1.9 Довге відлуння референдуму-2000

Історія й досі замовчує, хто був автором ідеї проведення 2000 року референдуму. У різні періоди називали різні імена — «директора парламенту» Олександра Волкова і тодішнього Першого заступника Голови Верховної Ради Віктора Медведчука.

Однак, на думку автора, більш вірогідна версія стосовно першої кандидатури. І на це вказують кілька обставин. По-перше, за всіма ознаками підписи збиралися в час президентської кампанії, про що сказав сам Олександр Волков, і були однією з технологій агітації за Леоніда Кучму. Про це свідчить і набір запитань, які пропонували електорату. Юристи, за всіма ознаками, там і не ночували. Окрім того, ніхто не подумав над тим, як реалізовуватиметься народна воля. По-друге, надто мало часу минуло після реєстрації — за рішенням Печерського суду — ініціативної групи і подачею підписних листів до Центральної виборчої комісії. По-третє, з приходом на посаду глави адміністрації Президента Володимира Литвина розпочався процес відділення бізнесу від державного управління. Тому, щоб повернути вплив на Леоніда Кучму і свій кабінет на Банковій, Олександру Волкову і була потрібна спецоперація «Референдум».

Степан Гавриш, зокрема, пояснив: «Цей проект був попередньо схвалений Верховною Радою 13 липня 2000 року, а перед тим... направлений до Конституційного Суду України для отримання висновку щодо його відповідності статтям 157, 158 Конституції України. Конституційний Суд... визнав цей проект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Водночас Конституційний Суд висловив правову позицію стосовно низки положень законопроекту».

Голова комісії у своєму виступі ще раз деталізував зауваження КС і наголосив: «Висновок Конституційного Суду містить і деякі інші правові позиції щодо змісту... законопроекту, які, зважаючи на статус Конституційного Суду — єдиного органу конституційної юрисдикції, є обов’язковими і для Верховної Ради». А тому народним обранцям пропонувалося прийняти доопрацьований законопроект змін до Основного Закону. Щоправда, знову без зменшення кількості депутатів і без переходу Верховної Ради на двопалатність. Проте не обійшлося без поправок. А тому Степан Гавриш нагадав рішення Конституційного Суду: законопроект змін до Основного Закону, в який під час розгляду на пленарному засіданні були внесені поправки, «підлягає також перевірці Конституційним Судом України щодо відповідності цього законопроекту вимогам... статей Конституції України перед його прийняттям».

Коментуючи в «Голосі України» підсумки шостої сесії, керівник фракції Народно-демократичної партії у Верховній Раді Олександр Карпов на запитання «Чи вважаєте найвідчутнішою поразкою парламентської більшості... провал імплементації?» відповів так: «Ця поразка — свідчення не тільки суперечностей всередині парламентської більшості чи парламенту загалом... вона свідчить про недосконалість нормативної законодавчої і навіть конституційної бази для проведення референдуму, втілення його результатів у життя, що й породило цю колізію. А це проблема не тільки парламентської більшості, а й загальнодержавна. Почнемо з того, що референдум 16 квітня проводився за відсутності вдосконаленого закону про референдуми. Адже до сьогодні ми користуємося актом 1991 року, який багато в чому не віддзеркалює реалій сучасного життя. На жаль, напередодні референдуму, визнаючи два запитання неконституційними, Конституційний Суд не розтлумачив цю проблему, хоча вона і тоді, і сьогодні лежить на поверхні. Повинні визнати: це також стало однією з причин невдачі 18 січня».

Водночас Олександр Карпов визнав, що «референдумні формулювання» були не зовсім юридично чисті. Проте, на його думку, «досягти якихось цивілізаційних зрушень... поза конституційним полем неможливо». Він також звернув увагу на тлумачення Конституційного Суду від 9 червня 1998 року про внесення змін до Конституції: «Висновок КС буде мати значення гарантії дотримання встановленого порядку внесення змін в Конституцію України і стабільності Конституції України тільки за умови його обов’язковості для Верховної Ради». І визнав, що парламент мусив би врахувати зауваження КС до законопроекту змін до Основного Закону, але не зробив цього.

Вірус дестабілізації чи інструмент консолідації?

Зрозуміло, ініціаторам конституційної реформи довелося на деякий час відступити від своєї задумки. Однак зерна посіяно, і вони почали знову пробиватися у суспільній думці. Зокрема, заступник Голови Верховної Ради Степан Гавриш на сторінках парламентського видання у розмові з народним депутатом Сергієм Правденком сказав: «Що стосується нинішнього становища, то я визначив би його як третій етап розвитку України. Якщо перший був пов’язаний з політичним і правовим оформленням української держави, другий — зі створенням Конституції, то третій, сьогоднішній, пов’язаний, вважаю, з визначенням довготривалої долі української демократії, її політичної перспективи. Сигналом для початку періоду став, хоч як це дивно, референдум. Саме референдум підштовхнув загострення політичних процесів... По-перше. Народ на референдумі спробував визначитися з новими інституційними змінами, незважаючи на дуже короткий термін життя Конституції, яка чітко визначила державний устрій. І спроба використати для цього неконституційні механізми, тобто внести зміни до Основного Закону на підставі лише проголосованих пропозицій ініціативних груп. Зрозуміло, у парламенті виникли деякі негативні оцінки цієї ситуації. І парламент не зміг, не знайшов у собі достатньої волі, щоб внести ці зміни до Конституції, оскільки вони перебували за її рамками.

По-друге. Саме референдум вніс, так би мовити, конституційний вірус, оскільки на підставі референдуму народом було рекомендовано внести зміни до статті 90 Конституції, записавши норму про існування конституційної більшості. Вона, поза сумнівом, є визначальною для інституційної практики українського парламенту.

Але створення парламентської більшості без зміни конституційних форм утворення уряду, без впливу на формування уряду... справа дуже складна».

Водночас з’явилася думка про те, що треба провести парламентську реформу, оскільки Верховна Рада не мала істотного впливу на процеси, які відбувалися в країні. Про це йшлося, зокрема, на міжнародній науково-практичній конференції «Парламентаризм в Україні: теорія і практика», яку провів Інститут законодавства Верховної Ради. Його директор Віталій Опришко в інтерв’ю «Голосу України» зауважив, що треба домогтися, щоб парламент як єдиний орган загальнонародного представництва міг реалізувати не лише законодавчу, а й установчу і контрольну функції. Окрім того, треба розвинути і вдосконалити правовий механізм взаємодії Верховної Ради з Президентом, Кабінетом Міністрів, органами судової влади, зокрема Конституційним Судом, який забезпечував би узгодженість їх діяльності. На його думку, «Конституція істотно обмежила засоби впливу парламенту на виконавчу владу». Так, на конституційному рівні відмовились від контрольних повноважень парламентських комітетів, від права Верховної Ради висловлювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів. Віталій Опришко висловив переконання, що «парламентська реформа повинна забезпечити повноцінне здійснення Верховною Радою України парламентського контролю в повному обсязі, сприяти зміцненню режиму конституційної законності в діяльності всіх владних структур»...

У свою чергу Голова Верховної Ради Іван Плющ, виступаючи на урочистих зборах, присвячених п’ятій річниці Конституції, хоч і назвав Основний Закон «інструментом консолідації», зауважив: «...Пам’ятна «конституційна ніч» мала не тільки позитивні наслідки — із Конституції був вилучений ряд принципових положень, що обумовило її половинчатість, заклало суперечності, які постійно і дедалі виразніше дають про себе знати.

Значною мірою була порушена внутрішня логіка... законодавчого акту, в тому числі й особливо — в тій частині, що стосується повноважень і функцій гілок влади, взаємовідносин між ними.

Якби нам тоді вдалося на конституційному рівні досконало визначити функції законодавчої і виконавчої гілок влади, у нас не було б сьогодні конфліктів і суперечностей, які періодично виникають у реальному житті». І додав: «А якщо говорити прямо, то за дискусіями довкола поділу влади, відносин між гілками і решти ведеться, як правило, хитра і підступна гра».

Цікаво, що в цей період, 6—7 липня 2001 року, у Венеції (Італія) відбулося пленарне засідання Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія). На ньому обговорювали проект консолідованого висновку Комісії стосовно проекту закону «Про внесення змін до Конституції України» (автори С. Головатий, О. Мороз та інші. Про цей законопроект ми писали в попередніх розділах). На цьому засіданні, зокрема у дебатах, виступив і заступник Голови Верховної Ради Степан Гавриш. Аналізуючи запропоновані зміни, у тому числі із запровадження в Україні пропорціональної системи виборів парламенту, Степан Гавриш звернув увагу, що у цьому разі ліквідовується представницький мандат і запроваджується імперативний, який належить не народному депутату, а партії. Він спрогнозував, що це може «привести до виняткової концентрації влади в руках політичних корпорацій і їх лідерів, які переможуть на виборах». А це може істотно вплинути на самостійність виконавчої влади. А «концентрація в руках політичної більшості парламенту силових міністерств і відомств... може стати причиною політичних криз і загострення боротьби і в суспільстві, і в парламенті».

Окрім того, Степан Гавриш висловив переконання, що «прагнучи обмежити повноваження Президента України, автори законопроекту... наділяють політичну більшість в політично неструктурованому суспільстві авторитарними повноваженнями, яких немає зараз у Президента. Скажу точніше. Практично вся державна влада в цьому разі може бути зосереджена в руках політичної коаліції та її лідерів. При цьому інститут Президента стає декоративним і переважно представницьким». На думку Степана Гавриша, зміни до Конституції, запропоновані народними депутатами, «...здатні... розбалансувати відносно стабільне конституційне поле, істотно знівелювати інституційний баланс повноважень, солідарну систему функціонування державної влади».

Відкриваючи восьму сесію парламенту третього скликання, Голова Верховної Ради Іван Плющ у своєму виступі сказав: «Схоже, вже на цій сесії ми можемо зробити перші кроки у змінах до Основного Закону держави. Хоча б якою досконалою вважали Конституцію України, проведені парламентські слухання з цього питання досить чітко підтвердили необхідність окремих змін. Тим паче, коли у нас є відповідні законопроекти вже на стадії другого, а то й третього читань».

Однак голова Конституційного Суду Віктор Скомороха у своїй публікації «На сторожі Основного Закону» звернув увагу на те, що «ніяких змін до Конституції парламент ще не вніс. Очевидно, мова тут йде про боротьбу різних політичних сил. І я у цьому зв’язку хочу підкреслити: Конституційний Суд України — вищий орган судової влади із захисту нашого Основного Закону, і ми повинні захищати його від непродуманих змін. Захист, зокрема, полягає в забезпеченні контролю за дотриманням відповідних конституційних приписів при вирішенні питання про внесення змін».

Проте парламент третього скликання закінчував свою каденцію, отож ніхто про внесення змін до Конституції і не думав. Більшість політиків готувалися до чергових парламентських виборів, які мали відбутися наприкінці березня 2002 року. На вулицях Києва спорадично проходили мітинги, які організовувала опозиція. Проте на урочистостях, присвячених десятій річниці референдуму на підтримку Акта про державну незалежність України, про необхідність імплементації результатів референдуму 2000 року несподівано знову заговорив Президент Леонід Кучма. І підкреслив, що зміни до Конституції будуть неодмінно внесені. «Якщо не сьогодні, то — завтра».

Його думку невдовзі підтримав і один із опозиціонерів, лідер Соціалістичної партії Олександр Мороз. В інтерв’ю «Голосу України» напередодні парламентських виборів, відповідаючи на запитання: «Якою... повинна бути організація влади у трикутнику Президент—парламент—уряд?», він сказав: «...Треба здійснити перерозподіл повноважень... Йдеться про те, що уряд має виконувати домінуючу роль в організації економічного життя і взагалі реалізації внутрішньої політики. За такої моделі прем’єр фактично виконує роль канцлера. Але при цьому він має бути підконтрольним парламенту... Отже принципово важливо, щоб парламент формував уряд».

Парламентські баталії у березні 2002 року фактично виграв блок «Наша Україна». Друге і третє місце посіли комуністи і блок «За єдину Україну». Далі розташувалися соціалісти, об’єднані соціал-демократи і Блок Юлії Тимошенко. Проте більшість переможців у мажоритарних округах увійшла до блоку «За Єду», який і почав диктувати свої умови решті політичних сил.

Головою Верховної Ради обрали лідера блоку Володимира Литвина. Його заступниками стали Адам Мартинюк і Олександр Зінченко. Цікаво, що лідер об’єднаних есдеків Віктор Медведчук згодом поміняв депутатський мандат на місце голови адміністрації Президента, яке, у свою чергу, залишив Володимир Литвин.

А вже 18 червня на сесії з черговим щорічним посланням виступив глава держави Леонід Кучма. У своєму виступі він, зокрема, зазначив: «...Країні потрібна діюча парламентська більшість, об’єднана чіткою політичною програмою, яка здатна солідарно голосувати за позиції цієї програми і тим самим формувати законодавче поле для проведення реформ і роботи уряду...

...Торкнуся ще одного питання, яке цікавить багатьох у цьому залі, — про процедуру імпічменту. Згоден, демократичній країні потрібні механізми парламентського контролю, які позбавляли б Президента можливості порушувати Конституцію й закони. Справа Верховної Ради прийняти відповідні закони. Але погодьтеся й ви — так само потрібні механізми, які давали б змогу переобрати недієздатний склад парламенту. Ви здогадуєтеся: я маю на увазі право Президента розпускати парламент, якщо він не здатний сформувати діючу більшість. Я сподіваюся, що ви... спроможетеся внести відповідні зміни до Конституції. Адже саме цього вимагають результати всеукраїнського референдуму».

Проте, як показали подальші події, більшість народних обранців мала свій погляд на конституційні зміни. Голова Верховної Ради Володимир Литвин на зустрічі з колективом «Голосу України», зокрема, сказав, що він проти змін до Конституції заради змін. На його думку, «це має бути виважений, якщо хочете — точковий підхід, який би виходив з об’єктивного, прискіпливого аналізу нашого розвитку від часу прийняття Конституції. Це мають бути найнеобхідніші зміни, доповнення чи уточнення. Для того, щоб не з’являлася спокуса переписувати закон під себе і щоб забезпечити поступальний розвиток нашої країни».

Подібну думку висловила і лідерка БЮТ Юлія Тимошенко, яка заявила, що «за умов парламентської республіки керівника виконавчої влади обиратимуть народні депутати. Тобто з’являться посередники між народом і керівником держави».

За зміни до Конституції висловився і лідер «Нашої України» Віктор Ющенко. Однак він заперечив можливість імплементації результатів референдуму 2000 року в Основний Закон. Натомість запропонував спершу запровадити вибори на пропорційній основі, а потім закріпити законодавчо формування парламентської більшості, а значить, і уряду.

Таку думку висловив і Олександр Мороз, який повідомив, що фракція зареєструвала в парламенті проект змін до Основного Закону.

Лише лідер фракції об’єднаних соціал-демократів Леонід Кравчук був противником внесення змін, «оскільки вони не на часі. Окрім того, реально змінити Конституцію сьогодні неможливо».

Варто водночас звернути увагу й на таке. Закриваючи першу сесію, Голова Верховної Ради Володимир Литвин переповів народним обранцям історію Герцена, який потрапив у неприємну ситуацію у Франції під час антимонархічної революції. Він звернувся по допомогу до депутата Токвіля, який свого часу побував у США і написав книжку «Демократія в Америці». На що той, як написав Герцен, чемно розкланявся і сказав: «Законодавча влада не має жодного права вступати у розпорядження виконавчої».

Влітку того року в одному з видань з’явилася публікація про початок акції «Повстань, Україно!». Планувалося, що осінь 2002 року стане доволі гарячою. Особливо для президентської команди.

24 серпня 2002 року Президент Леонід Кучма звернувся до народу з нагоди 11-ї річниці незалежності. Це стало несподіваним поворотом в історії з імплементації результатів референдуму 2000 року. У зверненні він, зокрема, сказав: «Склалося так, що Україна сформувалася як президентсько-парламентська республіка, з усіма перевагами та вадами цієї системи. Мабуть, іншого шляху в нас не було. За умов відсутності демократичних традицій, при слабких політичних партіях Президент мусив брати на себе відповідальність за прийняття важливих рішень — у тому числі й насамперед — у питаннях економіки...

Але я переконаний: для подальшого розвитку країна потребує переходу до іншої системи — парламентсько-президентської республіки...

...Із запровадженням такої моделі має посилитися роль партій та структур громадянського суспільства...

...Роботу над відповідними змінами до Конституції треба розпочинати якнайшвидше.

Одним з кроків у напрямі політичної реформи має стати реформа нашого виборчого законодавства, яке має відповідати потребам парламентсько-президентської системи. Іншими словами, нам необхідна пропорційна виборча система, але європейського зразка...

... Я вже доручив створити робочу групу з розробки проекту політичної реформи і закликаю всі політичні сили, у тому числі опозицію, включитися в цей процес»...

Першим незгоду із запропонованою моделлю політичної реформи висловив лідер депутатської групи «Демократичні ініціативи» Степан Гавриш: «Бо, чесно кажучи, перехід до суто парламентської держави, а саме таку модель мав на увазі Леонід Кучма, коли казав про парламентсько-президентський устрій, не може бути самоціллю для українців».

А Віктор Ющенко у відкритому листі до Президента Леоніда Кучми («Голос України», 31 серпня 2002 року) писав: «Як свідчить досвід більшості європейських країн, формування уряду на базі партії — лідера парламентських виборів, є державною традицією, нормою політичної культури. Для такого кроку не потрібні зміни до Конституції.

Проте діяльність Верховної Ради заблокована. Парламент нині не являє собою незалежну гілку влади. Єдиний законодавчий орган так і не став центром прийняття стратегічних рішень, необхідних для політичного і соціально-економічного розвитку.

Причина паралічу парламенту в тому, що влада виступила проти волевиявлення громадян. Виконавча влада не витримала іспиту на демократію».

Натомість соціалісти, союзники «Нашої України» по опозиції, у своїй заяві, підписаній Олександром Морозом, висловили з приводу звернення Леоніда Кучми кілька парадоксальних тез. Зокрема, вони вважали, що пропозиції глави держави спрямовані на те, щоб заспокоїти громадськість політичною реформою, внести розкол у лави опозиції, утвердити зміни до Конституції, які дадуть можливість остаточно утвердити авторитарний режим на чолі з Л. Кучмою або його наступником. Соціалісти запропонували негайно створити комісію Верховної Ради за участю представників різних політичних сил і фракцій, розробити і прийняти протягом вересня 2002 року закон про концепцію політичної реформи тощо. Соціалісти підтвердили готовність до діалогу з Президентом в інтересах зміни системи влади. І водночас висловилися за проведення масових осінніх акцій.

(Далі буде).