Питання забезпечення національної безпеки та оборони належить до пріоритетних завдань кожної держави. Протягом десятиліть, а то й століть відпрацьовується законодавча база, механізми та традиції підготовки, прийняття та виконання державно-політичних рішень у сфері національної безпеки та оборони.

В Україні компетенція та повноваження Президента, парламенту та уряду з питань національної безпеки та оборони визначені Конституцією (статті 85, 106, 107, 116) і закріплені окремими законами.

Згідно зі статтею 107 Конституції в Україні діє Рада національної безпеки і оборони України (РНБОУ), яка є координаційним органом при Президентові.

Головою РНБОУ є Президент. До складу РНБОУ за посадою входить Прем’єр-міністр, а у засіданнях може брати участь Голова Верховної Ради. Таким чином, забезпечується поєднання зусиль глави держави, керівників парламенту та уряду у вирішенні питань національної безпеки і оборони.

Персональний склад РНБОУ затверджується Президентом. За посадою до РНБОУ також входять міністри оборони, внутрішніх і закордонних справ та Голова Служби безпеки України. Інших членів визначає Президент.

Компетенція та функції РНБОУ визначаються окремим законом.

На сьогодні чинним є Закон від 5 березня 1998 року «Про Раду національної безпеки і оборони України» (Закон), який приймався під час дії попередньої редакції Конституції в умовах президентсько-парламентської форми державного правління.

У період до 2005 року уряд фактично повністю був підконтрольний Президентові, а секретар та апарат РНБОУ систематично втручалися в діяльність органів виконавчої влади та інших органів державного управління, нерідко використовуючи надумані приводи та «під прикриттям позиції Президента». Достатньо згадати ще «свіжі» конфлікти Петра Порошенка та Юлії Тимошенко у 2005 році, значний вплив на державну політику не лише у сфері національної безпеки та оборони Володимира Горбуліна у другій половині 1990-х, призначення Леонідом Кучмою Євгена Марчука секретарем РНБОУ після першого туру президентських виборів у 1999 році для отримання підтримки його електорату в другому турі та подальші спроби останнього домогтися реальної влади.

Слід зауважити, що сама РНБОУ, у тому числі її секретар та апарат, ніколи не мали і за своєю природою не повинні мати реальних механізмів та інструментів власними силами виконувати рішення РНБОУ. Як показує практика, ці структури мають можливість здійснювати підготовку інформаційних та аналітичних матеріалів, розроблення проектів нормативно-правових актів, іншої «паперової продукції», а також виконувати «контрольні функції». Усі реальні дії можуть і повинні виконувати уряд та органи виконавчої влади, парламент, інші органи державного управління.

Які конкретні зміни запропоновано народними депутатами Юрієм Мірошниченком та Владиславом Забарським і чому ряд політиків та оглядачів виступили з жорсткою критикою цього законопроекту? Що такого радикального пропонують автори і чому окремі експерти висловлюють песимізм стосовно прийнятності та прийняття цих змін?

Якщо повернутися до духу і букви конституційної реформи, то запропоновані зміни видаються не просто логічними та доречними, а є просто необхідними для правового врегулювання взаємовідносин вищих посадових осіб держави та вироблення єдиної політики у сфері національної безпеки і оборони.

Під час внесення змін до Конституції Законом від 8 грудня 2004 року збережено первинну редакцію статті 107, однак форма державного правління в Україні з 1 січня 2006 року змінилася на парламентсько-президентську та відповідно змінився статус і повноваження РНБОУ, що закріплено, зокрема, у статтях 85, 96, 106, 107, 112, 113, 116 Конституції.

Крім того, згідно зі статтею 11 Закону від 19 червня 2003 року «Про основи національної безпеки України» чітко встановлено, що контроль за реалізацією заходів у сфері національної безпеки здійснюється Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів та РНБОУ в межах їх повноважень, визначених Конституцією та законами.

Слід підкреслити, що саме законами, які безумовно повинні відповідати Конституції, мають врегульовуватися всі конкретні правовідносини у сфері національної безпеки та оборони, оскільки в Конституції закріплено лише загальні норми і принципи.

Отже, на сьогодні існує нагальна потреба приведення базового закону про РНБОУ у відповідність до положень Конституції, інших законів, що регулюють правовідносини у цій сфері, а також узгодження статусу і повноважень РНБОУ з чинною формою державного правління в Україні.

Так, 11 січня 2007 року у Верховній Раді зареєстровано законопроект № 2882 народних депутатів Ю. Р. Мірошниченка та В. В. Забарського про внесення змін до закону про РНБОУ (Законопроект).

У запропонованій редакції статті 4 Закону, яка визначає компетенцію РНБОУ, доопрацьовано та конкретизовано окремі положення цієї компетенції, низку норм приведено у відповідність до чинного на сьогодні законодавства. Так, відповідно до Закону «Про основи національної безпеки України» одним із стратегічних документів є Стратегія національної безпеки України, а не Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, яка втратила чинність 2003 року, але все ще зазначена у чинній редакції Закону. Також внесено деякі редакційні зміни.

Крім того, згідно із запропонованою редакцією статті 4 Закону виключено окремі не властиві РНБОУ функції, які належать до компетенції інших органів державного управління, зокрема уряду: питання формування проекту державного бюджету (ст. 96, ч. 6 ст. 116 Конституції); утворення, реорганізація та ліквідація органів виконавчої влади (ч. 9-1 ст. 116 Конституції) тощо.

Конкретизовано контрольні та координуючі функції РНБОУ. У статті 5 Законопроекту передбачено, що у разі дострокового припинення повноважень Президента відповідно до статей 108, 109, 110 і 111 Конституції виконання обов’язків Голови РНБОУ на період до обрання і вступу на пост нового Президента покладається не на Прем’єр-міністра, як передбачено Законом сьогодні, а на Голову Верховної Ради, як передбачено у ст. 112 та п. 18 ч. 1 ст. 106 чинної Конституції. З цією нормою згоден і секретар РНБОУ Віталій Гайдук.

У статтях 7—8 та 13—15 чинного Закону визначаються статус, компетенція та повноваження секретаря та апарату РНБОУ, а також можливість утворення тимчасових міжвідомчих комісій, робочих і консультативних органів при РНБОУ та порядок фінансування РНБОУ.

З одного боку, наявність посади секретаря та апарату РНБОУ не передбачено Конституцією і запроваджено винятково базовим Законом, тому у разі політичного рішення може бути ліквідовано цілком правомірно з юридичної позиції шляхом внесення змін до Закону.

З другого боку, і посада секретаря, і апарат РНБОУ істотно ускладнюють і без того громіздкий механізм підготовки, прийняття та, головне, виконання рішень з питань національної безпеки і оборони.

Крім того, ці бюрократичні конструкції є недоцільними у зв’язку з наявністю секретаріату Президента, секретаріату Кабінету Міністрів, апаратів міністерств та інших органів, керівники яких є членами РНБОУ.

Інформаційно-аналітичне, організаційне, матеріально-технічне і фінансове забезпечення функціонування РНБОУ слід покласти на секретаріат Президента.

Члени РНБОУ повинні організовувати та забезпечувати свою повноцінну участь у її роботі силами підпорядкованих їм апаратів органів державного управління, які мають також належним чином виконувати рішення РНБОУ, а не чекати «цінних вказівок» з якогось іншого апарату.

Як показує практика, апарат РНБОУ на чолі із впливовим секретарем РНБОУ стає альтернативним центром виконавчої влади, що істотно розбалансовує систему державного управління. Наслідки апаратних війн, які активно розпалюються, загальновідомі і можуть призвести до реальних загроз національній безпеці України. Знову згадаємо конфлікт Тимошенко-Порошенко у 2005 році. Президент Віктор Ющенко своїм указом від 8 лютого 2005 року надав право Секретарю РНБОУ брати участь у засіданнях уряду, вносити кандидатури на посади суддів, інші посади в системі судоустрою, керівників силових структур, погоджувати присвоєння військових і спеціальних звань та класних чинів. Петро Порошенко активно користувався своїми широкими повноваженнями. Показово, що відразу після його скандальної відставки у вересні 2005 року, Указом Президента від 22 вересня того ж року більшість з наданих «під» Петра Порошенка повноважень були скасовані і його наступник Анатолій Кінах мав набагато скромніші можливості.

Таким чином, статтю 8 Закону запропоновано викласти в іншій редакції, зокрема, забезпечення функціонування РНБОУ покласти на секретаріат Президента. Водночас, для опрацювання і комплексного вирішення питань, що належать до компетенції РНБОУ, залучати провідні наукові та науково-дослідні установи, вчених та фахівців. Зазначені установи та фахівці можуть залучатися кожним членом РНБОУ для вирішення конкретних фахових питань у поєднанні з потенціалом апарату підпорядкованого йому відомства.

За такого підходу, безумовно, підвищиться оперативність та ефективність роботи РНБОУ, зросте відповідальність та зменшиться міжвідомче «перетягування каната».

Зазначене вище дає змогу цілком обґрунтовано та безболісно виключити статті 7 та 13—15 чинного Закону. Крім того, скорочення зайвого бюрократичного апарату дозволить заощадити до 50 мільйонів гривень бюджетних коштів (саме такі видатки заплановані на апарат РНБОУ у 2007 році), які доцільно спрямувати на фінансування соціальних програм, на чому постійно наголошує Президент.

У статті 10 Закону визначено порядок прийняття та введення в дію рішень РНБОУ. Законопроектом запропоновано доповнити статтю 10 частиною 4, згідно з якою укази Президента про введення в дію рішень РНБОУ набирають чинності після їх скріплення підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за указ та його виконання, що передбачено ч. 4 ст. 106 Конституції і є доцільним з метою підвищення відповідальності членів уряду і проведення єдиної державної політики у сфері національної безпеки і оборони.

З аналогічних причин у статті 12 Закону запропоновано погодження проектів рішень РНБОУ її членами замість висловлення окремої думки у чинній редакції Закону. Крім того, Президент, як Голова РНБОУ, має право покладати на члена РНБОУ представлення позиції РНБОУ у парламенті, у відносинах з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, з об’єднаннями громадян, ЗМІ, з міжнародними організаціями, що дасть змогу представляти РНБОУ більш фахово, а не політично, як це є зараз, коли представником з усіх питань є секретар РНБОУ.

У зв’язку із запропонованою ліквідацією посади секретаря РНБОУ та апарату РНБОУ слід внести відповідні редакційні зміни до статті 11 Закону, яка визначає повноваження Голови РНБОУ. Крім того, з метою підвищення прозорості та колегіальності в роботі РНБОУ з повноважень її голови запропоновано виключити право надання доручень її членам. Оскільки в Україні поширена практика «підпису» на дорученнях працівниками апарату шляхом скріплення документа за допомогою факсиміле, всі рішення РНБОУ повинні оформлятися указами в установленому порядку.

З огляду на викладене, стає зрозуміло, що Законопроект здебільшого усуває недоліки чинного Закону та покликаний трансформувати РНБОУ у мобільний, оперативний і відповідальний орган координації державної політики з питань національної безпеки та оборони в умовах парламентсько-президентської республіки.

* На основі аналізу основних положень законопроекту про внесення змін до Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» (реєстраційний № 2882 від 11 січня 2007 року).