На законотворчій кухні

Реформування судової системи було проголошено одним із основних пріоритетів Президента України Віктора Ющенка. В інавгураційній промові 23 січня 2005 року одним із нагальних завдань держави Президент назвав «утвердження незалежного правосуддя та громадянського суспільства, заснованих на принципах верховенства права». Виступаючи на урочистому зібранні у Верховному Суді України з нагоди Дня працівників суду 15 грудня 2005 року, Президент Віктор Ющенко заявив, що 2006 рік має стати «одним із провідних років проведення судової реформи». Він висловив переконання, що зміни мають починатися із зарплати суддів, з їх належного матеріального забезпечення, і закликав парламент, уряд і Верховний Суд консолідуватися і солідаризуватися навколо здійснення судової реформи. Як наріжний камінь судової реформи Президент виокремив питання забезпечення реальної незалежності судової влади. «Це альфа і омега правильних рішень, які відповідають духу і букві закону», — наголосив глава держави, пообіцявши, що зі свого боку ніколи не користуватиметься «телефонним правом» як засобом тиску на суддів.

Проте красиві слова не квапилися перетворюватися на реальність. Упродовж 2005-2006 років законотворча діяльність у сфері правосуддя була не вельми активною. Серед ухвалених парламентом законодавчих актів, які були підписані Президентом і набули чинності, варто відзначити такі.

6 липня 2005 року парламент прийняв Кодекс адміністративного судочинства України. Його розробниками була група народних депутатів-правників: Володимир Мойсик, Віктор Мусіяка, Василь Онопенко і Володимир Стретович. Цей документ було ухвалено з урахуванням пропозицій Президента після того, як глава держави застосував вето до ухваленого парламентом варіанту закону.

Згідно з Кодексом, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Адміністративні справи, згідно з Кодексом, як суди першої інстанції вирішують місцеві адміністративні суди або місцеві загальні суди. Окружні адміністративні суди вирішують справи проти органів державної влади.

Верховному Суду України, як судові першої інстанції, стали підсудні окремі категорії виборчих справ та інші справи у спеціально передбачених законом випадках.

8 вересня 2005 року парламент ухвалив закон про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо фіксування судового процесу технічними засобами. Потреба прийняття цього документа була викликана тим, що Цивільний процесуальний кодекс і Кодекс адміністративного судочинства реалізували конституційну вимогу: судове засідання повинно технічно фіксуватися. Проте для виконання такої норми в судах не вистачало ані технічних засобів, ані приміщень. Для закупівлі техніки необхідно було знайти майже 25 мільйонів гривень. Тому було ухвалено законопроект у авторстві народного депутата Василя Онопенка про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу, Кодексу адміністративного судочинства, Цивільного процесуального кодексу, Господарського процесуального кодексу, який передбачав, що технічний запис судового засідання повинен проводитися за клопотанням сторони або за ініціативою суду. А в прикінцевих положеннях закону визначено, що такий порядок діятиме до 1 січня 2008 року.

30 листопада 2005 р. було ухвалено ще один законопроект задля розбудови судової системи та реалізації судової реформи — про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України щодо порядку фіксації протоколу судового засідання та відтворення технічних засобів. Він дещо спростив порядок ведення протоколів у судових інстанціях: у суді касаційної інстанції протокол судового засідання не ведеться. В суді апеляційної інстанції протокол ведеться у разі, коли провадиться судове слідство. Протокол судового засідання ведеться обов’язково при розгляді скарг на рішення органу дізнання, слідчого, прокурора на досудових стадіях процесу, при попередньому розгляді справи і при вирішенні питань, пов’язаних з виконанням вироку.

22 грудня 2005 р. депутати прийняли проект закону про доступ до судових рішень (автор — н. д. В. Онопенко). Згідно із законопроектом, тексти усіх рішень, постанов, вироків, ухвал судів загальної юрисдикції мають вноситися до Єдиного державного реєстру судових рішень. Тексти судових рішень, які набрали законної сили, повинні бути відкриті для безоплатного доступу на офіційному веб-порталі судової влади України.

Закон розподілив опублікування текстів судових рішень на офіційне і неофіційне. Згідно з ним, тексти судових рішень вважаються офіційно опублікованими за умови посвідчення органом, який веде Єдиний державний реєстр судових рішень, відповідності текстів судових рішень оригіналам або електронним копіям судових рішень, вміщених до Єдиного державного реєстру судових рішень. Опублікування текстів судових рішень без додержання зазначеної вимоги вважається неофіційним. Такі тексти не можуть використовуватися судом у здійсненні судочинства. Водночас документ містить норми, спрямовані на захист даних персонального характеру. До інформації, яка не підлягає розголошенню у текстах судових рішень, віднесено, зокрема, ім’я (найменування) особи; адресу місця проживання, перебування, місцезнаходження особи; номери транспортних засобів; іншу інформацію, яка дає змогу ідентифікувати особу. Така інформація замінюється літерними або цифровими позначеннями. Також не підлягають розголошенню у текстах судових рішень, відкритих для загального доступу, відомості, для забезпечення нерозголошення яких було прийнято рішення про закрите судове засідання. Зацікавлені особи можуть звернутися до апарату відповідного суду з усною або письмовою заявою про надання можливості ознайомитися із судовим рішенням, якщо воно безпосередньо стосується їхніх прав, свобод, інтересів чи обов’язків.

12 січня 2006 року ухвалено проект закону про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України щодо касаційного перегляду судових рішень (автор —н. д. В. Мойсик). Згідно з цим документом, у касаційному порядку можуть бути перевірені вироки місцевих судів, постанови (ухвали) цих судів у справах про застосування примусових заходів виховного чи медичного характеру, інші постанови (ухвали), які перешкоджають подальшому провадженню у справі, ухвали апеляційного суду, постановлені щодо цих вироків, постанов (ухвал), крім випадків, коли апеляційною інстанцією зазначені рішення скасовано, а справу направлено на нове розслідування чи новий судовий розгляд, а вироки, постанови (ухвали) місцевих судів, що не були предметом розгляду апеляційного суду, у касаційному порядку не перевіряються. Із КПК вилучено положення про участь прокурора при вирішенні питання про призначення справи до касаційного розгляду чи про відмову в цьому, оскільки воно суперечить принципу змагальності.

23 лютого ухвалено закон про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини. 15 березня — зміни до Закону «Про виконавче провадження» щодо виконання судових рішень.

20 вересня 2006 року прийнято зміни до Кодексу адміністративного судочинства України щодо початку діяльності апеляційних адміністративних судів, якими було продовжено термін для початку роботи апеляційних адміністративних судів до 1 липня 2007 року.

На той час у державі виникла досить складна ситуація з розглядом адміністративних справ. З 1 вересня 2006 року зупинився апеляційний розгляд адміністративних справ. Оскільки діючі суди апеляційної інстанції більше не були повноважні розглядати ці справи, а уповноважені на це апеляційні адміністративні суди ніяк не могли розпочати роботу.

Указом Президента України було передбачено 66 посад суддів для семи апеляційних адміністративних судів. Однак із них на той час було обрано лише 22. Приміром, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд складався лише з одного судді, тоді як їх мало бути десять. У трьох судах не було призначено голів і жоден з адміністративних судів не було забезпечено приміщенням. Тому було вирішено продовжити термін початку роботи апеляційних адміністративних судів з 1 вересня 2006 року до 1 липня 2007 року.

15 грудня 2006 року схвалено зміни до деяких законодавчих актів України щодо розмежування переліку справ, підвідомчих господарським та загальним судам.

22 лютого 2007 року Верховна Рада прийняла зміни до Закону України «Про судоустрій України» щодо забезпечення касаційного розгляду цивільних справ.

З метою гарантування права на справедливий судовий розгляд у розумні строки касаційною інстанцією Законом «Про судоустрій України» в редакції 2002 року передбачалося створення Касаційного суду України. На нього мало бути покладено повноваження касаційної інстанції, в тому числі й у цивільних справах, а також забезпечення єдиного порядку перегляду рішень загальних і спеціалізованих судів. У разі створення Касаційного суду України Верховний Суд України мав би переглядати справи лише за винятковими обставинами. Тимчасово (до законодавчого визначення суду, який буде здійснювати повноваження касаційної інстанції) повноваження касаційної інстанції у цивільних справах мала здійснювати Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України.

Проте рішенням Конституційного Суду України від 11 грудня 2003 року норми Закону «Про судоустрій України», що визначали статус Касаційного суду України, було визнано неконституційними. З огляду на це Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України упродовж чотирьох років переглядала цивільні справи в порядку касації. Крім того, до компетенції Верховного Суду України було віднесено розгляд справ за винятковими обставинами. У зв’язку з цим на початок другого півріччя 2006 року у Судовій палаті у цивільних справах Верховного Суду України накопичилися понад 42 тисячі нерозглянутих справ. І внаслідок надмірної завантаженості суддів справи розглядалися тривалий час.

З метою розвантаження Верховного Суду законопроект про зміни до Закону «Про судоустрій України» передбачав передати касаційні скарги, що надійшли до набрання чинності цим законом, колегіям суддів відповідних апеляційних судів для розгляду та прийняття рішення в порядку касації. Натомість Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України мала розглядати та вирішувати касаційні скарги, подані до суду після набрання чинності цим законом, щодо яких проведено попередній розгляд.

І знов за реформу замовили слово

11 травня 2007 року прийнято доповнення до статті 85 Господарського процесуального кодексу України щодо строку підписання рішення суду: встановлено строк у три дні для підписання рішення суду в разі оголошення його вступної та резолютивної частини.

Напередодні парламентських виборів знову згадали про судову реформу — указом Президента від 20 березня 2006 року було затверджено «План заходів на 2006 рік щодо вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів». 22 березня Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права в Україні схвалила Концепцію вдосконалення судівництва. А 10 травня Президент України видав Указ «Про Концепцію вдосконалення судівництва та утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів».

Цей документ, зокрема, передбачав, що система судів загальної юрисдикції повинна будуватися на принципах спеціалізації, територіальності та інстанційності. Спеціалізація має охоплювати всю систему судів загальної юрисдикції та відбуватися за галузевою ознакою. На початковому етапі реформи загальні суди запропоновано визнати спеціалізованими з розгляду цивільних, кримінальних, а також адміністративних справ, підсудних місцевим загальним судам. Поряд із загальними судами діють суди окремих судових юрисдикцій — господарські та адміністративні. На наступному етапі реформи, згідно з Концепцією, необхідно запровадити спеціалізацію судів із поділом на цивільні, кримінальні та адміністративні, передбачивши в них спеціалізацію суддів (колегій суддів, палат з розгляду окремих категорій справ), у тому числі за суб’єктною ознакою (наприклад, у справах щодо неповнолітніх).

Запропоновано також запровадити дворівневу структуру місцевих судів: на першому, найближчому до людей рівні — район чи місто — діють місцеві суди, які вирішують у першій інстанції цивільні, нескладні кримінальні та адміністративні справи відповідно до спеціалізації суддів. Для другого рівня організації місцевих загальних судів має бути утворено (шляхом виокремлення з існуючих загальних апеляційних судів) окружні кримінальні суди для розгляду кримінальних справ, які на даний час підсудні апеляційним судам як судам першої інстанції, та інших категорій складних кримінальних справ. У цих судах повинен функціонувати суд присяжних. За таких обставин відпаде потреба в існуванні Апеляційного суду України, а утворення окружних кримінальних судів стане першим кроком до створення системи спеціалізованих кримінальних судів. Концепція також передбачила ліквідацію інституту військових судів, завершення формування системи адміністративних судів. Таким чином, систему судів загальної юрисдикції, згідно з Концепцією, мають складати: цивільні, кримінальні та адміністративні суди. Цивільні суди розв’язуватимуть усі приватноправові спори; адміністративні суди — публічно-правові спори (крім справ конституційної та кримінальної юрисдикцій); кримінальні суди — справи про кримінальні правопорушення.

Упродовж 2006 року до парламенту урядом та народними депутатами було внесено низку законопроектів про внесення змін до Закону «Про судоустрій України», зокрема, щодо надання Верховному Суду України, вищим спеціалізованим судам України та їх керівникам додаткових повноважень, щодо адміністративних посад суддів, проте їх було відкликано самими ж суб’єктами законодавчої ініціативи.

3 квітня 2007 року парламент ухвалив за основу внесені Президентом України проекти змін до законів «Про судоустрій України» та «Про статус суддів». Нова редакція закону про судоустрій, зокрема, передбачає: створення вищих судів цивільної і кримінальної юрисдикцій, а також окружних кримінальних судів із розгляду справ, підсудних сьогодні у першій інстанції апеляційним судам загальної юрисдикції, ліквідацію Апеляційного суду України. Законопроектом пропонується обмежити адміністративні повноваження голови суду, які можуть бути використані з метою впливу на призначення та професійну діяльність судді, зокрема в питаннях формування колегій суддів і розподілу судових справ.

Проект також спрямовано на реформування системи кваліфікаційних комісій суддів, перехід Вищої кваліфікаційної комісії суддів України до роботи на постійній основі. Передбачено утворення постійно діючої Дисциплінарної комісії суддів України для нагляду щодо суддів місцевих та апеляційних судів, у якій діятиме служба судових інспекторів для перевірки відомостей про неналежне виконання суддями їхніх обов’язків. До складу комісії входитимуть судді, в тому числі й у відставці, представники Міністерства юстиції, адвокати та прокурори.

Зміни до Закону «Про статус суддів» передбачають запровадити новий порядок добору кандидатів на посади суддів і присвоєння кваліфікаційних класів. Зокрема, добір кандидатів на посаду судді має проводитися на конкурсній основі, після складання кваліфікаційного іспиту у формі анонімного письмового тестування та співбесіди. Для суддів, які призначаються на посаду судді вперше, обов’язковою умовою є навчання в Національній школі суддів України протягом двох років, а для працюючих суддів передбачена можливість регулярно підвищувати свою кваліфікацію в Національній школі суддів України і залучатися до викладання відповідних дисциплін у Національній школі. Також пропонується запровадити складання суддею кваліфікаційного іспиту перед державною екзаменаційною комісією, яка утворюється Вищою кваліфікаційною комісією суддів. Проектом визначено перелік підстав дисциплінарної відповідальності судді, перелік його професійних та етичних обов’язків, вдосконалено механізм оплати праці суддів з одночасним скасуванням пільг, що не обумовлені статусом судді, встановлено критерії визначення розміру посадових окладів суддів, посилено гарантії пенсійного забезпечення та довічного утримання суддів, удосконалено систему їх соціального страхування, житлового забезпечення.

Залежна незалежність

Однак Концепцію та президентський законопроект не було однозначно сприйнято ані правниками, ані політиками. З’явилося багато критиків затвердженої нової концепції судової реформи. А оскільки в державі стали виникати політичні та правові кризи, її виконання знову гальмувалося.

«Реформаторські ідеї цих документів, начебто, теоретично обґрунтовані та подаються нам як унікальні новели, а от коли їх аналізують не сторонні особи, не теоретики від юриспруденції, не колишні судді з мізерним досвідом роботи, а практики — професіонали найвищого фаху, судді з величезним суддівським досвідом, у тому числі й судді Верховного Суду України, то вони оцінюють їх, ці новели, із точністю до навпаки», — стверджував народний депутат України, колишній суддя Верховного Суду України Володимир Мойсик («Українське правосуддя: якого хоче влада і яке потрібне суспільству?», Голос України. — 14. 07.2006. — № 128).

І у зверненні Ради суддів України до Президента України від 24 березня 2006 року, і у рішенні зборів суддів Верховного Суду України від 15 травня 2006 року та в листі Верховного Суду України до Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права стосовно проекту змін до Закону «Про судоустрій України» категорично заперечувалася ідея суцільної спеціалізації судової системи і перетворення її на чотириланкову. Судді вказували на те, що це суперечить положенням статті 125 Конституції України і обмежить доступ громадян до правосуддя. Не знаходила підтримки також ідея про віднесення господарської юрисдикції до сфери цивільного або адміністративного судочинства.

Особливо негативну реакцію суддів викликали пропозиції запровадження судових інспекторів та спроби посилити в інший спосіб залежність судової системи від виконавчої влади.

«За час судово-правової реформи, яка почалася в Україні ще у 1991 році, правосуддя не тільки не наблизилося до людей, а в деяких питаннях навіть віддалилося від них, — зауважив Дмитро Притика, заступник голови Комітету Верховної Ради з питань правосуддя, який майже два десятиліття очолював Вищий господарський суд України. (Голос України. —04.03.2007 — № 0304). — І найбільшої шкоди справі правосуддя завдало прагнення влади перевести суди в систему телефонно-директивного управління, на ділі не допустити продекларованої їхньої незалежності. Практично суди були поставлені у повну залежність від високопосадовців — столичних чи місцевих. Сьогодні ця ситуація фактично не змінилася. З початком «останньої хвилі» судово-правової реформи, результатом якої стало затвердження Президентом України її концепції, був продекларований намір забезпечення самостійності судів, належного їх фінансування, підвищення заробітної плати суддям тощо. Але цього поки що не сталося».

Конституційний параліч

Згідно зі статтею 147 Основного Закону, єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд. Саме він вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України. Проте впродовж півтора року в державі Конституційний Суд фактично не діяв. У період з 13 жовтня 2005 року до 16 травня 2007 року КС не виніс жодного рішення або висновку через недоукомплектованість суддівського корпусу, а відтак — відсутність кворуму. Причини — передусім політичні.

За Конституцією (стаття 148), КС складається з 18 суддів — Президент України, Верховна Рада та з’їзд суддів призначають по шість суддів. Суддя КС призначається на дев’ять років без права бути призначеним на повторний строк. Указом від 14 листопада 2005 року Президент України призначив суддями КС на вакантні посади Володимира Кампо, Дмитра Лилака, Віктора Шишкіна. Черговий, сьомий з’їзд суддів 3 листопада 2005 року призначив суддями КС Василя Бринцева, В’ячеслава Джуня, Анатолія Дідківського, Івана Домбровського, Ярославу Мачужак та підтвердив призначення на цю посаду Андрія Стрижака.

Проте Верховна Рада гальмувала обрання суддів КС за своєю квотою і приведення до присяги суддів, призначених Президентом та обраних з’їздом суддів. Основною причиною цього називали побоювання деяких політичних сил, що КС може переглянути конституційні зміни щодо повноважень гілок влади та розширення повноважень парламенту, які вступили в дію з 2006 року, та скасувати політичну реформу. Кілька разів на розгляд парламенту виносили питання про обрання суддів КС, проте його розгляд блокувався.

Під час обрання Голови Верховної Ради п’ятого скликання та сформування коаліції питання призначення суддів КС було одним із пунктів політичних домовленостей між Президентом та політичними силами, представленими в новому парламенті. Глава держави наполягав на негайному обранні повного складу КС. 3 серпня 2006 року парламент ухвалив законопроект про внесення змін до статті 17 Закону України «Про Конституційний Суд України», яким змінено процедуру складання присяги суддями КС — суддя складає присягу на засіданні Верховної Ради, яке проводиться за участю Президента України, а також Прем’єр-міністра України, Голови Верховного Суду України або осіб, які виконують їхні повноваження.

4 серпня, в останній день роботи першої сесії, Верховна Рада п’ятого скликання обрала суддями КС за своєю квотою: Анатолія Головіна, Михайла Колоса, Марію Маркуш, В’ячеслава Овчаренка і Петра Стецюка. Обрання парламентом суддів КС було однією з політичних домовленостей при призначенні Прем’єр-міністра України та утворення нового уряду. Перед обранням суддів КС у присутності Президента в парламенті главою уряду було обрано Віктора Януковича. Обрані судді КС склали присягу, і відтоді Конституційний Суд почав працювати у повному складі.

Того само дня перед голосуванням за призначення суддів КС Верховна Рада ухвалила закон, яким заборонила Конституційному Суду переглядати зміни, внесені до Конституції у рамках політичної реформи — зміни до Закону «Про внесення зміни до Розділу ІV Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Конституційний Суд України» (автор — народний депутат від СПУ Василь Цушко). Цим законом визначено, що юрисдикція Конституційного Суду України з питань про відповідність Конституції України (конституційність) поширюється на: 1) закони України, крім законів України про внесення змін до Конституції України, які набрали чинності, та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийняті після набуття чинності Конституцією України. Того само дня Президент В. Ющенко підписав цей закон, що також було одним із моментів домовленостей між політичними силами.

Однак протистояння у державі між гілками влади — Президентом, урядом і парламентом — наростало. Наслідком цього стало видання 2 квітня 2007 року Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів». Відтоді суди — і Конституційний, і місцеві, котрим довелося стати арбітрами у політичному протистоянні, знову опинилися в епіцентрі подій.

(Далі буде).