Новий Президент під нову форму правління

У січні 2004 року опозиція, не погоджуючись з рішенням парламентської більшості від 24 грудня 2003 року про попереднє схвалення законопроекту «Про внесення змін до Конституції України» (законопроект Медведчука—Симоненка за № 4105), продовжувала блокувати роботу Верховної Ради. Зокрема, фракції «Наша Україна», БЮТ та СПУ наголошували на неприпустимості обрання Президента парламентом та заявляли, що таке право може делегуватися Верховній Раді лише за наслідками Всеукраїнського референдуму.

«Народ» переміг «парламент»

Непоступливість опозиції стосовно зміни процедури обрання Президента підігрівалася ще й заявами представників коаліції. Наприклад, 12 січня, під час засідання Координаційної ради парламентсько-урядової коаліції за участю Прем’єр-міністра та Голови Верховної Ради координатор більшості Степан Гавриш прямо заявив, що переобрання Л. Кучми на посаду Президента у 2006 році є «найбільш сприятливим для України». А оскільки опозиція категорично відмовлялася створювати сприятливі умови для нового президентства Л. Кучми, то невдовзі глава парламенту Володимир Литвин змушений був визнати, що задля досягнення компромісу із проекту конституційних змін очевидно доведеться вилучити статтю 103, яка передбачала, що у 2004 році громадяни оберуть Президента терміном на два роки, а починаючи з 2006 року главу держави не менш як двома третинами конституційного складу обиратиме Верховна Рада. 16 січня В. Литвин запропонував на розгляд парламенту два можливі варіанти компромісного рішення. Перший передбачав попереднє схвалення і направлення до Конституційного Суду ще двох законопроектів про внесення змін до Конституції (№ 3207-1 та № 4180), а також ухвалення рішення про те, що новий порядок обрання Президента набере чи не набере чинності за результатами Всеукраїнського референдуму. Другий варіант розв’язання конфлікту передбачав, що законопроект про внесення змін до Конституції № 4105 буде остаточно ухвалено після висновку Конституційного Суду на наступній сесії, але при цьому залишиться незмінною норма про всенародне обрання Президента. Проте опозицію не влаштував жоден із запропонованих В. Литвином варіантів і Голова Верховної Ради був змушений закрити сесію достроково. Зокрема, В. Ющенко заявив, що «Наша Україна» розблокує роботу парламенту лише за умови визнання голосування від 24 грудня 2003 року за зміни до Конституції нелегітимним, проведення референдуму з приводу переходу до іншої системи обрання Президента та негайного прийняття закону «Про Регламент Верховної Ради». А лідер СПУ

О. Мороз вважав, що через вибори Президента парламентом «режим прагне досягнення повної і остаточної узурпації влади», бо ж недарма Конституційний Суд «підготував замовний висновок про право Л. Кучми балотуватися на третій термін».

Утім, незважаючи на ці заяви, 3 лютого на вимогу більш як 150 народних депутатів було скликано позачергову сесію парламенту та внесено доповнення до постанови Верховної Ради «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4105)», відповідно до якої із законопроекту вилучалася норма про обрання глави держави парламентом. За таке рішення проголосували 304 народні депутати, в тому числі й соціалісти. Лідер СПУ О. Мороз зазначав, що фракція пішла на це голосування заради послідовної передачі повноважень від Президента до парламенту та уряду. До слова, раніше

О. Мороз оцінював законопроект № 4105 дещо по-іншому, бо припускав, що Л. Кучма, розуміючи безперспективність всенародного обрання на ще один президентський термін, задля збереження влади прагнув скористатися конституційною ініціативою опозиції. «Якщо буде збережено адмінресурс, той, що допоміг «сколотити» більшість у Верховній Раді, то яка тоді різниця: вища влада у Кабінеті Міністрів чи у Верховній Раді? Адже і Верховна Рада, і створюваний нею уряд будуть «наші» на багато-багато років», — казав лідер СПУ.

Так само великі сумніви викликала й сама процедура внесення змін до постанови про попереднє схвалення змін до Конституції під час позачергової сесії, оскільки в такому разі теоретично можна було протягом одного дня провести декілька позачергових сесій і повністю змінити Основний Закон. Після цього голосування Л. Кучма заявив, що коли парламент внесе до Конституції зміни, котрі передбачатимуть, що «за результатами парламентських виборів утворюється коаліційна більшість, яка сформує уряд і візьме на себе відповідальність, а Президент отримає право розпуску парламенту», то особисто він вважатиме, що Верховна Рада своє головне завдання виконала. Що стосується зміни процедури обрання глави держави, то Л. Кучма вважав за потрібне ще раз запевнити, що він «ніколи не пропонував виборів Президента в парламенті, ніколи й ніде. Моя позиція була і залишається — вибори Президента України повинні бути всенародні. Але ваше рішення було обирати в парламенті». Однак годі повірити цим його запевненням, бо координатор парламентської більшості С. Гавриш ще 12 січня повідомив, що Л. Кучма схвалив голосування за законопроект «Симоненка—Медведчука», оскільки сам брав участь у його підготовці. Врешті-решт, чи хтось повірить, що глава адміністрації Президента В. Медведчук міг подати до парламенту не узгоджений з Л. Кучмою законопроект про внесення змін до Конституції?

18 лютого лідери політичних партій, які входили до парламентської більшості — Партії регіонів, СДПУ(о), НДП, ПППУ, Аграрної партії, «Трудової України» та депутатських груп «Демократичні ініціативи», «Народний вибір» і «Народовладдя», підписали «Угоду про створення широкої демократичної коаліції». Коаліція мала на меті реалізацію політичної реформи та висунення і забезпечення перемоги єдиного кандидата на виборах Президента у 2004 році. Окрім того, лідери фракцій більшості, до яких приєдналися СПУ та КПУ, підписали угоду про проведення політичної реформи в країні. Отже, як повідомив постійний представник Президента в парламенті Олександр Задорожній, «конституційна коаліція вже оформилася майже формально».

16 березня Верховна Рада затвердила Програму діяльності Кабінету Міністрів «Послідовність. Ефективність. Відповідальність». Програма передбачала низку кроків з продовження адміністративної реформи, зокрема, ухвалення в контексті пропонованих змін до Конституції закону «Про Кабінет Міністрів України», подальшої оптимізації структури центральних органів виконавчої влади, усунення дублюючих функцій та децентралізації повноважень органів виконавчої влади.

Не вистачило шести голосів

23 березня Конституційний Суд оприлюднив позитивний висновок про відповідність Основному Закону законопроекту № 4105 про внесення змін до Конституції України, що відкривало прямий шлях до швидкого завершення політреформи. Виступаючи 2 квітня на Всеукраїнському громадянському форумі на підтримку конституційної реформи, Президент сказав: «Ті зміни, що вносяться до Конституції, не дозволять нікого наділити надмірною владою — ні Президента, ні Верховну Раду, ні уряд». Вирішальним днем мало стати 8 квітня, тож напередодні, під час зустрічі з Головою Верховної Ради, Прем’єр-міністром та лідерами фракцій, Л. Кучма ще раз переконував, що зміни до Конституції поліпшать політичну систему, адже «буде створено систему противаг між законодавчою і виконавчою владою, з’явиться чітке розуміння, що є парламент, що є уряд, що є Президент». Однак для остаточного схвалення змін до Конституції парламенту не вистачило шести голосів. Як свідчать результати поіменного голосування, майже у повному складі зміни до Конституції підтримали фракції КПУ та СПУ, а, отже, остаточне рішення не було ухвалене насамперед через те, що утрималися від голосування або були відсутні під час розгляду цього питання 16 представників парламентської більшості. Л. Кучма, коментуючи ситуацію, що склалася довкола політичної реформи, сказав: «Коли я уважно переглянув результати голосування, я ще раз пересвідчився — в політиці мають діяти партії, а не аморфні об’єднання депутатів, навіть якщо вони називаються фракціями, адже справжні партійні фракції продемонстрували послідовність і відповідальність».

Проте парламентська більшість не бажала визнавати поразку, тож її координатор С. Гавриш заявив, що насправді 8 квітня народні депутати голосували не за остаточне ухвалення проекту № 4105, а за проект політичної реформи, запропонований О. Морозом. Голова Регламентного комітету Верховної Ради Валентин Матвєєв також стверджував, що «було прийнято постанову про порядок розгляду законопроекту № 4105, в якій йшлося про те, що під час розгляду законопроекту № 4105 жодних поправок і змін до нього не вноситься, але Голова Верховної Ради поставив на голосування проект постанови зі змінами, внесеними народним депутатом Олександром Морозом». Утім, 15 квітня сам О. Мороз з цього приводу зазначав: «Чи й справді когось збив з пантелику головуючий на засіданні, назвавши не реєстраційний номер законопроекту про зміни, а номер, який присвоюється прийнятому закону? Хіба Гавриш помилився? А більш як 290 депутатів? Чи хто з тих, що не голосували, посилався на цю причину? Звичайно, ні. Всі все розуміли, та й іншого закону не розглядали. Ні за що інше і не могли голосувати». До слова, коли йдеться про С. Гавриша, то напередодні голосування він, як співголова конституційної комісії, висловлював переконання, що на підтримку законопроекту № 4105 «знайдуться» необхідні 300 голосів і «чистий четвер стане днем внесення змін до Основного Закону». Відтак можемо стверджувати, що коли б 8 квітня за внесення змін проголосувало 300 народних депутатів, ніхто б не сумнівався, що йшлося про ухвалення законопроекту № 4105. Зазначимо, що позиція «Нашої України» та БЮТ була однозначна і категорична — законопроект № 4105 розглянуто і остаточно відхилено. Невдовзі й представники парламентської більшості усвідомили, що заяви про помилку під час голосування мають дуже ненадійне юридичне підгрунтя, тож 22 квітня С. Гавриш повідомив, що конституційна комісія розглядає можливість опрацювання законопроектів № 3207-1 (внесений А. Матвієнком, Ю. Ключковським, А. Мартинюком, О. Морозом, В. Мусіякою та ін.) та

№ 4180 (внесений представниками більшості С. Гавришем, Р. Богатирьовою, К. Ващук та ін.), щоб попередньо схвалити їх на цій сесії та вже у вересні остаточно внести зміни до Конституції.

Порівняльний аналіз свідчить про ідентичність

23 червня на розгляд Верховної Ради було винесено два законопроекти про внесення змін до Конституції (№ 3207-1 та

№ 4180). На початку засідання лідер «Нашої України» В. Ющенко, нагадавши, що 8 квітня 2004 року парламент відхилив законопроект № 4105, зазначив, що за висновком Конституційного Суду порівняльний аналіз запропонованих в законопроекті

№ 4180 змін до Конституції свідчить про їх ідентичність змінам, що містяться у законопроекті № 4105, а отже, законопроект

№ 4180 не є легітимним. Відтак він запропонував народним депутатам сконцентрувати свою увагу на «юридично чистому законопроекті 3207-1», бо у разі схвалення варіанта 4180, після 31 жовтня, коли в країні відбудуться вибори, влада залишиться незмінною. «Прем’єр-міністр залишається, уряд залишається, місцеві уряди залишаються. Ми повинні визнати, що законопроект № 4180 є нічим іншим, як маніпуляцією, спрямованою на збереження влади», — сказав В. Ющенко.

Співголова Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради О. Мороз, зазначивши, що доопрацьовувати законопроект № 3207-1 йому довелося фактично удвох із А. Матвієнком, оскільки «Наша Україна» не змогла визначитися по деяких пунктах, наголосив, що він безперечно відрізняється від проекту № 4180, проте важливо, що обидва варіанти конституційних змін передбачають перехід до парламентсько-президентської форми правління. Зокрема, на відміну від проекту № 4180, проект № 3207-1 не передбачав імперативного мандата депутата та пропонував інший спосіб формування Кабінету Міністрів. Окрім того, він не містив такої юридичної категорії, як «коаліція» та зберігав таке поняття, як парламентська більшість. Відповідно цей законопроект передбачав, що за поданням Президента України на посаду Прем’єр-міністра призначається представник політичної партії (виборчого блоку), яка має у Верховній Раді найбільшу кількість народних депутатів. Якщо ж ця політична сила неспроможна сформувати парламентську більшість, то право на висунення кандидатури прем’єра переходить до другої за кількістю народних депутатів фракції партії чи блоку. У разі відхилення Верховною Радою двох попередньо запропонованих кандидатур, парламентським фракціям пропонувалося надати ще одну можливість для створення парламентської більшості та висунення кандидатури прем’єра. Стосовно призначення членів уряду, то законопроект № 3207-1 встановлював, що «кандидатури на посади міністрів закордонних справ, внутрішніх справ, оборони, у питаннях надзвичайних ситуацій попередньо узгоджуються Прем’єр-міністром з Президентом України», тоді як проект № 4180 залишав Президентові лише право вносити до Верховної Ради подання про призначення міністрів закордонних справ та оборони. На думку О. Мороза, 23 червня Верховна Рада мала попередньо підтримати обидва законопроекти, та направити їх до Конституційного Суду, маючи на увазі, що восени основним стане законопроект № 3207-1. Щоправда, після цього з окремою думкою виступив співавтор законопроекту № 3207-1 Віктор Мусіяка, який заявив, що в останній редакції цей законопроект набув такого вигляду, що він вважає його неприйнятним.

Ще один співголова Тимчасової спеціальної комісії С. Гавриш, представляючи законопроект № 4180, нагадав, що у січні 2004 року, під час конфлікту довкола законопроекту № 4105, саме В. Ющенко,

Ю. Тимошенко та О. Мороз погодилися підтримати законопроект № 4105 у разі вилучення з нього норми, що передбачала обрання Президента в парламенті. З цієї причини, вважав він, законопроект № 4180 не можна вважати калькою законопроекту

№ 4105. С. Гавриш також висловив думку, що у першій редакції законопроект № 3207-1 був кращий. Як наслідок, під час голосування законопроект № 3207-1 набрав лише 108 голосів та був відхилений, а попереднє схвалення здобув законопроект № 4180 («за» проголосували 276 народних депутатів, у тому числі й представники КПУ та СПУ). Цей документ, зокрема, дозволяв народному депутату суміщати депутатський мандат з роботою у Кабінеті Міністрів; передбачав формування у парламенті коаліції депутатських фракцій, яка вносить Президентові пропозиції стосовно кандидатури Прем’єр-міністра; надавав Верховній Раді право на призначення за поданням Президента міністрів закордонних справ та оборони та за поданням прем’єра інших членів уряду, голів Антимонопольного комітету, Фонду держмайна, Держкомітету телебачення та радіомовлення, призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента голови СБУ, голови Нацбанку. Натомість глава держави отримував право достроково припиняти повноваження Верховної Ради, якщо протягом одного місяця не сформовано коаліцію депутатських фракцій; якщо протягом 60 днів після відставки уряду не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів; якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Окрім того, законопроект № 4180 передбачав, що голови місцевих адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади не Президентом, а Кабінетом Міністрів за поданням прем’єра.

26 червня Голова Верховної Ради В. Литвин у своєму зверненні з нагоди Дня Конституції зазначав, що після ухвалення Основного Закону в 1996 році постало завдання опрацювати майже 80 законодавчих актів, спрямованих на розвиток її праворегулюючих функцій, однак близько 30 законів так і не вдалося ухвалити. Відтак він зробив висновок, що коли б ці закони, у тому числі й закон про Кабінет Міністрів, було прийнято вчасно, не стояло б так гостро питання політичної реформи.

Коаліція — поняття політичне

7 вересня, під час відкриття шостої сесії Верховної Ради, В. Литвин, акцентуючи на необхідності внесення змін до Конституції, закликав усіх політичних гравців вийти на погоджене рішення, бо «спроби переламати до коліна Верховну Раду, простимулювати чи прошантажувати народних депутатів можуть обернутися лише протистоянням та суспільним збуренням». Що В. Литвин мав на увазі, стало зрозуміло 10 вересня, коли фракція очолюваної ним Народної аграрної партії, заявивши про політичний та адміністративний тиск на членів партії з боку окремих владних структур та посадових осіб, оголосила себе «вільною від коаліційних зобов’язань» та призупинила своє членство у більшості. Отже, якби уряд Януковича на той час справді був коаліційним, то після розпаду парламентської більшості Кабінет Міністрів мусив би подати у відставку. А далі або у Верховній Раді була б утворена нова більшість, або у Президента з’являлося б право розпустити парламент. Проте нічого не сталося, бо Конституція цих норм ще не містила, а отож усі попередні заяви та угоди про утворення парламентсько-урядової коаліції мали політичний характер і не тягли за собою жодних юридичних наслідків. Тобто, всі розуміли, що такі наслідки мали б місце лише після завершення конституційної реформи. І саме 14 жовтня Конституційний Суд фактично дав «зелене світло» політреформі, визнавши таким, що відповідає Основному Закону законопроект № 4180 про внесення змін до Конституції України, котрий передбачав і формування коаліційної більшості, і утворення коаліційного уряду, і можливість дострокового припинення повноважень Верховної Ради.

«Верховна Рада взяла на себе відповідальність...»

О. Омельченко — 0,48, Л. Черновецький — 0,45, Д. Корчинський — 0,17, А. Чорновіл — 0,12, М. Бродський — 0,05, В. Волга — 0,04 відсотка... Враховуючи результати першого туру президентських виборів, парламентська більшість заявила про необхідність завершення політреформи та запропонувала компромісне рішення, яке передбачало, що зміни до Конституції набудуть чинності після парламентських виборів 2006 року. Водночас лідер СПУ О. Мороз, в обмін на підтримку під час другого туру президентських виборів, досяг з В. Ющенком політичних домовленостей про аналогічну підтримку «Нашою Україною» законопроекту № 4180. Утім, 18 листопада, після прискіпливого підрахунку парламентських «штиків», стало зрозуміло, що без жодних застережень за остаточний варіант політреформи № 4180 готові проголосувати лише 295 народних депутатів, які представляли фракції парламентської більшості, КПУ та СПУ. Натомість «Наша Україна» та БЮТ заявили про свою готовність повернутися до конституційної реформи після президентських виборів.

21 листопада відбувся другий тур президентських виборів, а вже наступного дня було оголошено попередні результати голосування — за версією голови ЦВК Сергія Ківалова перемогу здобув В. Янукович, який набрав 49,42 відсотка голосів, а В. Ющенка підтримали 46,7 відсотка виборців. Так розпочалася помаранчева революція, котра спростувала самовпевнену заяву

В. Януковича про те, що «нова влада уже прийшла і її ніяк не видавити».

Нагадаємо, як тоді розгорталися події. 24 листопада ЦВК офіційно оголосила про обрання В. Януковича Президентом України та прийняла рішення про оприлюднення результатів виборів у газетах «Голос України» та «Урядовий кур’єр». Проте 25 листопада Верховний Суд прийняв до провадження скаргу довіреної особи В. Ющенка на постанову ЦВК від 24 листопада та заборонив офіційне оприлюднення результатів виборів. «Голос України» 26 листопада вийшов без зазначеної постанови ЦВК.

Саме в цей час у південно-східних областях України було розвішано плакати, які безапеляційно стверджували, що «Віктор Янукович — Президент України». Та, як кажуть, не судилося... 27 листопада відбулося позачергове засідання Верховної Ради, яка ухвалила постанову «Про політичну кризу в державі, що виникла у зв’язку з виборами Президента України». Цією постановою парламент визнав недійсними результати повторного голосування з виборів Президента України 21 листопада 2004 року, «що відбулося з порушенням виборчого законодавства і не відображає повною мірою волевиявлення народу» та висловив недовіру ЦВК. Водночас шостим пунктом цієї постанови, з метою завершення конституційної реформи, Тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради з опрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції України пропонувалося забезпечити підготовку та внесення на розгляд Верховної Ради в період з 1 по 3 грудня 2004 року законопроекту № 4180. Глава парламенту В. Литвин у цей час заявив, що оскільки «система державного управління на виконавчому рівні не функціонує, то Верховна Рада взяла на себе відповідальність за ситуацію в країні». Натомість В. Янукович зібрав своїх прихильників на з’їзд у Сєверодонецьку, під час якого представники Партії регіонів закликали «не йти на повторні вибори Президента країни, а провести народний референдум з утворення Південно-Східної республіки, до якої ввійдуть регіони, що проголосували за Віктора Януковича» («Голос України», 30 листопада 2004 року). У зв’язку з цим 1 листопада парламент 229 голосами ухвалив постанову «Про стабілізацію політичної та соціально-економічної ситуації в Україні та запобігання антиконституційним діям і сепаратистським проявам, що загрожують суверенітету і територіальній цілісності України», яка скасовувала рішення Верховної Ради від 16 березня 2004 року про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України «Послідовність. Ефективність. Відповідальність» та, відповідно до статті 87 та частини четвертої статті 115 Конституції України, висловлювалася недовіра Кабінету Міністрів, наслідком чого є відставка Кабінету Міністрів. Цією самою постановою Президенту України та Голові Верховної Ради пропонувалося «невідкладно на період до вступу на пост новообраного Президента України сформувати персональний склад Кабінету Міністрів — уряду народної довіри з урахуванням пропозицій депутатських фракцій і груп Верховної Ради». Проурядові сили назвали це рішення неконституційним, оскільки парламент 16 березня 2004 року схвалив програму Кабінету Міністрів, а тому, згідно з Конституцією, він не може висловити недовіру уряду протягом року. У зв’язку з цим науково-експертне управління Верховної Ради оприлюднило висновок, в якому зазначалося, що 16 березня було затверджено вже другу програму уряду, а тим часом Конституція не містить положень, з яких випливало б, що один і той же уряд може подавати на розгляд парламенту декілька програм своєї діяльності. Відтак експерти констатували, що правова гарантія, передбачена у частині другій статті 87 Конституції у вигляді річного імунітету від недовіри з боку парламенту, може бути надана певному уряду лише один раз. Однак

Л. Кучма, відмовившись відправити Кабмін у відставку, 8 грудня підписав указ про надання В. Януковичу відпустки для участі в передвиборній кампанії.

2 грудня у Маріїнському палаці відбувся «круглий стіл» за участю Президента України Л. Кучми, Голови Верховної Ради В. Литвина, президентів Польщі і Литви О. Квасневського та В. Адамкуса, верховного представника ЄС Х. Солана, генсека ОБСЄ Я. Кубіша, голови Держдуми РФ Б. Гризлова та кандидатів у Президенти України В. Ющенка та В. Януковича. У спільній заяві, підписаній учасниками «круглого столу», зазначалося, що вони дійшли згоди стосовно «прийняття в пакеті з внесенням змін до Закону «Про вибори Президента України» політичної реформи з внесенням змін до Конституції України відповідно до проекту закону № 4180 та формування на цих засадах уряду України».

3 грудня Верховний Суд України, задовольнивши скаргу М. Катеринчука, довіреної особи В. Ющенка, визнав дії ЦВК зі встановлення результатів та складання протоколу про результати повторного голосування з виборів Президента України 24 листопада 2004 року неправомірними і зобов’язав ЦВК призначити нову дату виборів.

8 грудня Верховна Рада, виконуючи політичні домовленості, підтримала закони «Про внесення змін до Конституції України» (№ 4180), «Про зміни до Конституції щодо вдосконалення системи самоврядування» та Закон «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України». «Пакетне» голосування підтримали всі фракції (402 голоси), за винятком БЮТ. Ю. Тимошенко заявила, що голосування за політреформу — це найбрутальніший проект Банкової, котрим позбавляється повноважень новообраний Президент. «Вони (мається на увазі Л. Кучма та його оточення. — Авт.) просто будь-якими засобами, за рахунок великих грошей, репресій і незаконних впливів зроблять свою більшість у парламенті і практично пролонгують владу кланів», — сказала тоді лідер БЮТ. Натомість «Наша Україна», погодившись підтримати зміни до Конституції, домоглася лише деякого відтермінування набуття ними чинності, тобто фактично перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління мав відбутися після парламентських виборів 2006 року. 26 грудня відбувся третій тур виборів Президента України, під час якого «так» В. Ющенку сказали 51,99 відсотка виборців. Проте на довгому шляху до перемоги В. Ющенко втратив значну частку президентських повноважень.

Фото Сергія КОВАЛЬЧУКА  та Олександра КЛИМЕНКА.