Без центру немає держави, без регіонів немає країни

Хто тільки не намагався довбати цю управлінську скелю, а вона й досі стоїть непохитна і непоборна. Колишній Президент Л. Кучма підступався до неї п’ять разів, двічі — у 1998 і 1999 роках та один раз — у 2001 році, видаючи відповідні укази стосовно впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні. Але щоразу у влади вистачило духу лише на констатацію факту, що «існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона фактично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною і відірваною від людей, унаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ».

І це так. Наслідки цього гальмування сьогодні настільки відчутні, що подальший ефективний рух практично неможливий в умовах постійних кризових ситуацій як у політиці, так і в економіці. Адже більш як за десять років від першої спроби реформування задекларованих в указах постулатів вдалося реалізувати лише невелику частку, і то більше теоретично, ніж практично. А тому мети про «становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, що дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі» так і не було досягнуто.

Відверто кажучи, відбувалося, як у нас заведено, лише незначне, фасадне латання старого, хоч необхідно було поступово створювати нові засади адміністративно-територіального устрою. А це ціла низка актуальних проблем, починаючи від організаційно-правових і закінчуючи системою підготовки і перепідготовки управлінських кадрів. Зупинюся на деяких із них.

Стриножений кінь в особі місцевої влади

Децентралізація управління — ця, по суті, «ахіллесова п’ята» влади — і належить до основних політичних цінностей сучасного світу. Це засвідчують і пріоритети політики Європейського союзу, де кожна держава-учасниця ЄС розробила і реалізовує власну концепцію передання управлінських функцій з центру в провінції. І це в Європі, де більшість країн мають багатовіковий досвід державотворення.

Що стосується України, то для нас, образно кажучи, це ще не піднята цілина, оскільки принцип народовладдя, який хоч і закладений в Конституції на зразок деяких Європейських країн (з миру по нитці), в багатьох випадках виявився деревом, пересадженим у непідготовлений грунт. Звідси маємо глибоку системну кризу, основною ознакою якої є недостатня спроможність органів влади забезпечити адекватну участь народу в управлінні суспільно-політичними та соціально-економічними процесами в державі.

Тому діюча в Україні система організації влади на регіональному та місцевому рівнях потребує не просто вдосконалення, а повної зміни, відповідно до загальноприйнятих європейських принципів, закладених у Європейській хартії місцевого самоврядування, серед яких основний принцип — субсидіарності, що полягає у наділенні найближчих до людини ланок влади максимальними за даних умов повноваженнями. Як відомо, Україна підписала цю хартію. А ось що стосується виконання зобов’язань, то тут маємо суцільні білі плями, які утворилися внаслідок відсутності послідовної державної політики щодо розвитку системи місцевого самоврядування та, по суті, його відсутності на рівні громад, району та регіону. Переважна більшість владних повноважень стосовно соціально-економічного та культурного розвитку територій перебуває в руках органів виконавчої влади.

Звідси закономірна залежність органів самоврядування від рішень органів виконавчої влади (держадміністрацій), зокрема, в питаннях формування бюджетів, їх використання, неправових підстав втручання у сферу компетенції місцевих рад, наявності великої кількості державних контролюючих фіскальних структур, які чинять тиск на органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Причина — у відсутності чіткого розмежування повноважень між гілками влади на місцях.

Це по-перше. По-друге, хіба існує прозора і ефективна система фінансування органів місцевого самоврядування? Або хіба чітко визначено фінансові, матеріальні та інформаційні ресурси, необхідні для виконання ними своїх функцій? Безперечно, що ні. Постійний фінансовий голод, що утворюється унаслідок надмірної централізації фінансових ресурсів, і відсутність належної податкової бази для самостійного формування власних бюджетів, є нічим іншим, як зашморгом на шиї місцевих громад.

А якщо додати до цього ще й наявність значних диспропорцій у сфері соціально-економічного розвитку, чисельності населення, ресурсному забезпечені територіальних громад, віддаленості населення від центрів надання основних адміністративних та громадських послуг, то маємо цілий клубок різних протиріч, через які місцеві органи самоврядування, отримавши право нібито на вільні дії рук, мають стриножені ноги. У такому стані навіть чотириногий кінь недалеко втече від свого хазяїна, яким в даному разі є центр в особі уряду.

До тих семи проблем, які я уже назвав і які найбільше стримують розвиток централізації управління, додав би ще чотири, які, на мій погляд, теж виконують гальмівні функції. Це насамперед нераціональна система організації органів виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях, низький рівень горизонтальної координації їхньої діяльності. Плюс до цього такий само низький рівень кваліфікації державних та муніципальних службовців, їх низька правова, політична та інноваційна культура, в багатьох випадках нерозуміння ними свого соціального призначення. І навпаки — часто високий рівень їх політичного та корпоративного впливу на прийняття рішень з питань соціально-економічного і культурного розвитку територій та водночас непрозорість діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, їх закритість від громад, а звідси її вибіркова участь у територіальному управлінні. І останнє — це невизначеність територіальної основи (просторових меж) місцевого самоврядування, наявність випадків співіснування кількох громад на одній території та нерозв’язаність питань співвідношення їхньої компетенції.

Якщо врахувати, що головною метою децентралізації управління в Україні є забезпечення розвитку демократії та становлення громадянського суспільства, розширення самоврядування територій і повного забезпечення прав людини, то, маючи такий тягар невирішених проблем, які я перерахував вище, влада не тільки сама постійно рубає сук, на котрому сидить, а й провокує ситуацію, за якої суспільство стає заручником її дій.

Тому влада (центральна, регіональна і місцева), як і громада (велика чи мала), зобов’язані нарешті почути одне одного і зрозуміти, щоб не плутати своєї сорочки, яка ближче до тіла, із загальнодержавними і національними інтересами, а звідси — спільно вдатися до пошуку оптимальних шляхів вирішення проблеми децентралізації управління.

Делегування прав, обов’язків і... відповідальності

Вихід із ситуації, яка склалася у сфері управління, можна знайти лише завдяки реформуванню адміністративно-територіального устрою. Це аксіома. Однак уже кілька років в Україні тривають дискусії з обґрунтування нового територіального устрою, як одного з основних компонентів адміністративно-територіальної реформи. Це зрозуміло. Адже реформа територіального устрою тягне за собою сукупність інших реформ і передусім адміністративної, коли змінюються повноваження між різними територіальними рівнями, а також муніципальної, яка передбачає збільшення повноважень самоврядування, а відповідно — і ресурсу для їх реалізації.

Але перш ніж прийти до конкретних пропозицій власного бачення щодо реформи, хочу зробити деякі застереження, котрі, на мою думку, слід мати на увазі. По-перше, стосовно готовності суспільства і державних структур до реформування. Деякі експерти схильні до того, що процеси реформування адміністративно-територіального устрою на засадах децентралізації будуть ефективними лише тоді, коли внаслідок соціально-економічного піднесення в Україні та пробудження національної свідомості переважної більшості її громадян втратять активність і підтримку сепаратистські та антидержавницькі політичні сили. Як на мене, то саме соціально-економічний розвиток значною мірою гальмує застаріла непродуктивна і громіздка система адміністративного управління. А що стосується сепаратистських та інших антидержавницьких настроїв, то вони не настільки мають підтримку в суспільстві, що можуть негативно вплинути на процеси реформування.

Це здебільшого плоди популістських політичних ігрищ. Важливо, щоб в суспільстві був попит на реформу, щоб вона отримала підтримку мас. Саме мас. А для цього місцева влада в ідеалі має бути і зрілою, і автономною, щоб отримати дозвіл на самостійне управління.

Бо як показує світовий досвід, у слаборозвинутих країнах радикальна децентралізація призводила до посилення ваги місцевих еліт, падіння ефективності управління та зростання корупції. Більше того, відомий академік НАНУ Валерій Гейц застерігає, що в Україні реформа може призвести до «концентрації на місцях влади у власників власності, що загрожує розвитком своєрідного регіонального феодалізму». А в умовах слабкої громадянської активності в окремих регіонах можуть посилитися питання федералізму.

По-друге, не можна скидати з рахунку і етнічній чинник, оскільки низка регіонів та областей України (АРК, Закарпатська, Чернівецька, Одеська, Донецька області) мають чітко виражений поліетнічний характер, тому поділ на адміністративно-територіальні одиниці за новими критеріями може наразитися на спротив національних громад, якщо нові межі громад і районів порушать баланс інтересів, що склалися.

Остання спроба (2005—2006 рр.) засвідчила, що ініціатори грандіозного за задумом українського проекту не врахували найсуттєвіших практичних потреб людей і намагалися штучно нав’язати майже нереальні схеми устрою і життєдіяльності не лише громадян, а й цілих регіонів. По суті, це був кабінетний проект адміністративно-територіальної реформи, який народжувався у верхах без участі низів за скоростиглими висновками окремих науковців.

До речі, саме під нього створювався і проект закону «Про територіальний устрій України» — як базовий документ. На жаль, два ці проекти (виконавчий і законодавчий) мають по суті однакові вади, а тому до їх реалізації справа, на щастя, не дійшла. Головна причина, що поза увагою авторів залишилися «дріб’язкові» питання оптимізації та якості надання державних послуг населенню, заради інтересів якого насамперед проводиться кожна реформа. Бо нарізати нові адміністративні межі районів, створити нові чи, навпаки, ліквідувати старі адміністративні структури і одиниці — справа, як то кажуть, нехитра.

Тим більше, що таке в практиці колишньої радянської влади робилося періодично, а, отже, досвіду невдалих змін вивісок і перекрою владних функцій у вітчизняній історії вистачає.

Але вчитися на власних помилках не хочемо. Хоч, щоправда, не менше їх і у світовій практиці. Зокрема, у найближчій до нас Польщі, де спочатку децентралізацію управління провели без чіткого розмежування між місцевими і центральною адміністрацією, без паралельного реформування фінансової, фіскальної та функціональної системи, та певною мірою силовими методами.

А досвід далекої від нас Японії, де в 2000 році набрав чинності Акт про децентралізацію, показує на деякі сумніви стосовно переваг фіскального федералізму на ранніх стадіях соціально-економічного розвитку між зрілістю регіонів та наданням їм більших повноважень. Мало того, японський досвід засвідчив також: шлях до «ідеального управління» показав, що «зрілість» місцевих органів влади, яка проявляється в їх максимальній віддачі в наданні широкого спектра послуг населенню та зростанні вимог стосовно розширення своїх повноважень, є ефективнішою моделлю управління, ніж повністю автономна місцева влада, яка, звільнившись від впливу центру, переслідуватиме лише власні інтереси. Тому Японія пропонує для країн, що розвиваються, не фіскальний федералізм, а «спочатку підвищення дієздатності під контролем уряду, а лише потім надання регіонам незалежності».

Практично відбулася «окупація» однією партією державних структур у регіонах. Більше того, межі субрегіональних територіальних одиниць були направлені так, щоб ослабити вплив етнічної угорської опозиції. Я не хочу проводити паралелей, але гіркі наслідки подібних підходів ми пожинаємо з 2005 року.

Отже, світовий досвід засвідчує, що немає чіткого однозначного обґрунтування стосовно оптимального співвідношення між розмірами і кількістю адміністративних одиниць, з одного боку, та ефективністю управління демократією і децентралізацією владних повноважень, з другого, задля удосконалення системи державного і місцевого управління.

По-третє, ми маємо взяти до уваги той факт, що високорозвинені європейські країни йдуть шляхом запровадження елементів децентралізації управління в унітарних державах, маючи, на відміну від України, не лише давні традиції демократії, сформовану стійку систему державно-політичного устрою, а й дієву систему законодавчо-нормативного регулювання усіх сфер життєдіяльності суспільства. Тоді виникає закономірне запитання: для чого вони це роблять? Навіщо потрібно удосконалювати те, що забезпечує стабільність. Процеси, що відбуваються сьогодні у світі, вимагають нових підходів до регулювання взаємовідносин між інститутами влади і громадськості, широкого залучення громадян до різних суспільно-політичних проектів. Адже, як відомо, саме через незгоду громадян в окремих країнах було заблоковано низку важливих рішень ЄС, НАТО тощо. Суспільство вимагає сьогодні від влади не лише прозорості та обґрунтованості будь-яких дій, а й саме хоче брати в них активну участь.

По-четверте, враховуючи, що розвиток процесів регіоналізації в Україні, починаючи з 1992 року, проходить паралельно з явищами національного нігілізму, низького рівня економічного розвитку держави, духовною та економічною дезінтеграцією українських земель, прихильники унітаризму в Україні зазначають, що не регіони складають Україну, а Україна складається з регіонів, і інтереси соборної Української держави мають бути вищими за інтереси регіональні, оскільки реально існують лише місцеві особливості, зумовлені наявністю певних видів природних ресурсів, а відтак — розвитком тих інших галузей виробництва. А політичні спекуляції щодо дискримінації національних меншин, якої в реальності не існує, становлять серйозну загрозу існуванню України як єдиної держави. Як на мене, то питання стосовно унітаризму та регіональних інтересів дещо спірне в унітарності країни, її внутрішніх межах (кордонах) у психології людей, їх розумінні цілісності країни як єдиної територіальної одиниці на карті світу.

По-п’яте, ефективність надання послуг у результаті децентралізації влади можлива лише в тому разі, коли місцева влада може самостійно приймати правильні та обґрунтовані рішення, а місцеве населення успішно контролювати їх виконання завдяки моніторингу місцевого управління.

По-шосте, в умовах надмірного політизованого поля навколо реформи децентралізації, злиття на регіональному рівні політики, бізнесу та управління вимагає постійних політичних компромісів. Адже на широкі права претендентів багато, на високі обов’язки — їх трохи менше, а ось щодо відповідальності — то більшість схильна мати її якомога менше.

Тому я погоджуюся з тими, хто вважає, що змінювати систему державного управління необхідно починати знизу, тобто з реформування місцевого самоврядування, створюючи саме на цьому рівні, насамперед, відповідну інституційно-правову базу. Як на мою думку, місцеві органи влади мають спочатку навчатися ефективному управлінню на рівні територіальної громади, захисту її інтересів, а тоді уже вимагати для цього в центрі відповідних прав.

Але для цього і влада, і суспільство мають провести не просто публічний діалог, а широкомасштабну роботу з наукового обґрунтування адміністративно-територіальної реформи. Україна виникла не на порожньому місці, наша історія має глибоке багатовікове коріння, позитивний і негативний досвід державотворення та управління на рівні громад, певні традиції адміністративно-територіального устрою. Не менший досвід є у наших сусідів. Тобто, добірні зерна маємо. Тепер потрібно відділити їх від полови і висіяти. Але в підготовлений грунт. І одне, й друге має робитися одночасно як на виконавчому рівні із залученням щонайменше двох десятків державних установ і академічних інститутів та центрів, починаючи з Інституту соціології і закінчуючи Українським товариством охорони пам’яток історії та культури, так і на законодавчому.

Що стосується законодавчої бази з впровадження адміністративно-територіальної реформи, то її немає. Треба по суті починати з нуля. Експерти підрахували, що для цього треба мати щонайменше 300 законів та 4 тисячі підзаконних актів. А також внести певні зміни до Конституції. Плюс широка роз’яснювальна робота серед населення. І головне — заздалегідь подбати про належне фінансове забезпечення, через відсутність якого пішло в небуття не одне добре починання.