1.10. Політ реформи над президентським кріслом

І сьогодні немає відповіді на запитання, що рухало Леонідом Кучмою, коли він так наполягав на проведенні політичної реформи і внесенні змін до Конституції? Тим більше сьогодні зрозуміло: для формування більшості і коаліційного уряду можна було прийняти відповідні закони, в тому числі про Регламент Верховної Ради і Кабінет Міністрів. Можливо, палке бажання побачити, як житиме Україна «без Кучми», особливо після перемоги на виборах глави держави опозиційного кандидата? Не любить про це говорити і колишній Президент. Лише один раз він зізнався у своїй книзі «Після Майдану», що єдиною його умовою проведення третього туру президентських виборів у 2004 році на новій законодавчій базі було внесення змін до Основного Закону країни. А от що цьому передувало і які були мотиви — умовчує.

У той період лунало чимало версій. Зокрема, висловлювалася здогадка про третій термін Леоніда Кучми або про те, що за нової Конституції тодішня більшість сформує уряд під прем’єра, яким стане той же таки Леонід Кучма. Однак сталося так, як сталося. А ми продовжимо розповідати про те, що відбувалося в коридорах влади у недавньому минулому.

Рецидиви протистояння

На відкритті другої сесії Верховної Ради четвертого скликання глава парламенту Володимир Литвин у своїй промові звернув увагу на кілька обставин. На його думку, у той час єдиний законодавчий орган країни «є і залишатиметься стабілізуючою серцевиною». Проте він зауважив, що перипетії навколо створення парламентської більшості і згода глави держави передати більшості право сформувати коаліційний уряд може посилити «зіткнення позицій щодо підходів переструктурування Верховної Ради. А отже задавнена і приглушена хвороба внутріпарламентського протистояння може обернутися новими рецидивами».

Володимир Литвин висловив переконання: «Структурування парламенту потрібне, але його діяльність не може і не повинна скеровуватися ззовні». Голова парламенту підкреслив: питання більшості чи коаліції — це питання Верховної Ради, і тільки Верховної Ради. Говорячи про політичну реформу, Володимир Литвин висловився за всебічний розвиток парламентаризму і самоврядування.

Однак, схоже, його не почули ані депутати в сесійній залі, ані на Банковій в резиденції Президента України. Зокрема, народні обранці, коментуючи для «Голосу України» нові ініціативи глави держави і прогнозуючи перебіг сесії, вчергове розділилися в думках: представники більшості були згодні підтримати ініціативи глави держави, а меншість їх критикувала. Зокрема, Голова Верховної Ради першого і третього скликань Іван Плющ сказав: «Я не можу зрозуміти ініціатив Президента. На мою думку, ці реформи можливі, якщо у Президента буде право призначати парламент і його знімати».

Навіть дехто з лояльних до Президента депутатів засумнівався в доцільності подібної реформи. Так, Григорій Дашутін, який був у Партії зелених, а потім поповнив лави «Трудової України», разом з доктором філософських наук Миколою Михальченком писав у «Голосі України»: «Є прислів’я: ламати — не будувати. Чи варто ламати президентсько-парламентську республіку? Франція побачила, що парламентська республіка неефективна і перейшла до президентсько-парламентської. Росія не збирається відмовлятися від цієї моделі».

Свою лепту у протистояння Президента і Верховної Ради вніс і Конституційний Суд. Спершу — 17 жовтня — він визнав, що статтям 157 і 158 Конституції відповідають майже всі статті запропонованих змін до Основного Закону країни. А 21 жовтня 2002 року оприлюднив рішення щодо статусу та діяльності Верховної Ради. КС, зокрема, визнав, що повноважним (тобто таким, що може приймати закони і реалізовувати інші конституційні повноваження) парламент є за умови обрання не менш як двох третин від його конституційного складу і складення новообраними депутатами присяги. Крім того, було дане тлумачення поняттям «сесія» і «засідання».

Готувала свій проект політичної реформи і опозиція — фракції комуністів, соціалістів і БЮТ. На початку грудня вони його презентували у Верховній Раді. Народний депутат Григорій Бондаренко (група «Європейський вибір») так оцінив його зміст: «Радикальність, антипрезидентську налаштованість авторів законопроекту стовідсотково було перенесено на законопроект». Окрім того, він зауважив: «Не завадить пригадати: парламентсько-президентська влада, до якої нас невідступно кличуть, фактично вже була — з грудня 1991 року до червня 1996-го, з часу обрання першого Президента України до прийняття нової Конституції. І суспільство не відчуло раю. Навпаки, ми пережили в ті роки найчорніший період незалежності. Що, до речі, аж ніяк не пов’язано з формою влади. Головне тут — ефективність, а не форма. У цьому напрямі і маємо діяти».

У 2003 рік політики вступили не тільки з новим урядом. Наступного року мали відбутися президентські вибори. Провладна еліта на той час так і не змогла визначитися з єдиним кандидатом, та один лідер майбутніх перегонів за президентське крісло вже з’явився: в рейтингах народної довіри попереду йшов лідер фракції «Наша Україна» Віктор Ющенко. Можливо, саме тому Банкова і запропонувала свій алгоритм роботи парламенту. Однак повністю нав’язати свої правила гри президентській команді так і не вдалося. Наприкінці другої сесії народні обранці затвердили склад тимчасової спеціальної комісії з опрацювання законопроектів про внесення змін до Конституції. Оскільки, як наголосив глава парламенту Володимир Литвин на закритті сесії, «Верховній Раді належить стати головним і винятковим інструментом реалізації конституційної реформи, а й реальним центром законодавчої влади і політичного життя з широкими потужними і вищою мірою відповідальними повноваженнями».

Тим часом народні обранці зазначали, що у Верховній Раді не зареєстровано жодного законопроекту про внесення змін до Конституції, внесеного главою держави, який би нормативно окреслював зміст такої реформи (Микола Оніщук, «Голос України», 7 лютого 2003 року).

А Юрій Ключковський (фракція «Наша Україна») звернув увагу на інше: «За останні сім років дії Конституції це вже друга спроба конституційної реформи, і щоразу вона чомусь виникає тоді, коли давно оголошена адміністративна реформа повинна доходити до конкретної стадії реорганізації виконавчої влади. І тому мимоволі складається враження, що ідея політичної реформи використовується для того, щоб знову повернутися на початкову стадію реформування нашої держави, не довівши її до кінця».

Хоча, як показав «круглий стіл» «Конституційна реформа: Україна в пошуках нових балансів влади», що відбувся 18 лютого, у різних політичних сил було різне бачення цієї проблеми. Зокрема, Перший заступник Голови Верховної Ради, співголова тимчасової спеціальної комісії з опрацювання законів про внесення змін до Конституції Геннадій Васильєв висловив думку, що законопроекти, розроблені народними депутатами Анатолієм Матвієнком, Петром Симоненком, Олександром Морозом, Георгієм Крючковим та іншими, які отримали схвалення Конституційного Суду, могли б стати базою для втілення політичної реформи. Вони значно розширювали повноваження парламенту.

Його візаві народний депутат Юрій Ключковський і депутат третього скликання Ігор Коліушко закликали утриматися від внесення змін до Основного Закону країни. Експерти звернули увагу й на те, що один законопроект чекав висновку про відповідність Основному Законові країни від Конституційного Суду п’ять років, другий у 2001 році — шість місяців.

Глава держави відреагував на депутатські пасажі доволі швидко. Вже 5 березня він підписав указ про винесення на всенародне обговорення проекту закону «Про внесення змін до Конституції». А в телезверненні сказав: «Час для спільної роботи було втрачено. Водночас ризикувати майбутнім політичної реформи, майбутнім країни я — як Президент — не хочу і не буду. Саме тому я вирішив вивести обговорення реформи з кола протистояння полярних політичних сил. Якщо політики не можуть домовитися, арбітром має стати весь народ... Сьогодні абсолютно зрозуміло, що в чинній Конституції, по суті, був закладений механізм протистояння законодавчої та виконавчої влади».

А наприкінці березня на традиційній прес-конференції Леонід Кучма висловив переконання, що доля політреформи не повинна залежати від ставлення опозиції до Президента. А базовою пропозицією змін до Конституції має стати формування більшості та її відповідальність. «Відповідальності парламенту не існує, і це наша головна біда», — наголосив тодішній Президент.

Дискусії тривали. На них відгукнулися народні депутати Михайло Павловський, Олександр Баранівський і Юрій Костенко. Вони не приховували, що за спробами Леоніда Кучми провести політичну реформу стоїть прагнення встановлення диктатури або авторитаризму. Хоча Перший заступник Голови Верховної Ради Геннадій Васильєв у «Голосі України» оприлюднив цілу програму дій з унесення змін до Конституції і спробував їх аргументувати як з юридичної, так і з політичної точки зору, використовуючи світовий досвід і наукові дослідження знавців конституційного права.

Критерій один — національні інтереси

«Реформа політичної системи в Україні: мета та концептуальні засади конституційних змін» — така назва парламентських слухань, які пройшли у Верховній Раді 9 квітня. Відкриваючи їх, Голова парламенту Володимир Литвин наголосив, що, вносячи зміни до Конституції, треба виходити з одного критерію — національних інтересів. Він зауважив, що у Верховній Раді на розгляді перебуває п’ять законопроектів про внесення змін до Конституції, а базовий, зареєстрований під № 0999, пройшов експертизу в Конституційному Суді. Він передбачає розширення повноважень Верховної Ради щодо формування і діяльності уряду та інших органів центральної влади, утворення парламентської більшості, позбавлення мандата у разі виходу депутата з фракції, деталізує окремі важелі стримувань і противаг між гілками влади, президентом і парламентом. А конкретним приводом стало подання Президентом для попереднього ознайомлення свого законопроекту змін до Конституції, який був винесений на всенародне обговорення.

Тобто, Леоніда Кучму, схоже, не влаштовували ті пропозиції, які закладалися у законопроекти, підготовлені народними обранцями, і він вирішив подати ще один. Власний. Але зіграв на випередження. І водночас з поданням його до парламенту виніс на всенародне обговорення. Такий крок глави держави спробував на слуханнях обгрунтувати його постійний представник у Верховній Раді Олександр Задорожній, який у своєму виступі сказав, що проекти, які проходили експертизу Конституційного Суду, не виносились на пленарні засідання і не мали більшості.

У своєму виступі на слуханнях лідер фракції «Наша Україна» Віктор Ющенко наголосив: «Наступне і головне: чи потрібна політична реформа Україні? Так, потрібна, як кисень». Він висловив думку, що потрібно зберегти існуючу модель парламенту, призначати і звільняти Прем’єр-міністра та уряд має Верховна Рада, реальним змістом має наповнитися владний статус Кабінету Міністрів.

Врешті учасники слухань дійшли висновку, що реформування політичної системи має грунтуватися на ідеї переходу до парламентсько-президентської республіки, наближення до європейських стандартів державного правління. В основі моделі політичної системи мають лежати вибори на пропорційній основі, створення міжпартійної коаліції. Відтак у державі має бути сильний Президент, сильний парламент і сильний уряд.

Щоправда, думки народних обранців розділилися. Так, скажімо, Валентин Ландик («Регіони України») виступав проти двопалатного парламенту, був прихильником виборів народних депутатів за мажоритарним принципом, не погоджувався з тим, щоб глава держави затверджував силовиків і подавав кандидатуру Прем’єр-міністра. А на думку Володимира Філенка (фракція «Наша Україна»), політична реформа передусім спрямована на збереження владних повноважень режиму і персонально Леоніда Кучми. У свою чергу Президент України у посланні до Верховної Ради, яке він оголосив 15 квітня, фактично поставив завдання внести зміни і доповнення до Конституції до кінця 2004 року.

Аналізуючи законопроект, поданий главою держави, фахівці почали схилятися до думки, що він посилює президентську владу. Так, голова Комітету з питань правової політики Василь Онопенко в інтерв’ю «Голосу України» звернув увагу на те, що за главою держави закріплюється право «незалежно від парламенту призначати чотирьох ключових міністрів, голів Державної податкової адміністрації, Державної митної служби, СБУ, Держкомкордону і так само самостійно звільняти їх з посад». Окрім того, подолати вето Президента можна було двома третинами від складу кожної з палат парламенту (у законопроекті, поданому Леонідом Кучмою, законодавчий орган мав складатися з двох палат — верхньої і нижньої).

А напередодні чергового Дня Конституції було прийнято рішення розглядати у Верховній Раді два законопроекти змін до Основного Закону — президентський і підготовлений народними депутатами. Щоправда, частина народних обранців, у тому числі Перший заступник Голови Верховної Ради геннадій Васильєв, пропонували на базі обох розробити єдиний документ конституційних змін. Та Голова парламенту Володимир Литвин під час поїздки у Вінницю висловив сумнів, що вдасться домовитися про це.

3 липня розпочалися парламентські «бої» довкола двох законопроектів. Більшість пропонувала направити до Конституційного Суду лише один — президентський, опозиція пропонувала направити обидва без голосування. Відтак розпочалося блокування трибуни, і Володимир Литвин закрив денне засідання. 8 липня на брифінгу Голова Верховної Ради сказав: якщо блокування триватиме, він буде змушений направити до Конституційного Суду обидва законопроекти. Щоправда, 11 липня парламент прийняв рішення — за нього проголосувало 400 депутатів із 444 зареєстрованих у залі, — відповідно до якого законопроекти про внесення змін до Основного Закону на експертизу до Конституційного Суду направлятимуть або автори, або Голова Верховної Ради без голосування у сесійній залі. Підбиваючи підсумки третьої сесії, Голова парламенту Володимир Литвин сказав: «Той факт, що Верховна Рада так складно йшла до прийняття процедурного рішення з приводу направлення законопроектів з політичної реформи до Конституційного Суду, наводить на думку, що ми не завжди думаємо і діємо на виріст, а головне — самостійно, що ми ще не готові до парламентсько-президентської республіки, що ми ще не готові до пов’язаної з цим відповідальності.

Водночас зазначу: що тоншою ставала основа злагоди й порозуміння у Верховній Раді, то більше з’являлося спокус і охочих її перевірити. Це констатація реалій і урок на майбутнє».

Натомість Леонід Кучма заявив, що відкличе свій законопроект із КС. Коментуючи заяву глави держави, народний депутат Степан Гавриш зауважив: «Президент може відкликати свій законопроект у будь-який час до моменту, коли Верховна Рада не схвалить його у першому читанні, коли цей законопроект не стане «власністю» парламенту».

Натомість перший заступник голови Комітету з питань правової політики Микола Оніщук зазначив, що «чинна Конституція не містить прямих норм, які регулювали б порядок саме конституційних законопроектів, тобто проектів законів про внесення змін до Конституції». І додав: «... якщо Президент зробить такий крок, це може негативно вплинути на перспективу політичної реформи». Микола Оніщук також звернув увагу на ряд проблем, які були у президентському законопроекті. Зокрема, на те, що президентські і парламентські вибори проходять в один рік, а час для їх проведення обирає парламент.

А голова Комітету з питань оборони й безпеки Георгій Крючков так оцінив позицію глави держави: «У заяві Президента багато несправедливих обвинувачень на адресу парламенту і народних обранців. Вони свідчать про образу Л. Кучми на парламентську більшість, яка не змогла направити до КС лише один, президентський законопроект».

Фракція Компартії розповсюдила заяву, в якій, зокрема, висловила припущення, що президентський законопроект був спрямований на продовження повноважень Леоніда Кучми. «Аналіз останніх президентських заяв ставить під сумнів щирість декларацій Л. Кучми про реформування політичної влади в Україні», — йшлося у заяві.

Ще треті півні не співали, а настав кінець епохи Леоніда Кучми

12 серпня «Голос України» оприлюдинв депутатський законопроект змін до Основного Закону, який знаходився у Конституційному Суді. І стало зрозуміло, що політична реформа знову напоролася на черговий підводний риф. Особливо з урахуванням заяви глави держави про те, що він відкличе свій проект із Конституційного Суду. Недаремно лідер Народно-демократичної партії Валерій Пустовойтенко у публікації «Від «обмеженої» демократії до республіки» («Голос України») повернувся до пропозицій ендепістів скликати Конституційну Асамблею. Він зазначив, що «основна причина необхідності здійснення політичної реформи в Україні — кризова ситуація, що склалася у відносинах між державою і суспільством. Наші громадяни від часу проголошення незалежності так і не отримали реальних можливостей впливати на владу».

Саме тому на відкритті четвертої сесії Голова Верховної Ради Володимир Литвин так означив головну проблему суспільного життя країни: «Ми не можемо і не маємо права віддавати долю людей і країни виключно на розсуд окремих осіб, які під кутом свого бачення і світосприйняття, чи в інтересах політико-фінансових груп або для власного самоствердження крутять державний штурвал у будь-який бік своєї душі, як казав поет. Не можна жертвувати Україною в ім’я будь-якого авторитету. За такого підходу реалізм візьме гору і у питанні здійснення політичної реформи, визначення її «несучих конструкцій». Вона розглядатиметься як необхідний і ефективний інструмент реалізації завдань розвитку України. А не як засіб вдоволення особистих, групових політичних інтересів та амбіцій, що, треба визнати, сприймається нині переважно саме так. Узгоджене з Президентом, урядом та основними політичними силами, розраховане на позитивний результат рішення про внесення змін до Конституції, безперечно, треба приймати.... Робити це треба, виходячи із потреб і завдань наступного розвитку держави і суспільства, а не із конкретної ситуації і тим паче кулуарних домовленостей щодо перерозподілу посад (у разі прийняття або блокування змін до Конституції) чи провокування дострокових парламентських виборів... Політична система епохи Леоніда Кучми... виконала своє призначення...»

Водночас Володимир Литвин зазначив, що здійснення політичної реформи — «жорсткий іспит на професійну придатність Верховної Ради».

Одначе майже водночас з початком роботи четвертої сесії з’явився третій законопроект змін до Основного Закону країни, під яким поставили свої підписи 172 народних депутати. Інтрига обіцяла зав’язатися «гордієвим вузлом».

Народний депутат Юрій Павленко (фракція «Наша Україна») вважав, що сесія пройде під знаком політичної реформи. «Багато подій у сесійній залі і поза нею будуть акцентовані на змінах до Конституції, розподілі владних повноважень». І справді, Володимир Литвин 9 вересня на прес-конференції повідомив, що новий законопроект про внесення змін до Конституції він направить до КС.

А тим часом парламентська більшість обрала своїм координатором народного депутата Степана Гавриша. Отож, коментуючи новий законопроект конституційних змін, одним з авторів якого він був, народний обранець зазначив, що сподівається на його підтримку також фракціями комуністів і соціалістів. Тим більше, що в нього було закладено норму про обрання Президента парламентом. «Внаслідок цього, — на думку координатора парламентської більшості, — зростатиме якість представницької демократії і загальної демократії в державі...»