Міністерств має бути не більше, ніж у Китаї

23 січня 2005 року Віктор Ющенко прийняв присягу Президента України. Виголосивши в парламенті коротку інавгураційну промову, новообраний глава держави запросив учасників урочистого засідання Верховної Ради на майдан Незалежності. «Я хочу перед своїм народом продовжити присягу», — сказав В. Ющенко. У своєму виступі на багатотисячному Майдані Президент пообіцяв, що в Україні буде створено демократичну, чесну, професійну і патріотичну владу та що нова влада працюватиме на благо громадянина і держави. Водночас він підкреслив, що бути при владі та в опозиції «однаково почесно, якщо служиш своїй державі».

Після інавгурації В. Ющенко підписав перші кадрові укази: виконуючим обов’язки Прем’єр-міністра було призначено Юлію Тимошенко, секретарем Ради національної безпеки і оборони — Петра Порошенка. Окрім того, замість адміністрації Президента було утворено секретаріат та призначено Олександра Зінченка Державним секретарем Президента. А вже 4 лютого Ю. Тимошенко стала повноцінним главою українського уряду — за її кандидатуру проголосували 375 народних депутатів. Представляючи парламенту її кандидатуру, В. Ющенко сказав: «Я вірю в Юлію Володимирівну, довіряю їй, як довіряють мільйони людей. Думаю, що й вона усвідомлює свою відповідальність перед народом». Водночас зазначимо, що глава держави також керувався коаліційною угодою, підписаною між «Нашою Україною» і БЮТ, в якій завбачливо наголошувалося, що після перемоги на президентських виборах В. Ющенко вносить кандидатуру Ю. Тимошенко на пост Прем’єр-міністра для затвердження Верховною Радою. Одразу після призначення Ю. Тимошенко оголосила, а Президент затвердив склад нового Кабінету Міністрів: Першим віце-прем’єр-міністром став Анатолій Кінах (лідер ПППУ); віце-прем’єр-міністром України з питань євроінтеграції — Олег Рибачук («Наша Україна»); віце-прем’єр-міністром з гуманітарних питань — Микола Томенко («Наша Україна»); віце-прем’єр-міністром з питань адміністративно-територіальної реформи — Роман Безсмертний («Наша Україна»); міністром агропромислового комплексу — Олександр Баранівський (СПУ); міністром внутрішніх справ України — Юрій Луценко (СПУ); міністром закордонних справ України — Борис Тарасюк («Наша Україна»); міністром економіки і з питань європейської інтеграції України — Сергій Терьохін («Наша Україна»); міністром культури і мистецтв — Оксана Білозір («Наша Україна»); міністром оборони — Анатолій Гриценко; міністром освіти і науки — Станіслав Ніколаєнко (СПУ); міністром охорони здоров’я — Микола Поліщук («Наша Україна»); міністром охорони навколишнього природного середовища — Павло Ігнатенко («Наша Україна»); міністром палива та енергетики — Іван Плачков; міністром праці і соціальної політики — В’ячеслав Кириленко («Наша Україна»); міністром фінансів — Віктор Пинзеник («Наша Україна»); міністром юстиції — Роман Зварич («Наша Україна»); міністром у справах сім’ї, дітей і молоді — Юрій Павленко («Наша Україна»); міністром з питань надзвичайних ситуацій — Давид Жванія («Наша Україна»); міністром промислової політики — Володимир Шандра («Наша Україна»); міністром транспорту і зв’язку України — Євген Червоненко («Наша Україна»); Головою Служби безпеки — Олександр Турчинов (БЮТ).

Також безпосередньо в сесійній залі Верховної Ради В. Ющенко підписав указ про призначення нових голів 23 обласних та Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій: Вінницьку облдержадміністрацію очолив Олександр Домбровський, Волинську — Володимир Бондар, Дніпропетровську — Сергій Касьянов, Донецьку — Вадим Чупрун, Житомирську — Павло Жебрівський, Закарпатську — Віктор Балога, Запорізьку — Юрій Артеменко, Івано-Франківську — Роман Ткач, Київську — Євген Жовтяк, Кіровоградську — Едуард Зейналов, Луганську — Олексій Данилов, Львівську — Петро Олійник, Миколаївську — Олександр Садиков, Полтавську — Степан Бульба, Рівненську — Василь Червоній, Одеську — Василь Цушко, Сумську — Микола Лаврик, Тернопільську — Іван Стойко, Харківську — Арсен Аваков, Херсонську — Борис Сіленков, Хмельницьку — Віталій Олуйко, Черкаську — Олександр Черевко, Чернівецьку — Микола Ткач, Чернігівську — Владислав Атрошенко, Київську міськдержадміністрацію очолив Олександр Омельченко, а Севастопольську — Сергій Іванов. Зауважимо, що призначення глав облдержадміністрацій відбулося з порушенням конституційних норм, оскільки відповідно до Основного Закону кандидатури на ці посади має подавати Кабмін, але цього не було зроблено.

Одразу після кадрових питань Верховна Рада 357 голосами схвалила програму діяльності уряду Ю. Тимошенко «Назустріч людям». Документ передбачав, що трансформацію системи органів влади буде здійснено шляхом переходу від безпосереднього галузевого та функціонального управління до вироблення і реалізації державної політики у відповідних сферах. Тобто уряд мав би статус політичного органу, а кожен з його міністрів ніс би політичну відповідальність за реалізацію відповідних напрямів. При цьому урядові комітети планувалося перетворити на реальні робочі органи Кабміну та на інструмент координації діяльності і взаємодії центральних органів виконавчої влади, узгодження проектів рішень.

Іншими словами, уряд, як політичний орган, мав зосередитися на стратегічних питаннях, делегувавши урядовим органам та місцевим державним адміністраціям вирішення питань щоденного адміністрування. Окрім того, у програмі було задекларовано принцип, що кожна зайва управлінська ланка — шкідлива, а тому планувалося провести функціональне обстеження діяльності наявних органів виконавчої влади та оптимізувати на основі результатів аналізу структуру центральних органів виконавчої влади, ліквідувати контролюючі органи, що дублюють роботу інших, усунути паралельний контроль за дотриманням певних норм законодавства, провести чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади з одночасним делегуванням окремих повноважень центральних органів влади місцевим.

7 лютого в Кабміні відбулася презентація концепції реформування управлінської вертикалі, розробленої віце-прем’єрами Р. Безсмертним та О. Рибачуком. Під час її обговорення прем’єр Ю. Тимошенко зазначила, що адміністративна реформа передбачатиме побудову найбільш працездатної системи управління, тому, ухвалюючи рішення про кількість міністерств, державних комітетів та чиновників, уряд виходитиме з принципів доцільності. А наступного дня Президент

В. Ющенко, розповідаючи про перші кроки адміністративної реформи, повідомив, що із 62 наявних держкомітетів та прирівняних до них урядових структур 42 планується скоротити. Значних змін мала зазнати і структура міністерств. Показово, що свою першу прес-конференцію міністр економіки С. Терьохін розпочав із запитання, чи хтось знає, чим займається Міністерство економіки? І сам відповів, що протягом чотирьох днів намагався знайти відповідь на це запитання, проте зрозумів лише те, що воно «займається всім чим завгодно, але не прогнозуванням, не аналітикою, не виробленням загальних економічних принципів життя країни». І це за того, що «тільки в центральному апараті працюють 1140 людей, що є 11 заступників міністра, безліч департаментів, управлінь, відділів, 23 госпрозрахункові підприємства, незрозумілі інститути, які ніяк не проявляють себе у сфері суспільного управління, безліч дач, готелів, автобаз...». Відтак С. Терьохін заявив, що «доведеться різати по живому» та що в міністра буде лише чотири заступники, а саме Мінекономіки має стати дієвим центром економічної думки в країні. Л. Кравчук, як один з авторів так і не реалізованої концепції адмінреформи 1998 року, відповідаючи на запитання, скільки міністерств та держкомітетів потребує Україна, зазначив: «Принаймні, не більше, ніж у Китаї. До цього часу в нас було більше міністерств і у два з половиною разу більше комітетів, ніж у Китаї». Стосовно кількісних показників, то Л. Кравчук вважав, що треба мати близько 20 міністерств, які змогли б замінити все інше, а комітети та відомства мають входити до певних міністерських структур, якими теж має керувати певне міністерство. «Мають бути справжні міністерства, а не міністерства, які чомусь називаються комітетами, керівники яких відрізняються від міністрів лише тим, що міністри входять до складу уряду, а керівники комітетів ні», — вважав Л. Кравчук.

Концепція кардинальної адмінреформи

12 лютого відбулося позачергове засідання уряду, під час якого було ухвалено Концепцію кардинальної адміністративної реформи. Цього ж дня Кабінет Міністрів ухвалив рішення про ліквідацію низки держкомітетів та відомств і про перетворення їх на департаменти у складі відповідних міністерств. Прем’єр-міністр Ю. Тимошенко заявила, що в такий спосіб уряд «починає прибирати всі зайві органи влади, котрі утворювалися під окремих осіб для заробляння грошей у системі виконавчої влади та які не несуть ніяких серйозних функцій або ці функції можуть бути об’єднані з системою міністерств». Ліквідації підлягали такі установи: Держкомітет з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи (увійшов до складу Міністерства з питань надзвичайних ситуацій), Держкомітет з енергозбереження, Державна служба з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, Держкомітет природних ресурсів (увійшов до складу Міністерства охорони навколишнього природного середовища), Державна служба експортного контролю, Держкомітет з будівництва та архітектури, Держдепартамент виконання покарань (входить до системи Міністерства юстиції), Держкомітет у справах релігій, Державна туристична організація (входить до Міністерства економіки), Держкомспорт (увійшов до складу Міністерства з питань сім’ї та молоді, яке отримало нову назву — Міністерство з питань молоді та спорту), Держкомітет у справах ветеранів (увійшов до складу Міністерства праці та соціальної політики), Держспоживстандарт (увійшов до системи Мінекономіки). Крім того, Державну податкову адміністрацію та Державну митну службу було підпорядковано Міністерству фінансів, а Держрезерв та Держкомпідприємництва — Мінекономіки. Окрім цих чотирьох відомств, як окремі структури пропонувалося зберегти Держкомітет з питань житлово-комунального господарства, Укравтодор, Держкомархів, Головне управління держслужби, Держкомітет статистики, Державну прикордонну службу, Вищу атестаційну комісію, Антимонопольний комітет, Національну комісію з регулювання зв’язку, Національну комісію з регулювання енергетики, Фонд державного майна, Держкомітет телерадіомовлення, Держатомрегулювання, Держфінмоніторинг, Пенсійний фонд. Окрім того, відповідно до рішення Кабміну, у всіх міністрів та голів обласних і районних держадміністрацій мало бути по одному першому та по три прості заступники. Знову-таки, ці зміни мали набути чинності після підписання Президентом відповідного указу, хоча Основний Закон гласить, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабміну, інших центральних органів виконавчої влади, мають визначатися Конституцією і законами України. До того ж існувало чимало не передбачених Конституцією так званих «урядових органів державного управління». Для прикладу: існували Міністерство сім’ї та молоді і Державна соціальна служба сім’ї, дітей та молоді, до того ж остання, маючи статус окремої юридичної особи, часто дублювала роботу міністерства, у складі якого вона була створена. Недарма експерт з питань адмінреформи Ігор Коліушко, не заперечуючи проти необхідності ліквідації та реорганізації більшості держкомітетів, застерігав, щоб це «не робилося так, як за часів Кучми», коли комітети ліквідовували, але при цьому не вирішувалося, як раціонально реорганізувати ефективне виконання їх функцій у рамках міністерств. І. Коліушко, зокрема, вважав, що більшість функцій, які передають міністерствам із державних комітетів, потрібно делегувати урядовим органам, а не покладати їх на апарат міністерства, оскільки «це дуже принципово з погляду запобігання корупційним діянням і раціональної організації розподілу повноважень між міністрами, апаратом міністерства й адміністративними структурами». Проте найбільшою помилкою нової влади було те, що вона розпочала «ліквідацію та реорганізацію» без належним чином затвердженої концепції адмінреформи, котра, зокрема, передбачала б ухвалення законів про Кабмін, про центральні органи виконавчої влади, внесення змін до законів «Про Президента України», про РНБО, про державну службу та про місцеві держадміністрації.

Кабінет Міністрів і Кабінет Президента

14 лютого В. Ющенко видав указ, яким визначив структуру секретаріату Президента. За цим указом, до нього ввійшли Державний секретар, перший помічник Президента, перші заступники та заступники Держсекретаря. Окрім того, до складу секретаріату входять Кабінет Президента, група радників і наукових консультантів Президента, постійні представники Президента у Верховній Раді, Кабінеті Міністрів, Конституційному Суді, а також інші постійні представники Президента. Відповідно до указу, Держсекретаря, першого помічника Президента, першого заступника Держсекретаря, заступників Держсекретаря, прес-секретаря Президента, помічників, наукових консультантів, референтів і радників Президента, а також постійних представників і уповноважених Президента призначає і звільняє глава держави. Водночас перший помічник Президента за посадою є керівником Кабінету Президента, на який покладаються обов’язки із забезпечення поточної діяльності глави держави. Ще раніше, 8 лютого, Президент підписав Указ «Про деякі питання організації діяльності Ради національної безпеки і оборони України». У зв’язку з цим Прем’єр-міністр Ю. Тимошенко заявила про намір з’ясувати у В. Ющенка повноваження його секретаріату та Ради національної безпеки і оборони України, бо хоч ці документи й «повинні реєструватися в Мін’юсті, вона їх ще не бачила». А відповідаючи на запитання, чи повноваження секретаріату Президента та РНБО не дублюватимуть повноваження Кабміну, вона нагадала, що задекларована мета адміністративно-територіальної реформи полягає в чіткому визначенні функцій виконавчої влади та щоб за кожну функцію відповідав один виконавець. «В Україні буде один уряд, один Прем’єр-міністр і одна виконавча гілка влади, тож я не думаю, що хтось за якістю і статусом зможе замінити Прем’єр-міністра», — сказала Ю. Тимошенко.

Наступного дня Держсекретар О. Зінченко також заявив, що секретаріат не прагне стати другим урядом, а стане мозковим центром, який оброблятиме інформацію для Президента. Окрім того, він зазначив, що «МЗС буде справжнім міністерством закордонних справ та не працюватиме за вказівками заступника глави адміністрації Президента», а правоохоронна функція повністю відійде до Ради національної безпеки і оборони.

Конституція визначає, але Президент призначає

Проте якщо стосовно повноважень секретаріату Президента особливих питань не виникало, то цього не можна було сказати про РНБО. Саме цим можна пояснити те, що підписаний 8 лютого Указ Президента «Про деякі питання організації діяльності Ради національної безпеки і оборони України» було оприлюднено лише 22 лютого. Членами РНБО значились: Президент В. Ющенко як Голова Радбезу, секретар РНБО Петро Порошенко, міністр оборони А. Гриценко, Державний секретар О. Зінченко, Голова Верховної Ради В. Литвин (за згодою), міністр внутрішніх справ Ю. Луценко, Голова Верховного Суду В. Маляренко (за згодою), Генеральний прокурор С. Піскун, Голова Нацбанку В. Стельмах (за згодою), міністр закордонних справ Б. Тарасюк, Прем’єр-міністр Ю. Тимошенко, Голова Служби безпеки О. Турчинов.

Відповідно до цього указу секретареві РНБО надавалося право здійснювати згідно з актами та письмовими дорученнями Президента України або на виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України такі повноваження: вносити до міністерств, інших органів виконавчої влади обов’язкові для розгляду пропозиції та рекомендації з проблем національної безпеки і оборони, поліпшення координації діяльності цих органів у зазначеній сфері; ініціювати невідкладний розгляд Кабміном питань щодо виконання рішень РНБО; брати участь у засіданні Кабміну з правом дорадчого голосу; погоджувати проекти актів Президента з питань національної безпеки і оборони; давати доручення органам виконавчої влади та звертатися до них із відповідними запитами, спрямованими на забезпечення виконання рішень РНБО, актів та доручень Президента з питань національної безпеки і оборони; порушувати за результатами здійснення контролю за виконанням рішень РНБО питання щодо відповідальності посадових осіб; вносити в установленому порядку пропозиції стосовно кандидатур на посади у правоохоронних органах, Збройних Силах та інших військових формуваннях, призначення на які здійснюється Президентом; подавати на розгляд Президентові пропозиції на підставі внесених у встановленому порядку відповідно до Конституції та законів України Вищою радою юстиції, Головою Верховного Суду, головою відповідного вищого спеціалізованого суду та іншими особами подань щодо кандидатур на посади суддів, членів Вищої ради юстиції та членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, призначення яких на посади здійснюється Президентом; погоджувати пропозиції стосовно кандидатур на посади в органах державної влади, діяльність яких пов’язана з питаннями національної безпеки і оборони України, призначення яких на посади здійснюється Президентом України; погоджувати пропозиції щодо кандидатур на посади керівників правоохоронних органів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та ін.

Одразу після оприлюднення цього указу більшість експертів оцінили його як такий, що суперечить Конституції. Зокрема, у ст. 107 Конституції зазначається, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України та що вона координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Та сама ст. 107 визначає, що Головою РНБО є Президент, що він формує її персональний склад, що до її складу за посадою входять Прем’єр-міністр, міністр оборони, Голова Служби безпеки, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ та що у засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради. Так само персональний склад визначено й у Законі «Про Раду національної безпеки і оборони України», проте уточнено: її членами також можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади. Тобто фактично РНБО є одним із органів виконавчої влади, а тому не витримувало жодної критики введення до її складу Голови Верховного Суду та Голови Верховної Ради України, нехай навіть за їхньою згодою. Бо якщо Конституція визначає, що Голова Верховної Ради має право брати участь у засіданнях РНБО, то, Очевидно, це означає, що він аж ніяк не може бути членом органу виконавчої влади. Так само незрозуміло, чим керувався Президент, коли запрошував до членства в координаційному органі виконавчої влади Голову Верховного Суду, тобто представника судової гілки влади? І чому тоді аналогічне запрошення не отримав Голова Конституційного Суду? Окрім того, якщо членство Генпрокурора та Голови НБУ хоч якось можна було пояснити, то якогось правового обгрунтування стосовно включення до Радбезу Держсекретаря Президента, тобто керівника президентської канцелярії не існувало взагалі, оскільки ця посада в Конституції навіть не згадується.

Не менше запитань викликав і пункт указу, яким секретареві РНБО (ця посада, до речі, також не фігурує в Конституції) надавалося право здійснювати вищезазначені повноваження. Особливо ж якщо врахувати, що ст. 19 Основного Закону чітко визначає: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тобто відповідно до законодавства секретар РНБО має лише «забезпечувати організацію роботи Ради національної безпеки і виконання рішень Ради національної безпеки». Тож якщо глава держави хотів наділити секретаря Радбезу більшими повноваженнями, то для цього він щонайменше мав ініціювати внесення Верховною Радою змін до закону про РНБО. Але й тоді це не стосується повноважень, закріплених за главою держави, бо ст. 106 Конституції передбачає, що «Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам». Так само, якщо закон про РНБО передбачає, що за умови дострокового припинення повноважень глави держави виконувати обов’язки Голови РНБО може Прем’єр-міністр, то на якій підставі правом вести засідання РНБО наділявся чиновник, котрий має лише забезпечувати організацію роботи Ради? Не відповідав Конституції та законодавству й пункт указу, за яким секретареві РНБО дозволялося брати участь у засіданнях уряду з правом дорадчого голосу. Як наслідок, указ про РНБО критикували не лише представники опозиції, а й політики та експерти, що належали до помаранчевого табору. Наприклад, І. Коліушко прямо заявив, що указ про РНБО не відповідає Конституції, а повноваження секретаря цієї структури не відповідають ні Основному Закону, ні закону про РНБО, бо Президент фактично делегував секретареві свої повноваження. «Цей указ потрібно змінювати, і якщо глава держави не захоче зробити цього з власної волі, то його скасує Конституційний Суд», — зазначав він. Тим паче що фракція КПУ негайно підготувала подання до КС про неконституційність цього документа. Забігаючи наперед, зазначимо, що 15 грудня 2006 року Президент сам скасував указ від 8 лютого 2005 року та указ від 22 вересня 2005 року, яким після відставки П. Порошенка частина повноважень секретаря Радбезу передавалася до секретаріату Президента.

Стосовно позиції секретаря РНБО П. Порошенка, то він, наголошуючи на конституційності указу, зазначав, що в такий спосіб РНБО отримала механізм для реалізації своїх координуючих функцій, оскільки в законі про РНБО цей механізм не прописаний. «Відтепер секретар Радбезу матиме можливість ініціювати терміновий розгляд Кабміном питань про виконання рішень Ради, давати відповідні доручення органам виконавчої влади, звертатися в ці органи з запитами, спрямованими на забезпечення виконання рішень РНБО та контролювати виконання зазначених рішень, а в разі невиконання порушувати питання про відповідальність посадових осіб», — казав він. Та хоч водночас П. Порошенко й зазначав, що функції Радбезу прописані настільки чітко, що вони не перетинатимуться ані з функціями уряду, ані секретаріату, можна було спрогнозувати, що невдовзі РНБО замість стати «перехрестям, де зустрічаються всі гілки влади, щоб виробляти спільну стратегію розвитку держави», неодмінно почне конкурувати не лише з Кабінетом Міністрів, а й із секретаріатом Президента.

(Продовження. Початок у № 118 за 10 липня 2007 року.)