1.7 Відповідь на волевиявлення народу

Свою стурбованість долею демократії в Україні напередодні референдуму висловили європейські інститути. Зокрема, Парламентська асамблея Ради Європи навіть вносила проект резолюції, в якій пропонувалося призупинити членство нашої країни у РЄ. Щоправда, 4 квітня ПАРЄ змінила гнів на милість і відмовилася від радикального кроку. Натомість Асамблея доручила Комітету міністрів стежити, щоб «усі положення чинної Конституції неухильно дотримувалися у ході імплементації результатів референдуму і особливо під час процедури внесення змін до Конституції». У свою чергу юридичний комітет ПАРЄ запропонував: «Якщо цей референдум викличе прямі зміни в Конституції, РЄ не повинна визнавати нової Конституції». І далі: «усі питання мають одну мету: зміцнення президентської влади за рахунок парламенту і запровадження президентського режиму».

Того самого дня доповідач з українського питання Андреаш Гросс заявив: «Значну турботу ПАРЄ викликає питання про зняття депутатського імунітету...».

Комітет міністрів ПАРЄ попередив, що «буде уважно стежити за розвитком ситуації в Україні...»

19 квітня президент Леонід Кучма так висловився з приводу народного волевиявлення: «Я задоволений результатами референдуму. Народ дав оцінку більшості політичних партій, які виступали проти референдуму. Президент України звернеться до парламенту з конкретними пропозиціями щодо реалізації волевиявлення народу і внесення відповідних змін до Конституції».

Щоправда, Леонід Данилович питання референдуму про запровадження двопалатного парламенту назвав «суто політичним». Бо завданням референдуму, на його переконання, було визначити громадську думку українців про двопалатний парламент. Можна звернути увагу й на те, що тодішній президент не уточнив, коли такий парламент може бути створено в Україні.

Однак навіть серед пропрезидентських сил були й такі, що сумнівалися у тому, що референдум дасть змогу збалансувати відносини між гілками влади. Так, лідер парламентської більшості, об’єднаний соціал-демократ Леонід Кравчук в інтерв’ю «Голосу України» сказав, що після референдуму протистояння між гілками влади не зменшиться. А тодішній референдум він назвав тиском на народних обранців. На його думку, висловлену в тому інтерв’ю, до референдумів, як і до змін до Конституції, треба ставитися обережно.

Взагалі тодішня позиція СДПУ(о) навіть сьогодні викликає чимало запитань. Одна з парламентських партій, яка була однією з тих сил, що ініціювали «оксамитову революцію» у Верховній Раді і змінили її керівництво, котра однією з перших у 1999 році висунула Леоніда Кучму кандидатом на повторне президентство, була налаштована доволі скептично до результатів референдуму. Скажімо, голова об’єднаних есдеків Віктор Медведчук, який тоді обіймав посаду Першого заступника Голови Верховної Ради, на своїй прес-конференції заявив, що не позбавився впевненості у тому, що двопалатний парламент Україні не потрібний. Хоча й додав: «Партія і фракція не підуть наперекір волі народу».

Врешті епіцентр боротьби з результатами народного волевиявлення перемістився у сесійний зал Верховної Ради. 20 квітня фракція Українського Народного Руху виступила із заявою, в якій йшлося про те, що «УНР вимагає припинити політичні спекуляції з результатами референдуму, виконати пропозиції Ради Європи про конституційну реалізацію його рішень і не допустити згортання демократії в Україні».

Натомість фракція Комуністичної партії почала вимагати звіту у Верховній Раді Центральної виборчої комісії, оскільки фракція вважала, що ЦВК «сприяла фальсифікації народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі, що відбувся».

Однак справжній камінь спотикання для реалізації задуманого президентською командою плану, заради чого і був проведений референдум, підготували народні обранці у вигляді законопроекту змін до Конституції. Першим ці плани оприлюднив позафракційний на той час депутат Сергій Головатий на прес-конференції 26 квітня. Зокрема, він заявив, що виступає за впровадження двопалатного парламенту, який обиратиме президента. На його думку, ідеальним був би варіант, коли нижня палата обиралася б за пропорційною системою в загальнодержавному окрузі. Протягом місяця вона мала б сформувати більшість, обрати прем’єра і затвердити склад уряду. За палатою закріплюється право відправляти прем’єра у відставку, змінювати склад Кабінету Міністрів. Якщо ж вона не зможе створити більшості, сформувати уряд, або не прийме в конституційні терміни, то Президент зобов’язаний, а «не має право», розпустити нижню палату і призначити дострокові вибори.

Сергій Головатий також висловив думку, що верхня палата обирається в мажоритарних округах. Вона має отримати право вето щодо законів, прийнятих нижньою палатою, бюджету, а також призначати на посади, які будуть передбачені в Основному Законі.

Проба пера

Фактично після референдуму ніхто не обговорював ані законопроектів, ані процедури внесення змін до Конституції, хоча, як бачимо, запитань виникало чимало, особливо з урахуванням зауважень, висловлених європейськими інститутами. Понад те, уже 11 травня Верховній Раді було запропоновано направити до Конституційного Суду підготовлений суб’єктом законодавчої ініціативи — Президентом. Відповідний проект парламентської постанови підготували і подали Голова Верховної Ради Іван Плющ і його заступники —Віктор Медведчук та Степан Гавриш.

Однак голосування результату не дало: сесійне табло показало цифру «193». Лідер соціалістів Олександр Мороз запропонував народним обранцям спершу підготувати і розглянути проект постанови про концепцію закону «Про внесення змін до Конституції за підсумками всенародного референдуму» (автори — Михайло Павловський, Сергій Головатий та Олександр Мороз).

Перший заступник голови парламентського Комітету з питань правової політики Ігор Коліушко у своїй доповіді звернув увагу на те, що Президент вніс свій законопроект 25 квітня, а 28 — направив його на розгляд Конституційного Суду. Окрім того, він повідомив, що комітет з 4 травня розглядав проект постанови і так не дійшов якогось конкретного висновку. Він зацитував рішення Конституційного Суду, за яким законопроект про внесення змін до Основного Закону країни не можна розглядати без рішення КС.

Народні депутати Валерій Асадчев та Роман Зварич наполягали включити до порядку денного і президентський законопроект, і депутатський, під яким стояли підписи 152 народних обранців. Натомість Олександр Мороз запропонував до порядку денного ці питання не включати, а направити до КС усі матеріали про зміни до Конституції, «а це варіанти, які підписали 150 депутатів, і той, що готувала група Онопенка, і Президент. Голосувати пакетом усі документи, усі постанови».

Уже тоді аналітики, які знали розклад сил у парламенті, висловлювали сумніви у тому, що зміни до Конституції будуть внесені. І перша спроба їх розглянути під приводом направлення до КС показала, що навіть пропрезидентські партії не горять великим бажанням вносити зміни до Основного Закону країни. А наступного дня під час обговорення законопроекту про референдум Сергій Головатий у своєму виступі зацитував висновки Венеціанської комісії від 21 травня 1996 року: «... Зокрема, комісія рекомендує уникати можливостей змінювати Конституцію шляхом референдуму, оскільки цією начебто демократичною процедурою можуть зловживати в популістських цілях».

Аналізуючи ситуацію, заступник Голови Верховної Ради Степан Гавриш в інтерв’ю «Голосу Україні» сказав: «Ситуація довкола референдуму дуже складна і водночас проста. Якщо деякі політичні сили будуть використовувати результати референдуму для загострення протистояння між парламентом і Президентом, урядом, це призведе до нової глибокої кризи, яка може завершитися або розпуском парламенту, або його саморозпуском. Водночас ситуація може виявитися простою: на референдумі понад дві третини українських виборців чітко визначилися на підтримку конкретних питань. Саме ці питання і повинні стати предметом першочергового розгляду у Верховній Раді, саме ці питання Президент і представив у Верховній Раді.

Питання про двопалатний парламент не мало на референдумі конституційного визначеного характеру. Була проголосована тільки ідея двопалатності. Щоб наповнити її реальним змістом, треба провести підготовчу роботу на рівні комісії, яку і пропонує створити Президент. І тільки після відпрацювання моделі двопалатності можна оцінювати її в КС і обговорювати у Верховній Раді.

Пропозиції групи народних депутатів з деталізацією, яким має бути двопалатний парламент, як мінімум суперечливі. Це фактична спроба перетворити парламентсько-президентську державу в чисто парламентську. Спочатку треба провести консультації із залученням провідних спеціалістів, з аналізом світового досвіду, а не елементарно переносити в Україну чужу модель двопалатності. Не можна чіпляти до воза, запряженого на референдумі, будь-які додаткові вантажі, у тому числі пропозиції народних депутатів чи інших суб’єктів законодавчої ініціативи. Ми повинні розглядати у парламенті лише ті питання, які були винесені на референдум. Це зрозуміло, виходячи із волі народу, аналізу самої Конституції і рішення КС. Процес внесення змін в Конституцію, які ініціюють сьогодні або можуть ініціювати завтра народні депутати, повинен іти паралельно.

Не хочу демонструвати ейфорію спрощеності імплементації рішень референдуму. Формули, проголосовані на ньому, не є досить досконалими для автоматичної імплементації в текст Конституції. Вони складні й суперечливі. Наприклад, додатково отримане Президентом право розпускати парламент, якщо протягом 30 днів не буде створено більшості і протягом трьох місяців не прийнято бюджет. Але у бюджетному процесі — три суб’єкти: Кабінет Міністрів, Верховна Рада, Президент. Якщо Верховна Рада одноособово буде залежати від цього терміну, вона фактично стане заручником будь-яких процесів з боку іншого суб’єкта. Те саме і з депутатською недоторканністю. Верховна Рада надала на отримання висновку в КС прийнятий 21 січня законопроект про врегулювання питання недоторканності народних депутатів. З другого боку, виключення частини 3 статті 80 Конституції залишає в силі частину 1 цієї статті, гарантуючу депутатську недоторканність. Таким чином може створитися прецедент абсолютної недоторканності народних депутатів.

Сьогодні нам треба зосередитися на змісті поправок до Конституції, щоб не допустити суперечностей в ній самій. Після отримання висновку КС пропозиції будуть передані в профільні комітети, відбудеться непроста суперечлива дискусія. Але, думаю, ми будемо готові ще на цій сесії, у випадку отримання висновку КС, прийняти 226 голосами законопроект про внесення змін до Конституції, щоб на наступній сесії почати конституційне голосування».

29 травня 2000 року Указом Президента України була утворена Конституційна комісія, яка мала напрацювати зміни до Основного Закону і реалізувати ще один пункт, що був проголосований на референдумі — запровадити в Україні двопалатний парламент.

Конституційний Суд обличчя не втратив

Власне, коли готував цю публікацію, в очі кинулася одна деталь. На відміну від періоду 1992—1996 років конституційна епопея 2000 року фактично відбувалася без залучення науковців, широкої громадськості. Два попередні проекти Конституції, зразка 1993-го і 1996 років, пройшли значну суспільну експертизу. На шпальтах видань вони аналізувалися не тільки фахівцями з конституційного права, яких в Україні й досі бракує, чи юристами, а й філософами. Не стояли осторонь і прості громадяни.

У 2000 році поспішали обидва табори — президентський і опозиційний. Щоправда, за великим рахунком такими їх можна назвати з великою натяжкою, оскільки у парламенті було приблизно чотири групи народних депутатів, зорієнтованих на тих чи тих політиків. Дві ліві — комуністи і соціалісти, національно-демократичні, зорієнтовані на тодішнього Прем’єр-міністра Віктора Ющенка, і президентський табір. Щоправда, він був неоднорідний, бо в кожної партії, яка зараховувала себе до пропрезидентської, були свої інтереси.

Отож не дивно, що не можна було досягти якоїсь згоди. Так, скажімо, під час розгляду в парламенті законопроектів «Про політичну опозицію у Верховній Раді України» та «Про парламентську опозицію» Олександр Карпов, який доповідав другий законопроект, зауважив: демократія — це не права більшості, а гарантії прав меншості. Водночас він зауважив, що його законопроект, на відміну від іншого, зорієнтований на президентсько-парламентську форму правління. А документ, підготовлений Володимиром Філенком, — на парламентсько-президентську або навіть на парламентську.

Зрозуміло, після рішення Верховної Ради направити обидва документи до Конституційного Суду саме він став об’єктом уваги з боку політиків. Тим паче що деякими своїми попередніми рішеннями він обмежив можливості народних обранців впливати на суди і правоохоронні органи. І 15 червня з’явилася заява фракції виборчого блоку Соціалістичної і Селянської партій «Лівий центр» «Про роль КС у наступі на демократію і парламентаризм в Україні». У ній, зокрема, йшлося: «Фракція... вбачає у діях КС прагнення... стати караючим мечем в руках чинної влади, позбавити народних обранців можливості захищати права і свободи громадян України. Ми вимагаємо розглянути ситуацію, що склалася, на спеціальному засіданні Верховної Ради України, внести відповідні зміни в Основний та інший закони, які б дозволили захистити парламентаризм в Україні, реалізувати права і свободи громадян, зробили Конституційний Суд України незалежним і об’єктивним органом влади».

17 червня Голова Верховної Ради Іван Плющ в інтерв’ю «Радіо «Свобода» зауважив: «Сьогоднішня єдність законодавчої і виконавчої влади в питанні проведення реформ — це не звуження парламентаризму, а бажання нарешті почати рух вперед».

Цікавими були думки народних депутатів щодо внесення змін до Основного Закону напередодні Дня Конституції, які вони висловили у розмові з кореспондентами «Голосу України».

Так, Леонід Кравчук сказав: «Конституція працює тільки тоді, коли її поважають і дотримуються. До того ж постійними натяками, що Конституцію треба змінити, породжуємо нігілістичне ставлення до неї. Треба також, щоб влада зрозуміла: не можна вносити в парламент законопроекти, які суперечать Конституції». А Олександр Задорожній (депутатська група «Відродження регіонів») висловив таке: «... Суперечності між виконавчою і законодавчою гілками влади призводять до напруження, бажання узурпувати владу за рахунок іншої».

Водночас комуніст Василь Сіренко був категоричним: «Життя вимагає змін Конституції. І мене радує, що ці зміни намітилися. Наприклад, референдум визначив, що буде постійно діюча більшість. Тепер в Конституції треба відповісти на два запитання: хто формуватиме більшість і для чого? Думаю, її повинен створювати виборець, віддаючи більше голосів тій чи іншій партії. Більшість повинна формувати уряд. Тоді від кланової організації управління державою перейдемо до парламентської республіки і уряд буде відповідальний перед парламентом і виборцями».

У свою чергу тодішній лідер Партії зелених Віталій Кононов заявив: «Треба саме зараз вдосконалювати Основний Закон. Й досі незрозуміло, яка форма влади в нашій державі — президентська республіка, парламентсько-президентська чи парламентська. І ця невизначеність дає підгрунтя для змагання гілок влади між собою».

30 червня Конституційний Суд визнав проект закону про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму з народної ініціативи таким, що відповідає статтям 157 і 158 Основного Закону країни. Водночас КС попросив уточнити статтю 80 Конституції щодо депутатської недоторканності. Окрім того, КС запропонував доповнити законопроект конституційними гарантіями для парламентської меншості.

І того самого дня Голова Верховної Ради Іван Плющ на прес-конференції, коментуючи рішення Конституційного Суду, визнав, що для імплементації результатів референдуму «необхідно, щоб до осені арифметична більшість перетворилася в конституційну більшість».

Щоправда, у цей день у статті «Досягнення державності» («Голос України») лідер Народного руху Геннадій Удовенко висловив таке бачення підсумків референдуму: це «можливість перерозподілу державної влади і концентрація ключових владних повноважень довкола інституту президентства, підвищення впливу і ролі регіонів в державному управлінні». І розкритикував депутатський законопроект змін до Конституції, який, на його думку, «орієнтований на фактичну зміну форми державного устрою в Україні». Він висловив сподівання, що Конституційна комісія «визначиться з порядком і принципами формування двопалатного парламенту, оптимальним визначенням поняття «постійно діюча більшість».

Водночас рішення КС викликало неоднозначні висловлювання народних обранців. Так, Сергій Головатий сказав: «Верховна Рада прийняла рішення про направлення в КС двох законопроектів — президентського і депутатського. А тому Суд повинен був дати два висновки щодо обох документів. Інакше рішення КС незрозуміле з юридичної точки зору так само, як і з політичної. Це відступ від покладених на КС функцій.

А Верховна Рада має розглянути питання про внесення змін до Конституції за наявності висновку Конституційного Суду щодо обох законопроектів — і президентського, і депутатського».

Іван Попеску (депутатська група «Солідарність»): «Якщо Конституційний Суд дасть негативний висновок щодо депутатського законопроекту, це означатиме, що КС не дотримується норми права. Верховна Рада має дочекатися висновку КС і розглядати обидва законопроекти, створити робочу групу для їх узгодження».

А от Сергій Курикін (фракція ПЗУ) мав дещо іншу точку зору: «Ініціатива внесення змін до Конституції з боку народних депутатів не обов’язково має бути пов’язана з результатами референдуму. І Конституційний Суд повинен був дати висновок на депутатський законопроект. До Гречі, в ньому урегульовані всі вказані в рішенні КС проблеми, які мають місце в президентському законопроекті.

Якщо Верховна Рада не підтримає президентський законопроект, Україна опиниться в кризі, глибина якої залежатиме від готовності чи неготовності іти на пряме порушення Конституції». (Забігаючи наперед: криза розпочалася восени після зникнення журналіста Георгія Гонгадзе. — Авт.)

Підбив підсумки дискусії Голова Верховної Ради Іван Плющ: «На мою думку, Конституційний Суд втратив би обличчя, якби вирішив, що законопроект, поданий Президентом, не відповідає Основному Закону».