Виконавча гілка

Наприкінці 2006 року між антикризовою коаліцією та главою держави розпочалося протистояння довкола закону про Кабінет Міністрів, а точніше — довкола двох законопроектів: урядового «Про Кабінет Міністрів України» і президентського «Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади». Зазначимо, що відповідно до Універсалу національної єдності цей законопроект на розгляд Верховної Ради мав подати Президент, але уряд, знехтувавши попередні домовленості, вирішив розробити власний документ. Проте наявність двох конкуруючих законопроектів мала неодмінно привести до чергового вето Президента, оскільки на той час глава держави та антикризова коаліція вже на практиці показали, що вони по-різному тлумачать положення Конституції стосовно процедури подання до парламенту кандидатури Прем’єр-міністра, призначення та звільнення міністрів закордонних справ та оборони чи контрасигнації указів Президента. Як наслідок, урядовий законопроект містив приклади зазіхань на повноваження Президента, а президентський — на повноваження уряду.

Два проекти одного Кабінету

Головна відмінність законопроектів про Кабмін полягала у підходах до розмежування адміністративних та політичних посад в уряді і міністерствах. Зокрема, президентський законопроект політичними вважав посади не тільки міністрів, а й їх заступників, оскільки заступник виконує обов’язки міністра в разі його відсутності, заміщує його на засіданнях Кабміну, тоді як урядовий — лише міністрів. Окрім того, президентський законопроект передбачав запровадження посад державних секретарів Кабміну та міністерств, яких задля збереження інституційної пам’яті та захищеності апарату міністерств від партійних впливів пропонувалося призначати на п’ять років. За версією Кабміну, апарати міністерств мали й надалі очолювати заступники міністрів.

Окрім того, законопроекти пропонували різні строки формування уряду: якщо Президент виходив з того, що уряд повинен бути сформований протягом 60 днів після дострокового припинення повноважень Кабміну або складення ним повноважень перед новообраним парламентом, то урядовий законопроект не містив часових рамок для формування Кабміну. Стосовно процедури внесення Президентом кандидатури прем’єра для затвердження парламентом, то в урядовому законопроекті лише зазначалося, що глава держави має зробити це протягом 15-денного терміну. Тим часом президентський законопроект, встановлюючи деякі кваліфікаційні вимоги до кандидата (наприклад, володіння державною мовою) на посаду прем’єра, дозволяв главі держави відмовити коаліції у внесенні поданої нею кандидатури на пост глави уряду. І якщо Президент наполягав, що програма діяльності Кабінету Міністрів має затверджуватися законом України на весь період його діяльності (що давало змогу главі держави в разі її невідповідності в частині зовнішньої, безпекової та оборонної політики з посланням Президента накласти вето), то уряд вважав, що програма має затверджуватися звичайною постановою Верховної Ради. Відповідно президентський законопроект передбачав: уряд є підконтрольний РНБО у сфері національної безпеки і оборони. Стосовно контрасигнації актів глави держави, то президентський законопроект чітко визначав, що це обов’язок Прем’єр-міністра та відповідального за виконання акта міністра. Натомість урядовий документ передбачав, що прем’єр та міністр можуть відмовитися скріплювати своїм підписом акти Президента та повернути такий акт з викладенням у супровідному листі мотивів свого рішення.

Отже, була очевидною необхідність розробки узгодженого законопроекту, який задовольняв би й уряд, і Президента. З цією метою навіть було створено робочу групу, яку очолив голова парламентського Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування А. Матвієнко. Однак коли 16 листопада це питання було винесено на розгляд Верховної Ради, антикризова коаліція, відкинувши всі напрацювання робочої групи, схвалила у першому читанні урядовий варіант законопроекту. У зв’язку з цим А. Матвієнко заявив, що в такий спосіб «парламент штовхає ситуацію до восьмого вето Президента на закон про Кабінет Міністрів». Коли ж 6 грудня Ю. Тимошенко після зустрічі з В. Ющенком повідомила, що в разі накладення Президентом вето на урядовий законопроект про Кабмін БЮТ не намагатиметься його подолати, ніхто не поставив би й цента на те, що цей документ у найближчій перспективі має шанси стати законом. Однак 21 грудня Верховна Рада, відхиливши поправки Президента, 247 голосами таки ухвалила закон про Кабінет Міністрів в цілому. Його остаточна редакція, зокрема, передбачала, що Президент має внести до Верховної Ради запропоновану коаліцією депутатських фракцій кандидатуру на посаду прем’єра не пізніше, як на 15-й день після надходження такої пропозиції, а коли він цього не зробить, то відповідну кандидатуру вносить коаліція депутатських фракцій. Так само передбачалося, що в разі невнесення Президентом у 15-денний термін кандидатур на посади міністра оборони та міністра закордонних справ, подання про призначення на ці посади вносить коаліція депутатських фракцій. Оскільки за Конституцією внесення цих кандидатур належить до виняткової компетенції глави держави, було очевидно, що Президент поверне цей закон на новий розгляд. Виходячи з цього, 10 січня 2007 року Президент провів зустріч з Головою Верховної Ради та Прем’єр-міністром, під час якої було досягнуто домовленості про підготовку спільної редакції закону про Кабмін, яка б відповідала духу і букві Універсалу національної єдності. «В універсалі ми домовилися, що над цим законопроектом працюємо всі разом, формуємо солідарну позицію, яку потім підписує Президент», — сказав глава держави, наголосивши, що керівництво країни повертається до консолідованої позиції з цього питання.

Наступного дня Президент повернув закон про Кабмін до парламенту для повторного розгляду. Обґрунтовуючи вето на закон про Кабмін, глава держави, зокрема, наголошував, що ухвалений документ наділяє коаліцію депутатських фракцій неконституційним правом вносити до парламенту подання про призначення на посаду Прем’єр-міністра та міністрів оборони і закордонних справ. Також Президент зазначав, що закон не врегульовує питання звільнення міністрів, котрі призначаються за поданням Президента. А враховуючи попередні домовленості з главами уряду та парламенту, В. Ющенко запропонував розробити та ухвалити узгоджений документ, який відповідав би нормам Конституції. Однак 12 січня, незважаючи на попередні домовленості з Президентом, антикризова коаліція, передомовившись із БЮТ, подолала вето на закон «Про Кабінет Міністрів». Таке рішення підтримали 366 народних депутатів, в тому числі 121 — від фракції БЮТ. Незабаром антикризова коаліція пошкодує, що замість виконати домовленості з Президентом та внести зміни до деяких, вочевидь неконституційних, положень закону про Кабмін, вона «піддалася на провокацію Тимошенко». А сама Ю. Тимошенко, відповідаючи на звинувачення «Нашої України», що її політична сила стала на бік антикризової коаліції, заявила, що в такий спосіб БЮТ «абсолютно свідомо прибрав конфлікт, який руйнував державу, між Президентом, прем’єром та між секретаріатами», і додала, що «люди, які зруйнували першу помаранчеву команду, які зруйнували все, що могли тільки зруйнувати, які власними руками внесли Прем’єр-міністра Януковича», не можуть їй чимось докоряти. А заодно БЮТ удалося подолати вето на закон про імперативний мандат, який не мав підтримки серед «нашоукраїнців». Цього ж дня О. Мороз підтвердив, що перед подоланням вето на закон про Кабмін з БЮТ було досягнуто політичних домовленостей про підтримку антикризовою коаліцією закону про імперативний мандат для депутатів місцевих рад та ухвалення в першому читанні законопроекту «Про парламентську опозицію». Останній законопроект, зокрема, передбачав закріплення за парламентською опозицією керівництва в комітетах Верховної Ради з питань свободи слова та інформації, з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, бюджетного та Регламентного комітетів. За парламентською опозицією пропонується закріпити право на внесення кандидатур на посаду Голови, заступника, секретаря та чотирьох контролерів Рахункової палати, за поданням опозиції мали призначатися чотири члени ради Національного банку, опозиція мала отримати своїх представників у Національній раді з питань телебачення і радіомовлення та Вищій раді юстиції. Окрім того, законопроект передбачав, що парламентська опозиція також спрямовує та координує діяльність Державного комітету фінансового моніторингу. Щоправда, невдовзі антикризова коаліція відмовилася проголосувати за цей законопроект в цілому.

Повторне вето на «фальшивий паспорт»

Однак цим конфлікт довкола ухвалення закону про Кабмін не вичерпався, оскільки 18 січня Президент повідомив, що повертає його до парламенту непідписаним. В. Ющенко зазначив, що вдатися до такого кроку його змусила невідповідність тексту закону, надісланого на підпис, із текстом, ухваленим Верховною Радою 21 грудня 2006 року. «Які тлумачення дає Конституційний Суд, як чинити в таких випадках? Аналогія в нас була кілька років тому, пов’язана із законом про місцеві державні адміністрації. У рішенні Конституційного Суду записано: «Якщо під час розгляду пропозицій Президента України до Закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент України діє відповідно до частини 2 статті 94 Конституції України». Іншими словами, відправляє на повторне вето. Або, іншими словами, здійснює повернення цього питання на повторний розгляд парламентом з відповідними пропозиціями Президента, що я і вчинив. Своє рішення з цього питання я направив Голові Верховної Ради О. Морозу 18 січня 2007 року. І на цьому хотілося б поставити крапку», — заявив Президент. А щоб розв’язати цю проблему, В. Ющенко запропонував парламенту змінити лише ті положення закону, які не відповідають Конституції. У відповідь глава парламенту заявив, що під час подолання вето Верховна Рада «діяла у повній відповідності з конституційною процедурою», та запропонував Президентові оприлюднити закон про Кабмін в установлений Конституцією строк, бо «в іншому разі цей закон буде опубліковано за підписом Голови Верховної Ради України, як і передбачено Конституцією». Далі були спроби заблокувати офіційне оприлюднення закону про Кабінет Міністрів рішенням Мукачівського міськрайонного суду, але 2 лютого його таки було опубліковано в офіційних виданнях — уперше в історії України за підписом Голови Верховної Ради. Водночас О. Мороз повідомив, що коаліція та уряд можуть врахувати пропозиції Президента, але лише як поправки до закону про Кабмін.

5 лютого В. Ющенко після зустрічі з О. Морозом та В. Януковичем зазначив, що, ведучи мову про неконституційність закону про Кабмін, він має на увазі і процедуру його ухвалення, і змістову частину. Серед неконституційних норм Президент знову назвав наділення коаліції правом вносити до Верховної Ради подання про призначення на посаду прем’єра, міністрів оборони і закордонних справ та звільнення останніх зі своїх посад, надання главі уряду та міністрам абсолютного права на відмову від скріплення актів Президента. Виходячи з цього, В. Ющенко назвав закон про Кабмін «фальшивим паспортом» та звернувся до Конституційного Суду з поданням про неконституційність закону «Про Кабінет Міністрів України» як за формою, так і за змістом.

Після цього між Президентом та парламентсько-урядовою коаліцією розпочався новий конфоронтаційний етап. Уже 21 лютого В. Ющенко зазначив, що «між ключовими інститутами влади порушено поля повноважень, втрачено важелі противаг, а це дає змогу одній стороні цього трикутника йти шляхом авторитаризму, що однаково небезпечно і для авторів такої моделі, і для всіх, хто відчує її на собі». Виходячи з цього Президент заявив, що «політична реформа не допомогла сформувати систему противаг у вищій владі». «Як виходити з цього стану? Є два шляхи. Один, коли парламент через ініціативу 150 депутатів вносить пропозиції змін до Конституції, скликає конституційну комісію в рамках парламенту. Другий варіант — зміни в Конституцію вносяться за ініціативою Президента, що також передбачено Конституцією», — сказав він. Відтак В. Ющенко виступив з ініціативою проведення «круглого столу» з питань конституційної реформи, бо те, «що зараз твориться в парламенті і в уряді, створює відчуття, що ці люди поставили собі за мету сформувати авторитарну модель управління країною». Однак антикризова коаліція, не чекаючи проведення «круглого столу», вже 22 лютого створила тимчасову спеціальну комісію з опрацювання законопроектів про внесення змін до Конституції та закону про Кабінет Міністрів, а також для розробки законопроектів про Президента, про міністерства та інші центральні органи влади, про всеукраїнський та про місцеві референдуми.

Опозиційна дума про майбутню владу

Натомість голова ради блоку «Наша Україна» (він же глава секретаріату Президента) В. Балога та лідер БЮТ Ю. Тимошенко 24 лютого підписали угоду про об’єднану опозицію цих двох політичних сил. В основу документа було покладено угоду про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді п’ятого скликання, що була підписана між БЮТ, «Нашою Україною» та СПУ 22 червня 2006 року. Та хоч за назвою це була угода про об’єднану опозицію, проте вона чітко регламентувала відносини сторін у разі сформування ними парламентської більшості та коаліційного уряду. Президент у зв’язку з цим зазначив, що об’єднання опозиційних сил у Верховній Раді є важливою передумовою для протистояння системному та відвертому порушенню Конституції і чинного законодавства, що спостерігається в парламенті країни.

Проте на відміну від угоди, яку в 2006 році підписали три політичні сили, в угоді про об’єднану опозицію зазначалося, що поглиблення політичної та економічної кризи в державі значною мірою спричинено недосконалою та незавершеною конституційною реформою 2004 року та що ці зміни приймалися в умовах тиску старого авторитарного режиму й були вимушеним політичним компромісом, а не виваженим політичним рішенням. Саме тому першим спільним кроком об’єднаної опозиції мало стати звернення до Конституційного Суду з метою скасування змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року. Натомість вони пропонували розробити нову редакцію Конституції, «яка утвердить парламентсько-президентську модель влади в Україні, забезпечить дієвий розподіл повноважень між гілками влади, зафіксує принцип стримувань і противаг як механізм захисту від узурпації влади та управлінського хаосу в державі». Задля досягнення задекларованої мети БЮТ і «Наша Україна» вирішили домагатися проведення дострокових парламентських виборів, а в разі перемоги взяли на себе зобов’язання утворити у Верховній Раді шостого скликання коаліцію демократичних сил, «яка на паритетних засадах сформує уряд та інші органи державної влади». Виходячи з цього, учасники можливої майбутньої коаліції демократичних сил у разі приходу до влади зобов’язувалися невідкладно внести проект нової Конституції, передбачивши у ньому вдосконалення процедурних механізмів стримувань і противаг між органами державної влади, заміну інституту депутатської недоторканності інститутом парламентського імунітету. Планувалося ухвалити нову редакцію закону «Про Кабінет Міністрів України» та закон «Про центральні органи виконавчої влади», а в Регламенті Верховної Ради пропонувалося передбачити окремий розділ про порядок формування, права та обов’язки парламентської опозиції. Зокрема, в новій редакції закону про Кабмін передбачалося визначити посади міністрів та їх перших заступників як політичні, створити інститут державних секретарів в системі секретаріату уряду та міністерств, чітко визначити завдання та повноваження центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом з одночасним обмеженням впливу Кабміну на їхню діяльність. На місцевому рівні пропонувалося ліквідувати райдержадміністрації та звести до контрольних функції облдержадміністрацій. Водночас на місцевому рівні планувалося створити представництва органів виконавчої влади та відповідні територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади. Стосовно діяльності можливої майбутньої коаліції демократичних сил, то, відповідно до цієї угоди, до її складу могли увійти лише фракції БЮТ та «Нашої України». Окрім того, підписанти зобов’язалися підтримувати тільки ті законопроекти та постанови, які пройшли узгодження в уряді, а незгода одного із суб’єктів коаліції трактувалася як вето. При цьому іншому суб’єкту коаліції заборонялося проводити рішення в Верховній Раді через голосування разом з парламентською опозицією. У документі також чітко регламентувалася процедура розподілу посад у разі перемоги на виборах — незалежно від їх результатів посади мали розподілятися на паритетних засадах (50:50), а вибір конкретних посад пропонувалося здійснювати почергово, до того ж право першого вибору, тобто посада прем’єра, мало належати тій політичні силі, яка під час виборів отримає найбільшу кількість голосів серед суб’єктів коаліції. Водночас під такий розподіл не підпадали посади, кандидатури на призначення та звільнення яких подає Президент.

Триста штиків для національної єдності

Відчуваючи, що загроза дострокових виборів цілком реальна, антикризова коаліція запропонувала Президенту провести наступні вибори глави держави у Верховній Раді. «Президентські вибори у 2009 році, чи будуть вони всенародними, чи будуть у парламенті, і той, і той варіант можливий. Якщо чинний Президент вважатиме, що треба змінити форму обрання глави держави, тоді це питання обговорюватиме коаліція, і, можливо, таке рішення буде прийнято», — сказав В. Янукович 26 лютого. Якщо ж «дестабілізуючим фактором» стане сам чинний Президент, який розпочне своїми діями блокувати роботу уряду та парламенту, то він не відкинув можливості домовленостей парламентської коаліції з опозицією стосовно виборів Президента. «У цій ситуації можливий інший варіант — об’єднання коаліції з опозицією», — пригрозив лідер регіоналів. А коли В. Ющенко прогнозовано відмовився від пропонованого політичного хабара, Партія регіонів запропонувала вже у вересні 2007 року провести позачергові і парламентські, і президентські вибори.

У відповідь Президент знову закликав політичні сили провести черговий «круглий стіл» та визначити шляхи подолання парламентської кризи. 19 березня, після політичних консультацій Президента з прем’єром, главою парламенту та лідерами депутатських фракцій було досягнуто домовленості про створення єдиної робочої комісії з представників різних політичних сил та органів влади, яка мала розробити проект змін та доповнень до Конституції. Але поки В. Ющенко 20 лютого ще розмірковував над тим, як організувати для розробки конституційних змін національний «круглий стіл», антикризова коаліція взялася за формування своєї конституційної більшості у парламенті. Цього-таки 20 березня стало відомо про перехід до антикризової коаліції деяких народних депутатів з Партії промисловців і підприємців, яка входила до блоку «Наша Україна», а наступного дня лідера ПППУ А. Кінаха вже було призначено міністром економіки. Та якщо В. Ющенко назвав це призначення «моральною ганьбою» та «дрібним епізодом», який не вплине на ситуацію, то координатор парламентської більшості Р. Богатирьова, привітавши приєднання ПППУ на чолі з А. Кінахом до антикризової коаліції, висловила впевненість, що це «лише початок величезного об’єднавчого процесу». А заступник керівника фракції Партії регіонів М. Чечетов заявив, що до травня 2007 року у Верховній Раді буде створено конституційну більшість.

Виходячи з цього, 23 березня вже й прем’єр В. Янукович запропонував Президентові «швидше визначатися, куди йти і з ким», та додав, що правляча коаліція «готова бути разом з Президентом». Щоб спонукати В. Ющенка до швидшого визначення, було оголошено про перехід до коаліції ще чотирьох депутатів із фракції БЮТ та анонсовано подальше зростання її лав. На цей час парламентська більшість уже налічувала понад 250 народних депутатів, тож

23 березня антикризова коаліція ухвалила рішення про перейменування в коаліцію національної єдності. У заяві коаліції зазначалося, що, вирішивши в основному першочергові завдання, настав час перейти до консолідації усіх гілок влади та формування ефективної моделі взаємодії і співпраці Верховної Ради, Кабінету Міністрів та Президента в рамках Конституції України. Саме для цього й потрібна конституційна більшість у парламенті, заявив лідер регіоналів В. Янукович.

«Час безрезультатних «круглих столів» минув...»

Однак опозиція не збиралася спокійно спостерігати за процесом формування конституційної більшості. Вже 23 березня Ю. Тимошенко та В. Балога повідомили про відновлення діяльності комітету національного порятунку, який працював у часи помаранчевої революції, а 27 березня «Наша Україна» оприлюднила юридичний висновок про те, що Президент має законне право розпустити парламент, оскільки в Конституції йдеться про формування коаліції депутатських фракцій, а не про коаліцію народних депутатів. Щоправда, Президент і після цього зауважив, що не призначатиме дострокових виборів доти, поки не буде використано всі переговорні можливості для вирішення кризи в парламенті, та запропонував повернутися до конституційних принципів формування коаліції. Але вже 29 березня, не побачивши кроків назустріч,

В. Ющенко повідомив, що відмовляється від практики проведення «круглих столів» з політичними опонентами. «Час безрезультатних «круглих столів» минув. Політики повинні нести відповідальність. В іншому разі своє слово скаже український народ», — заявив він та оголосив про проведення 2 квітня консультацій з керівництвом Верховної Ради та керівниками депутатських фракцій. Коли ж 31 березня з’їзд «Нашої України» закликав Президента достроково припинити повноваження Верховної Ради України та призначити позачергові парламентські вибори, стало зрозуміло, про що йтиметься під час цих консультацій. Прагнучи відвернути загрозу розпуску парламенту Р. Богатирьова 1 квітня повідомила, що правляча коаліція більше не прийматиме до своїх лав народних депутатів з інших фракцій та заявила про можливість законодавчого оформлення Універсалу національної єдності. Однак 2 квітня Президент таки підписав указ про дострокове припинення повноважень Верховної Ради. «Парламентсько-урядова більшість уже не приховує своєї головної мети — узурпувати владу й законсервувати своє правління», — підкреслив він та нагадав, що не раз закликав парламентські політичні сили до конструктивної роботи й діалогу, але ці пропозиції було знехтувано. «Порушення Конституції, серед яких ключовим став неконституційний характер створення коаліції, зумовили однозначні правові й політичні підстави для розпуску парламенту», — заявив він і призначив позачергові парламентські вибори на 27 травня 2007 року. Після цього розпочалося кількамісячне протистояння між Президентом та парламентсько-урядовою коаліцією в Конституційному Суді, Генеральній прокуратурі та на майданах столиці. Але врешті—решт В. Ющенко та В. Янукович таки досягли політичних домовленостей про дострокове припинення повноважень Верховної Ради, конституційною підставою для чого мало стати складення повноважень щонайменше 151 народним депутатом. 1 серпня, після завершення цієї процедури, Президент підписав указ про призначення позачергових парламентських виборів на 30 вересня 2007 року. У четвертому за ліком указі зазначалося: позачергові вибори призначаються у зв’язку з неповноважністю Верховної Ради. За підсумками дострокових парламентських виборів Партія регіонів отримала підтримку 34,37 відсотка виборців, БЮТ — 30,71, «Наша Україна—Народна самооборона» — 14,15, КПУ — 5,39 та Блок Литвина — 3,96 відсотка виборців. Отже, БЮТ та «НУ—НС» отримали 228 депутатських мандатів, що давало їм змогу створити коаліцію депутатських фракцій. 15 жовтня 2007 року голова політради блоку «НУ—НС» В. Кириленко та лідер БЮТ Ю. Тимошенко парафували угоду про створення коаліції демократичних сил. При цьому В. Кириленко нагадав, що окремий пункт угоди передбачає неможливість створення коаліції з Партією регіонів і КПУ. 17 жовтня глава держави заявив про готовність на основі пропозицій коаліції внести на затвердження парламенту кандидатуру прем’єра та кандидатури до складу уряду, після чого було оприлюднено угоду про створення у Верховній Раді шостого скликання коаліції демократичних сил та перелік найперших законопроектів, які мала ухвалити нова коаліція (про скасування недоторканності народних депутатів, про скасування пільг, нова редакція закону про Кабмін, про імперативний мандат, про місцеві держадміністрації, про місцеве самоврядування, про центральні органи виконавчої влади, про внутрішні війська, про держзакупівлі, про опозицію). А 29 листопада, незважаючи на непрості дискусії всередині блоку «НУ—НС» стосовно можливості створення широкої коаліції, деяких положень коаліційної угоди та стосовно кандидатури на посаду глави парламенту, депутатські фракції блоку «Наша Україна—Народна самооборона» та Блоку Юлії Тимошенко офіційно оголосили про створення у Верховній Раді шостого скликання коаліції демократичних сил.

(Початок у № 225 за 4 грудня 2007 року.)