Ідея децентралізації публічної влади проголошена новим керівництвом країни як перша суттєва для народу реформа масштабного характеру. За централізмом побудови вертикалі влади раніше вміло ховався тоталітаризм, абсолютне свавілля на території держави з боку вищих посадових осіб, які маніпулювали не тільки національними інтересами, а й конституційними категоріями для утвердження незаперечної особистої влади та правлячого клану. Отже, сьогодні суспільство налаштоване змінювати правовий світогляд, якщо народ отримує свій реальний статус бути господарем у власній країні, а публічну владу розглядати з позицій обслуговування інтересів усіх громадян у нашій державі.
Публічна влада і права народу
Зараз це питання викликає у громадян підвищений інтерес, і тому слід зазначити, що публічна влада за конституційним визначенням включає державні органи та органи місцевого самоврядування. Централізм в Україні за конституційними нормами ґрунтується на конституційних засадах, які не передбачають самостійності у розпорядчій і виконавчій діяльності місцевих органів, а всі ресурси перебувають у віданні центральних органів, також проведення кадрової політики відбувається виключно по вертикалі узгодження і призначення.
Але цілком логічно постає питання: які права є у народу при централізованому державному управлінні?
Теоретично за нормами Конституції народ є джерелом влади і живе він у державі, яка проголошена демократичною, правовою і соціальною. Чому в такому разі конче потрібна децентралізація влади?
По-перше, як зазначив Президент України, державна влада повинна йти назустріч інтересам суспільства, потрібен соціальний компроміс. Але необхідні реальні кроки центральної влади щодо розширення компетенції територіальних громад та можливості врядувати своїм життям. Поки що вони залишаються без належної управлінської, матеріально-фінансової, господарської підтримки та інших важелів змінювати відносини і отримувати реальні результати на своїй території.
По-друге, для цього необхідно перерозподілити податки, акцизи на користь регіональних бюджетів, що теж потребує закріплення за місцевими органами повноважень проводити локальне нормативно-правове регулювання. Коли законодавець сьогодні є єдиним як суб’єкт — Верховна Рада України, все інше доходить до органів самоврядування у вигляді підзаконних актів, які часто змінюють по суті закони, коли видаються накази, інструкції і т. і. Але функції місцевої влади щодо місцевої нормотворчості не передбачені Конституцією, щоб навіть в окремих галузях створити сприятливі умови веденню підприємницької діяльності, залученню інвестицій і т. і.
Що ми зараз можемо спостерігати? Централізована система державного управління має глибинні дефекти, які породили вкрай негативні соціальні наслідки, як панування минулої влади, котра була узурпована.
Територіальні колективи і самоврядні органи
Таким чином, для всіх державних управлінців має бути усвідомлена нова психологія децентралізації: влада народу на певній території — це влада територіальних колективів, їхніх самоврядних органів. При децентралізації потрібна чітко визначена компетенція територіальних громад вирішувати, а також брати участь у вирішенні окреслених Конституцією питань місцевого і загальнодержавного життя, чого бракує наявній конституційній моделі централізованого управління в державі. Як вийти з такого становища?
Здавалося б, на перший погляд завдання дуже просте: сформулювати і закріпити у змінах до Конституції та законах України за територіальними громадами та їх виборними і виконавчими органами повноваження, які функціонально повинні перейти від центральних органів до суб’єктів територіального управління. Ми розуміємо, що такий юридичний перерозподіл повноважень конституційно можливий. Ось тут і виникає
найперша проблема — наскільки кожна територіальна громада готова отримати і здатна розпоряджатися широкою самостійністю для самоврядування.
Навіть якщо буде знайдено певний стандарт для виявлення балансу — територіального самозабезпечення (грошових надходжень, які територіальна громада в змозі отримувати від власного комунального майна, місцевих податків підприємництва тощо, а також перерозподілу коштів від централізованого бюджету до місцевих).
Але не тільки розширенням компетенції по всіх життєво важливих сферах задоволення на місцях потреб громадян пояснюється необхідність децентралізації державного управління. Слід врахувати, що основна група управлінських відносин формується саме у сфері виконавчої влади. Оскільки розгалужений державний апарат використовує державно-владні повноваження, спрямовані на реалізацію своїх завдань. Коли всі питання визначаються центром, тоді природним є існування і витрат з бюджету для численних проміжних ланок — учасників неефективного управління. Отже, друга важлива проблема — це розмежування питань відання, які повинні формуватися знизу за принципом достатнього самозабезпечення і територіального врядування.
Природні і ресурсні багатства
На наш погляд, потрібно критично підійти до реальної оцінки, зокрема, конституційних норм (статті 13 та 14), в яких розпорядниками національних природних і ресурсних багатств власника — українського народу — виступають органи державної влади і місцевого самоврядування, яких такими повноваженнями народ не наділяв. При цьому можливості у громадян, територіальних громад володіти, користуватися і розпоряджатися землею навіть комунальної власності у вказаних нормах Конституції не передбачено. Мабуть, за таких умов
воля народу є вирішальною, щоб держава і місцеві органи влади отримали легітимацію виступати від імені власника — народу, коли йдеться про основні національні багатства країни (потрібен суспільний договір на рівні конституційного референдуму).
Децентралізація державного управління об’єктивно потребує не тільки структурного (інституційного) впорядкування, коли на всіх рівнях регіонального і місцевого управління представницькі органи мають утворювати власні виконавчі органи, а паралельні структури — місцеві державні адміністрації — мають бути ліквідовані. Їх неспроможність регулювати територіальне планування, землекористування, забудову населених місць, здійснювати управління комунальним господарством стали причиною невдоволення і гострого протистояння територіальних громад діям, як і бездіяльності центральної влади. Саме тому суспільство спостерігало, що ініціативи людей, які намагалися покращити свій добробут, сприймалися як непокора центральній владі, кваліфікувалися як порушення законів.
Таким чином, трансформація в нових умовах децентралізації державного управління повинна охопити в системному розумінні всі обслуговуючі громадян галузі не тільки в соціальній сфері, а й у бюджетно-податковій, приватизаційній, підприємницькій та інших, які мають сформувати матеріально-фінансову основу самоврядування територіальних громад. Народу потрібна нова місцева влада, яка має повністю служити територіальним громадам, бути підконтрольною їм, оскільки систему державного управління слід розглядати, принаймні на регіональному рівні, як спосіб сприяння самоорганізації стабільних соціальних спільнот на певній території. Для цього потрібні нові форми організаційно-правового визначення участі людей в управлінні справами державного і місцевого значення, коли долається антагонізм і розрив між громадянами і державою. В цьому контексті уряд країни може успішно розробити пілотні проекти по децентралізації державного управління у таких великих регіонах, як Донецька, Луганська, Харківська області, запропонувавши їм самостійну форму здійснення народом своєї влади територіальних громад.
Тягар відповідальності
Отже, головним завданням такої побудови нових суспільних відносин є організація місцевої влади в єдиній, унітарній державі з урахуванням історичних, національних, етнічних, культурно-мовних та інших особливостей відповідної територіальної спільноти. Проте за таким підходом має бути введено принцип: місцева влада керує розвитком території під свою відповідальність. Тягар наслідків за самостійну діяльність лягає повною мірою на місцеве самоврядування, коли відбувається поляризація інтересів центру і територій як основа зародження публічної влади народу. Це означає, що
більшість питань мають регулюватися статутами територіальних громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, актами колегіальних органів місцевої влади.
В цьому стосунку прийнятним для реформи може бути такий шлях проведення заходів по децентралізації державного управління.
Для виконання завдань проведення децентралізації доцільно розглянути пропозиції:
1. Для втілення ідеї децентралізації влади насамперед слід невідкладно розробити концептуальні положення, які Президент України запропонує для розгляду Верховною Радою України та інститутами громадянського суспільства.
2. При формуванні концептуальних положень щодо децентралізації зосередити увагу на реорганізації (інституціонально і за повноваженнями) всіх органів виконавчої влади і підготувати модель ліквідації паралельних структур, у т. ч. у сфері державного управління і місцевого самоврядування.
3. Важливо визначити нові підходи у вирішенні питань децентралізації державного управління шляхом внесення змін до розділів І, ІІІ, VІ, ІХ, ХІ та додаткових положень до Прикінцевих та Перехідних положень Конституції України.
4. Передбачити у концепції зміцнення представницьких засад, що пов’язано з децентралізацією місцевих органів шляхом поновлення представницьких органів самоврядування територіальних громад районів, які були раніше виключені з системи місцевих рад у Києві, Харкові, Львові і т. д. Це обумовлює розширення їх компетенції та закріплення повноважень для «достатнього саморегулювання» місцевих справ, як цього вимагають громадяни.
Встановити децентралізований правовий порядок в Україні, коли окремі повноваження щодо видання нормативних актів закріплюються на регіональному рівні та за міськими радами депутатів (у містах, які мають спеціальний статус).
Скорегувати визначення у Конституції статусу Верховної Ради України як «єдиного законодавчого органу».
5. Закріпити на конституційному рівні право територіальних громад проводити місцеві референдуми стосовно прав та інтересів населення відповідної території.
6. Максимально передбачити введення інститутів народної ініціативи і народного контролю на всіх рівнях прийняття органами публічної влади рішень, які стосуються інтересів громадян.
Анатолій Селіванов, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України, д. ю. н., професор.
