовані зривом термінів будівництва основних об’єктів інфраструктури для виведення ЧАЕС із експлуатації, зокрема, підприємств із переробки рідких і твердих радіоактивних відходів та нового сховища для відпрацьованого ядерного палива (СВЯП-2).

Теж саме відбувається й з новим безпечним конфайментом під умовною назвою «Арка». Тут відставання перевищує сім років порівняно з першим затвердженим терміном. Загальна вартість реалізації проекту збільшилася на 246 млн. доларів США і становить тепер 505 млн. доларів, що, до речі, не виключає подальше її збільшення через зростання вартості робочої сили та будівельних матеріалів.

Виходячи з цього, обґрунтованою є пропозиція аудиторів про необхідність ухвалення термінових заходів урядом України та міжнародною спільнотою щодо поліпшення управління коштами Чорнобильського фонду для прискорення зведення «Укриття». Для досягнення цієї мети на засіданні було прийнято спільний звіт його учасників, який буде презентовано на VІІ конгресі EUROSAІ у польському місті Кракові.

— Однією з головних причин незаконного й неефективного використання державних коштів, як свідчать аудитори різних країн, є корупція, боротися з якою вони насамперед й покликані згідно зі своїми функціональними обов’язками. У цьому плані показовим є звіт Групи держав корупції (GRECO) щодо стану її в Україні. У ньому вона віднесена до держав з високим рівнем корупції. Водночас у звіті, оприлюдненому недавно на сайті Міністерства юстиції України, відзначається, що GRECO «була вражена досягненнями Рахункової палати, яка здійснює аудит усіх установ, що отримують кошти з державного бюджету».

— Нам, безперечно, було приємно дізнатися про таку високу оцінку. Ось як вона звучить: «Рахункова палата стала сучасним інститутом, що проводить повні перевірки, включаючи перевірки результатів діяльності. Вона має чіткі обов’язки перед громадськістю, звітує безпосередньо парламентові, Президентові і державним органам, чиї бюджети розглядаються. Вона відкрито публікує звіти і результати своїх розслідувань на сайті та частково у друкованих засобах масової інформації. Інформацію про організацію палати можна вільно отримати».

Водночас хотів би звернути увагу й на інше положення звіту GRECO, у якому наголошується, що «не всі державні органи виконують таку зовнішню наглядову роль, палата являє собою наочну модель відкритості і прозорості, яку інші могли б наслідувати».

На жаль, це повністю відповідає дійсності. Більш того, можу назвати безліч прикладів, які свідчать про те, що висновки і пропозиції аудиторів нашої палати відверто ігноруються і в секретаріаті Президента, і в Кабінеті Міністрів України, а також у правоохоронних органах. У цивілізованих країнах таке становище апріорі неможливе. Справа не стільки в самих законах, а в тому, як вони виконуються. Як казали давні греки, закони не підлягають оскарженню, а втілюються у життя. Тим-то й GRECO внесло 25 конкретних пропозицій щодо посилення боротьби з корупцією та підвищення ролі Рахункової палати у цій справі.

Довіра міжнародної спільноти завойовується надто важко, а втрачається досить швидко. Тому, на моє глибоке переконання, не можна рушити те, що зроблене, а, спираючись на вже досягнуте та міжнародний досвід, продовжити розбудову в державі системи незалежного, зовнішнього економічного фінансового контролю винятково на засадах, проголошених у Конституції України та її законах.