Адмінреформа як боротьба за портфелі та повноваження

Прем’єр-міністр Ю. Тимошенко, характеризуючи наявну модель узгодження кадрів, зазначала, що пропозиції народжуються в секретаріаті Президента, проходять візування у секретаря РНБО П. Порошенка і тільки тоді надходять на підпис Президенту В. Ющенку. «Як нормальний Прем’єр-міністр я спочатку висловлювала свою незгоду з таким станом справ, адже результат вимагають від уряду! І тобі як главі Кабміну важливо — на професіоналів якого рівня і на людей якого ступеня порядності ти можеш обпертися при виконанні поставленого завдання. Але трохи пізніше я зрозуміла, що немає сенсу йти проти цунамі», — казала вона.

Однак, оголосивши про необхідність проведення протягом 2005 року глибокої адмінреформи, влада мусила щось робити. Для прикладу, 10 березня 2005 року Президент В. Ющенко видав указ «Про зміну кількісного складу керівництва у системі центральних органів виконавчої влади», відповідно до якого ліквідовувалися посади перших заступників міністрів — керівників апарату міністерств та перших заступників міністрів і керівників інших центральних органів виконавчої влади зі зв’язків з Верховною Радою. Також цей указ передбачав, що міністри та керівники інших центральних органів виконавчої влади можуть мати не більше чотирьох заступників, у тому числі одного першого. Щоправда, у разі необхідності Президент міг своїм рішенням збільшити кількість заступників керівників окремих центральних органів виконавчої влади.

Окрім того, відповідно до розпорядження глави держави, гранична чисельність працівників секретаріату Президента не мала перевищувати 565 штатних одиниць. Кабінет Міністрів, у свою чергу, 12 березня видав постанову «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», яка передбачала, що директори департаментів міністерства можуть мати не більш як двох заступників, а начальники управлінь, секторів та відділів — не більш як одного заступника. Ця вимога стосувалася й формування структури апарату урядових органів.

14 березня очолювана Президентом В. Ющенком Рада національної безпеки і оборони України обговорила засади реформування системи центральних органів виконавчої влади. Після завершення засідання секретар РНБО П. Порошенко зауважив, що Радбез не проти ліквідації деяких центральних органів виконавчої влади, однак при цьому важливо, «щоб не була втрачена державна функція у конкретних сферах». Саме тому Радбез вирішив зберегти окремі з них, а саме Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва та Державну службу експортного контролю України, які уряд пропонував ліквідувати. При цьому П. Порошенко повідомив, що під час засідання РНБО не визначилася з вичерпним переліком держкомітетів, які буде скорочено, оскільки існує декілька варіантів адміністративної реформи, тож остаточно це питання буде узгоджено протягом декількох днів.

Натомість Голова Верховної Ради В. Литвин закликав не поспішати, оскільки в Україні немає людей, які можуть чітко викласти своє бачення адміністративної реформи. Це, за словами В. Литвина, підтвердило й засідання РНБО з цього питання, коли він спостерігав за «перестрілкою» між Прем’єр-міністром Ю. Тимошенко і віце-прем’єром з питань адміністративної реформи Р. Безсмертним, на тему, кому який держкомітет належатиме. «Я пригадав, що цю адміністративну сверблячку ми вже проходили у 1999 році, коли кількість державних комітетів було скорочено удвічі, але пізніше вони були не тільки відновлені, а їх стало ще більше», — сказав він.

Утім, концепції концепціями, але щораз чіткіше ставало зрозуміло, що проведення адмінреформи не в останню чергу залежатиме від того, чи зможуть порозумітися Юлія Володимирівна та Петро Олексійович. Бо хоч вони неодноразово заявляли, що конфлікту між ними не існує, 29 березня Президент таки був змушений закликати прем’єра та секретаря РНБО до налагодження робочих стосунків. Він зазначив, що наприкінці кожної зустрічі з Тимошенко закликає її налагодити стосунки з Порошенком та наприкінці кожної зустрічі з Порошенком каже: «Петро — ти чоловік, ти маєш перший потиснути руку». Очевидно, що причиною цього особистісного конфлікту була посада прем’єра, адже П. Порошенко вважав, що його претензії цілком обгрунтовані. В. Ющенко, пояснюючи, чому він зупинив свій вибір на Тимошенко, зазначав, що «Юлія Володимирівна хотіла, і давно хотіла, посаду Прем’єр-міністра», але, мовляв, так само цю посаду хотіли і Олександр Мороз, і Петро Порошенко, і Анатолій Кінах...

«Я запропонував деяким товаришам, реальним кандидатам, представити три концепції формування уряду й інших інститутів з першими особами. Я сам почав проробляти ці три концепції, тижнів десь два на це пішло в мене. Я поставив умови деяким людям, кандидатам: у вас є одна доба і два білих аркуші паперу. Будь ласка, розпиши, ким ти бачиш себе, коли Прем’єр-міністр інша людина, а не ти. Коли такий розпис на другий день мені не представив жоден із них, я сказав: тоді я приймаю особисте рішення», — зазначив В. Ющенко. І це його рішення було на користь Тимошенко, тим паче що саме такого розвитку подій очікував Майдан.

Зауважимо, вже після своєї відставки Ю. Тимошенко розповідала: «Оточення Президента не хотіло мене бачити на посаді Прем’єр-міністра відразу після перемоги Ющенка на виборах. Адже навіть указ уже був підписаний про призначення Петра Порошенка на посаду Прем’єр-міністра. Та коли Президент вийшов на Майдан виголошувати інавгураційну промову, то весь Майдан почав скандувати моє ім’я і він просто не ризикнув оголосити Порошенка прем’єром». Відтак зрозуміло, чому спеціально під П. Порошенка було значно розширено повноваження секретаря РНБО, які практично дозволяли йому контролювати діяльність уряду та судової гілки влади. Бо хоч В. Ющенко і заявляв, що Радбез має стати центром ухвалення державницьких рішень, оскільки він не хоче, «щоб парламент приймав одне, уряд носився з іншим, а в секретаріаті визрівало щось третє», було зрозуміло, що РНБО у своїй діяльності головним чином зосередиться на нейтралізації уряду Тимошенко та пошуку підстав для її відставки.

Л. Кравчук, характеризуючи у травні 2005 року причини неприязні між прем’єром та секретарем РНБО, зазначав: «Коли було багато претендентів на пост прем’єра, то претендентом номер один, як я знаю, був Порошенко. Потім Президент виконав свої зобов’язання перед Юлією Тимошенко. Таким чином, Порошенко умовно погодився, але не забув про те, що він міг бути прем’єром». А коли не забув, то, очевидно, сподівався на сприятливіший розвиток подій.

Рух орбітами, які не перетинаються

Спостерігаючи за наростанням суперечностей усередині помаранчевої команди, Президент заявив, що виступає за якнайшвидше ухвалення законів про Президента та про Кабінет Міністрів, оскільки через відсутність цих законодавчих актів «виникає багато колізій під час призначення тих чи тих чиновників», що він «уже відчув на власній шкурі». При цьому глава держави запевнив, що у разі ухвалення цих законів він не має наміру їх ветувати. «Я не той Президент, що вісім разів ветував закон про Кабінет Міністрів», — обіцяв В. Ющенко.

Але, як кажуть, добре слово мовиться, та погано діло робиться. Наприклад, після засідання РНБО, на якому обговорювалися засади реформування системи центральних органів виконавчої влади, минуло не два дні, а цілий місяць, проте обіцяний за його наслідками указ Президента так і не з’явився. Прем’єр Ю. Тимошенко у зв’язку з цим зазначала: «Усі чудово розуміють, що питання тут не в Президенті. Просто в кожному указі, котрий проходить експертизу в Раді нацбезпеки, є, з погляду секретаря РНБО, такі місця, навколо яких можна створити цілу ауру власного владного впливу. І з приводу кожного такого пункту точиться дискусія. Вона присвячена не тому, як має виглядати і діяти влада, а тому, хто, увійшовши в неї, в якій команді й у кого на службі повинен бути. Гадаю, Президент, котрий 13 квітня з подивом дізнався, що укази досі не підписано, виправить ситуацію». Тоді ж вона повідомила, що міністри досі працюють без заступників, і, відповідно, без належної організації роботи міністерств, а тому кожне засідання уряду починається із запитань про те, де укази про структуру міністерств. Що стосується конфлікту з секретарем РНБО, то Ю. Тимошенко зауважила: «Наше протистояння з Порошенком — річ дуже віртуальна. Ми знаходимося на орбітах, які не перетинаються, і єдине, за чим відчуваю присутність Порошенка у владі, — це десяток відповідей на його листи, котрі даю протягом місяця. Це мене геть не обтяжує. Гадаю, наш рух відбувається за різними траєкторіями і націлені ми на виконання різних завдань і функцій».

Як бачимо, вже у квітні 2005 року стало зрозуміло, що РНБО, замість стати «центром ухвалення державницьких рішень», перетворилася на орган, що рухається відмінною від урядової траєкторією.

15 квітня Президент В. Ющенко нарешті підписав Указ «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 березня 2005 року «Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади». Цим документом, зокрема, пропонувалося здійснити зміни структури центральних органів виконавчої влади, які б забезпечували ефективне виконання органами виконавчої влади завдань щодо підвищення рівня життя населення та економічного розвитку України, відповідність структури центральних органів виконавчої влади пріоритетним напрямам та першочерговим завданням діяльності Кабінету Міністрів, чітке визначення та недопущення дублювання функцій центральних органів виконавчої влади.

У зв’язку з цим Кабміну пропонувалося у тижневий строк подати доопрацьовані пропозиції стосовно змін у структурі центральних органів виконавчої влади, у двомісячний строк — пропозиції стосовно оптимізації функцій Національного космічного агентства, Держкомітету з питань регуляторної політики та підприємництва, у місячний строк — пропозиції про утворення Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства та пропозиції стосовно внесення змін до Концепції адміністративної реформи в Україні, ухваленої 22 липня 1998 року.

Окрім того, уряду пропонувалося вжити заходів щодо прискорення прийняття закону про Кабінет Міністрів України та після його ухвалення подати у двомісячний строк на розгляд парламенту проект закону про центральні органи виконавчої влади. З цією метою уряд мав провести (відповідно до Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського союзу) функціональне обстеження центральних органів виконавчої влади. Контроль за виконанням цього указу покладався на секретаря РНБО П. Порошенка.

20 квітня Президент підписав низку указів, спрямованих на вдосконалення системи центральних органів виконавчої влади. Зокрема, було ліквідовано Держкомітет з енергозбереження, а його функції передано Міністерству палива та енергетики. Функції ліквідованого Держкомітету у справах ветеранів — до Мінпраці та соціальної політики, а самого міністра ще й уповноважено спрямовувати й координувати діяльність Пенсійного фонду. Відповідно до указу про реорганізацію Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції саме міністерство було перейменоване у Міністерство економіки. Також було ліквідовано Держкомітет з питань технічного регулювання та споживчої політики, а спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, підтвердження відповідності визначено Мінекономіки. Окрім того, міністр економіки мав координувати діяльність Держкомітету з державного матеріального резерву. Указом «Питання Міністерства фінансів України» Президент перетворив Державне казначейство на урядовий орган державного управління у складі Міністерства фінансів. Цим само указом на Міністерство фінансів покладалися функції з координації діяльності Державної податкової адміністрації, Державної митної служби та Головного контрольно-ревізійного управління. Наприклад, передбачалося, що саме міністр фінансів вносить пропозиції Прем’єр-міністрові стосовно призначення на посади і звільнення Президентом керівників ГоловКРУ та встановлює порядок призначення й звільнення керівників територіальних органів контрольно-ревізійної служби.

Наступним указом Президент реорганізував Міністерство культури та мистецтв і Державну туристичну адміністрацію в Міністерство культури і туризму. Указом «Про Міністерство навколишнього природного середовища» було ліквідовано Держкомітет природних ресурсів, а його функції передано до відання цього міністерства. На це ж міністерство покладалися функції з координації діяльності Держкомітету з водного господарства, Держкомітету з лісового господарства та Держкомітету із земельних ресурсів. Ліквідаційній процедурі також підлягали Держкомітет з нагляду за охороною праці та Держкомітет з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, а їх функції передавалися до Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Так само функції ліквідованого Держкомітету у справах релігій передавалися до відання Міністерства юстиції, а до того ж Мін’юст мав координувати діяльність Держкомітету у справах національностей та міграції і Держкомархіву.

«Безсмертна» реформа

Паралельно зі змінами в центральних органах виконавчої влади точилася дискусія стосовно концепції адміністративно-територіальної реформи. 26 квітня Президент В. Ющенко у своєму виступі на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування зазначив, що схиляється до думки Драгоманова, який твердив: «Централізм — це зілля, яке треба вирвати з корінням... При централізмі всі політичні перевороти лише змінювали самодержавство королів самодержавством парламентської більшості».

Відтак глава держави повідомив, що в країні розпочинається процес реформування системи державного управління та що укази, які визначають нову роль міністерств і підвищують відповідальність міністрів, лише перші кроки на шляху до ефективної моделі виконавчої влади. Цього ж дня Президент підписав указ «Про Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку», котра, зокрема, мала розробити пропозиції стосовно комплексного проведення адміністративної, адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування». Разом з тим усі розуміли, що концепція адмінреформи має враховувати ухвалені в грудні 2004 року зміни до Конституції, які передбачали перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління. Бо хоч В. Ющенко і вважав, що в грудні 2004 року Верховна Рада, проголосувавши за нові повноваження уряду, Президента та парламенту, зробила це з порушенням Конституції, проте він неодноразово заявляв, що розпочата політреформа «повинна іти своєю ходою».

Однак висловлювання Президента пояснювалися хоча б його зобов’язаннями перед лідером соціалістів О. Морозом, котрий неодноразово заявляв, що його політична сила погодилася підтримати В. Ющенка під час президентських виборів в обмін на його підтримку політреформи. Натомість інші представники помаранчевої команди було відвертішими. І якщо віце-прем’єр-міністр з питань адмінреформи Р. Безсмертний лише зауважував, що ці «конституційні зміни суперечать цілій низці існуючих законодавчих актів», то Ю. Тимошенко, фракція якої голосувала проти політреформи, була менш дипломатичною та прямо заявила, що ухвалені в грудні 2004 року зміни до Конституції при їх реалізації внесуть хаос у систему органів влади.

«Я говорила рік тому про те, що така реформа — це хаос у країні, порушення наріжного принципу розділення влади. Це саме я стверджую і сьогодні. Якщо реформа набуде чинності, це буде велика проблема для країни», — сказала вона в інтерв’ю «Дзеркалу тижня». За її словами, після втілення цієї реформи не буде чітко визначено, хто відповідає за те, що відбувається в країні, а парламент стане домінувати в розподілі влади, призведе до корупції під час призначень у виконавчу владу. При цьому вона вважала, що «кожен міністр коаліційного уряду, сформованого більшістю, матиме три керівники: по-перше, Прем’єр-міністра, по-друге, Голову Верховної Ради, який контролює парламентську більшість, і, по-третє, лідера фракції, яка подала кандидатуру цього міністра до складу уряду».

Зрозуміло, що за такого розмаїття думок навряд чи можна було сподіватися на швидке ухвалення законів про Кабмін та про Президента. Недарма Ю. Тимошенко, ставлячи діагноз законотворчому процесу, зазначала: «Закон про Кабмін створюється під керівництвом віце-прем’єр-міністра з адміністративної реформи Романа Безсмертного. По суті, дуже багато речей цим законом можна було б вирішити. Але, я гадаю, навколо нього буде дуже велика боротьба. Чому? Тому що сьогодні владні повноваження надзвичайно переплетені. Президент, уряд, Рада нацбезпеки і Держсекретаріат — усе це учасники обговорення закону про Кабінет Міністрів. Зрозуміло, що бачення буде різним. Тому, гадаю, закон не скоро побачить світ. Дуже не скоро».

Тим часом Р. Безсмертний зосередився на пропагуванні концепції власне адміністративно-територіальної реформи. Запропонований ним проект передбачав запровадження трирівневої системи територіального устрою: громада-район-регіон. Громада (їх мало бути близько 4 тисяч), як базовий рівень територіального устрою, утворюється з одного або кількох поселень, у межах якої проживає близько 5 тисяч громадян. Громади, відповідно, об’єднуються в райони (близько 280), в межах яких мало проживати в середньому 70 тисяч осіб. У межах кожного з регіонів (їх 33 — нинішні обласні центри плюс міста-мільйонники) мало проживати близько 750 тисяч громадян. Окрім того проект реформи передбачав ліквідацію районних державних адміністрацій, а їхні функції пропонувалося передати місцевому самоврядуванню. На рівні областей держадміністрації пропонувалося зберегти, але зі значно урізаними повноваженнями. На них, зокрема, покладався контроль за виконанням Конституції та законів України, додержання прав і свобод громадян, координація діяльності регіональних представництв центральних органів влади. Натомість усім життям у регіонах (за принципом «чим більше повноважень — тим більша відповідальність») мали опікуватися обласні ради та утворені ними виконкоми.

Р. Безсмертний вважав, що адміністративно-територіальну реформу можна провести до кінця 2006 року, проте навряд чи можна було розраховувати на її швидку реалізацію, особливо з огляду на те, що окрім власне ухвалення закону «Про територіальний устрій України», потрібно було переглянути близько 300 законів та 4 тисячі підзаконних актів. Тобто все вказувало на нереальність реформаторських планів віце-прем’єра. Але 1 червня 2005 року Р. Безсмертний під час спільного засідання Комітету ВР з питань державного будівництва та місцевого самоврядування і робочої групи Кабміну з підготовки законопроекту про територіальний устрій сказав: якщо парламент не ухвалить цей закон, то він подасть у відставку. Однак до розгляду цього законопроекту у Верховній Раді справа так і не дійшла. Мало того, 16 липня 2005 року під час громадських слухань на тему адміністративно-територіальної реформи у рідному для віце-прем’єра Макарові Р. Безсмертний таки заявив про свою відставку. Ця його заява була відповіддю на ухвалену учасниками громадських слухань у Макарівському районі Київської області резолюцію, у котрій висловлювалася незгода з намірами влади «фактично силовими методами провести реформу» та яка містила вимогу про звільнення Р. Безсмертного з посади віце-прем’єра. Віце-прем’єр вважав, що виступи проти адміністративно-територіальної реформи та Президента організовує районна номенклатура, яка прагне зберегти свої посади.

Зауважимо, що на той час райдержадміністрації всуціль очолювали «помаранчеві» кадри, але вони не бажали втрачати щойно завойовані портфелі. До речі, проти запропонованого Р. Безсмертним проекту адміністративно-територіальної реформи, яка, нагадаємо, передбачала ліквідацію райдержадміністрацій та передачу їхніх повноважень до органів місцевого самоврядування, разом з опозиційними на той час Партією регіонів, СДПУ(о), Трудовою партією виступила й Соцпартія, яка входила до помаранчевої коаліції. Це пояснюється тим, що СПУ наполягала на продовженні політреформи та, відповідно, на ухваленні законопроекту № 3207-1 про внесення змін до Конституції щодо удосконалення системи місцевого самоврядування. За цим, попередньо схваленим законопроектом, дещо послаблювалася роль місцевих держадміністрацій та посилювалася роль місцевих громад і повноваження їх виконавчих органів. А це означало, що єдності в питанні адміністративно-територіальної реформи не було навіть серед членів однієї урядової команди.

Утім, прем’єр Ю. Тимошенко, коментуючи заяву Р. Безсмертного про відставку, порадила йому не приймати поспішних рішень під впливом емоцій, бо «якби вона писала заяву кожного разу, коли її переповнюють емоції, то це траплялося б, мабуть, шість разів на день». Водночас вона зазначила, що уряд ще не розглядав запропоновану концепцію адміністративно-територіальної реформи, оскільки вважає, що спочатку її потрібно обговорити з місцевою владою, та, якщо з’ясується, що «реформа непопулярна, зробити так, щоб вона стала популярною». Як наслідок, напередодні парламентських виборів 2006 року влада вирішила не налаштовувати проти себе районну номенклатуру та відклала питання адміністративно-територіальної реформи до кращих часів.

Підстав для відставки немає

Та якби ж тільки це було найбільшою проблемою помаранчевої команди. Вже у травні 2005 року перший дзвіночок пролунав і для самої Ю. Тимошенко, коли Президент начебто запропонував їй написати заяву про відставку. 19 травня з неофіційних джерел стало відомо, що цього дня, під час наради у Президента з російськими нафтотрейдерами, Ю. Тимошенко заявила, що не згодна з першою частиною указу Президента «Про заходи щодо стабілізації ситуації на ринку нафти і нафтопродуктів», в якій діяльність уряду стосовно врегулювання кризи визнається неринковою. В. Ющенко на це заявив, що він шкодує про призначення Тимошенко на посаду прем’єра, і запропонував їй написати заяву про відставку та приєднатися до СДПУ(о). І хоч прес-служби Президента та прем’єра у спільній заяві відразу спростовували цю інформацію та запевнили у «єдності і монолітності команди», проте було зрозуміло, що диму без вогню не буває. Тим паче що невдовзі Президент у письмовій формі взагалі заборонив Ю. Тимошенко втручатися у нафтогазову сферу.

Однак незабаром намітився новий конфлікт — цього разу між урядом та парламентом. Дійшло до того, що 13 липня Ю. Тимошенко особисто зачитала заяву Кабінету Міністрів, у якій звинуватила керівництво Верховної Ради у саботажі прийняття важливих рішень, зокрема, стосовно вступу до СОТ та дискредитації уряду і Президента. У відповідь погоджувальна рада парламенту назвала цю заяву спробою «перевести внутрішні урядові конфлікти у нове політичне протистояння Кабінету Міністрів і Верховної Ради» та спробою «перекласти відповідальність за провали у власній роботі на плечі законодавчого органу».

Відтак цього разу Президент був змушений закликати до порозуміння вже керівників уряду та парламенту. При цьому він наголосив, що оцінювати роботу Кабінету Міністрів чи Верховної Ради можна лише колегіально, бо «не в компетенції Голови Верховної Ради давати приватну оцінку роботі уряду», але так само «не в компетенції уряду, його віце-прем’єрів чи навіть деяких міністрів оцінювати роботу парламенту» та що такі заяви «озлоблюють і принижують український парламент і не возвеличують український уряд».

Водночас В. Ющенко висловився за сформування з 1 вересня у Верховній Раді парламентської більшості, зауваживши при цьому, що «проситиме парламент і уряд спільно працювати над цим, а націю — не судити суворо щодо того, які сили увійдуть до новоствореної більшості». Здавалося, що на цьому конфлікти вичерпано і уряд Ю. Тимошенко працюватиме щонайменше до парламентських виборів 2006 року. Для прикладу, В. Литвин, оцінюючи в липні 2005 року ймовірність відставки уряду, зазначав: «З такою ідеєю може виступити лише Президент. Однак я переконаний, він цього не зробить, бо Віктор Андрійович напевно прораховує наслідки такого кроку. Парламент затвердив програму Кабінету Міністрів, тобто видав йому карт-бланш на рік. Теоретично Верховна Рада може порушити питання про своєрідну денонсацію раніше прийнятого рішення і спробувати винести Кабміну вотум недовіри, але навряд чи таке рішення матиме підтримку парламенту».

До того ж 25 липня під час розширеного засідання Кабінету Міністрів за участю Президента та Голови ВР глава держави заявив, що задоволений результатами діяльності уряду у першому півріччі 2005 року. А після його завершення, під час спільної з Ю. Тимошенко та В. Литвином прес-конференції, В. Ющенко запевнив, що вони «представляють ту команду, яка була єдиною на Майдані» та що «між керівниками Верховної Ради і Кабінету Міністрів немає непорозумінь». Врешті-решт, 24 серпня у своєму виступі з нагоди Дня Незалежності України Президент заявив, що «молодий, енергійний, впевнений у собі уряд продемонстрував і макроекономічну культуру, і зростання соціальних стандартів».