Парламент хоче обирати Президента

«Фракції формують більшість. Більшість — формує уряд»

Звертаючись 5 березня до народу з нагоди підписання указу про винесення на всенародне обговорення проекту закону «Про внесення змін до Конституції України», Л. Кучма зазначив, що Україна має прийти до парламентсько-президентської форми правління, за якої «виборці обирають до парламенту депутатів від тієї чи іншої партії. Партії, які отримали найбільшу підтримку, створюють фракції у парламенті. Ці фракції формують більшість. Більшість — формує уряд». Також передбачалося, що Прем’єр-міністра має призначати парламент, а Президент лише вносить погоджену парламентською більшістю кандидатуру на цю посаду.

Стосовно повноважень Президента, то Л. Кучма вважав, що він має залишатися «гарантом конституційних прав і свобод громадян, незалежності та територіальної цілісності держави, Верховним Головнокомандувачем та представником держави на міжнародній арені. Для виконання цих функцій за ним і закріплюється призначення міністрів оборони, внутрішніх справ, закордонних справ, з питань надзвичайних ситуацій, чотирьох інших керівників центральних відомств, глав державних адміністрацій».

6 березня відповідний законопроект Президента «Про внесення змін до Конституції України» надійшов до Верховної Ради для попереднього вивчення та обговорення, а 9 квітня відбулися парламентські слухання на тему «Реформа політичної системи в Україні: мета та концептуальні засади конституційних змін».

За оцінкою народного депутата Юрія Ключковського, цей радикалізм пояснювався тим, що законопроект № 0999 готувався як відповідь на поданий Президентом законопроект «Про внесення змін до Конституції України за результатами Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою», який передбачав суттєве підвищення ролі глави держави. Тож не дивно, що 9 квітня, під час парламентських слухань, співголова Тимчасової спеціальної комісії з опрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції Олександр Мороз заявив, що «пропозиції Президента діаметрально протилежні законопроекту, схваленому парламентом, який пройшов експертизу в КС». О. Мороз наголосив, що внаслідок запровадження двопалатного парламенту верхня палата «буде другою адміністрацією Президента», причому «практично всі установчі контрольні функції буде віднесено до верхньої палати, в тому числі призначення Генпрокурора, складу ЦВК і навіть Конституційного Суду».

15 квітня Президент Л. Кучма виступив у парламенті зі щорічним Посланням до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2002 році та закликав народних депутатів через проведення політреформи реалізувати формулу «новообраний Президент — нова політична система». Глава держави зазначив, що обговорення питання конституційної реформи засвідчило наявність близьких позицій із ключових питань: перехід до парламентсько-президентської форми правління, надання парламентові конституційного права формувати коаліційний уряд і обов’язкову наявність парламентської більшості, яка має нести повну відповідальність за дії уряду, надання Президентові права за чітко визначених умов розпускати парламент та проведення парламентських виборів на пропорційній основі. Таким чином найбільш дискусійним залишається питання запровадження двопалатного парламенту.

16 квітня Прем’єр-міністр Віктор Янукович представив у Верховній Раді України програму діяльності уряду «Відкритість, дієвість, результативність». Цього ж дня Л. Кучма зустрівся з лідерами фракцій парламентської більшості, під час якої наголосив, що «урядова програма — продовження Угоди про взаємну відповідальність між парламентом і Кабінетом Міністрів, підписаної в присутності Президента у грудні 2002 року».

17 квітня Верховна Рада 335 голосами схвалила Програму діяльності Кабінету Міністрів. Зауважимо, що, крім фракцій парламентської більшості, програму уряду підтримали соціалісти, бютівці та частина нашоукраїнців, яким, за словами О. Мороза, прем’єр пообіцяв підтримку під час голосування за закон про вибори на пропорційній основі. Утім, наступне голосування засвідчило ненадійність таких домовленостей, оскільки цей законопроект підтримали лише 190 народних депутатів.

26 травня Президент України видав указ «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади», яким ліквідовувалися посади держсекретарів міністерств, їх перших заступників та заступників, а натомість знову запроваджувалися посади перших заступників та заступників міністрів.

Відповідно до указу Президента, інститут держсекретарів було запроваджено у травні 2001 року. Передбачалося, що ці чиновники призначаються на посади на строк повноважень Президента і мають залишатися на них незалежно від зміни складу уряду. Головною метою запровадження посад держсекретарів було прагнення забезпечити «інституційну пам’ять міністерств»: оскільки міністри є політичними фігурами, які призначаються на посади за політичною ознакою, то держсекретарі, будучи безпартійними, мали забезпечити безперервність роботи міністерств. Разом з тим Конституція та закони України не містили достатніх підстав для діяльності держсекретарів, що й стало однією з причин їх ліквідації.

10 червня Президент Л. Кучма під час зустрічі з лідерами всіх депутатських фракцій і груп зазначив, що конституційну реформу потрібно провести до президентських виборів, бо після них на її проведення буде дуже мало надій. У зв’язку з цим він висловив готовність шукати компроміс у питаннях двопалатного парламенту, кількості народних депутатів і прийняття законів на всеукраїнському референдумі та запропонував зосередитися на пропозиціях, які не викликають серйозних заперечень. Одним з таких положень, на його думку, був порядок формування уряду. «Можна лише говорити про уточнення механізму призначення Президентом керівників так званих силових структур, без чого глава держави у наших умовах однозначно не зможе виконувати функції, які покладені на нього згідно з Конституцією, виступати гарантом національної безпеки, цілісності й суверенітету України», — сказав Л. Кучма.

19 червня Президент виступив із телезверненням до українського народу в зв’язку з поданням до Верховної Ради законопроекту «Про внесення змін до Конституції України». Він, зокрема, повідомив, що новий проект уже не містить пропозицій про запровадження двопалатного парламенту, скорочення кількісного складу Верховної Ради та прийняття законів всенародним референдумом. Водночас глава держави наполягав, щоб за ним залишилося право призначення таких членів уряду, як міністри оборони і внутрішніх справ, міністр закордонних справ, керівників Державної податкової адміністрації, Державної митної служби, Служби безпеки України, Держкомітету у справах охорони державного кордону. При цьому Л. Кучма особливо наголосив, що «Президентові кандидатури на призначення подає Прем’єр-міністр».

24 червня Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради з розробки змін до Конституції України вирішила врахувати у своєму законопроекті деякі пропозиції Президента, але відхилила пропозицію про розробку узгодженого законопроекту про політреформу (на базі президентського і депутатського), оскільки «логіка двох законопроектів різна». Та хоч конституційна комісія вирішила зосередитися на депутатському законопроекті, 3 липня парламентська більшість запропонувала проект постанови про направлення для висновку до Конституційного Суду законопроекту, поданого Президентом. Після чого опозиція стала вимагати направлення до КС обидвох законопроектів — президентського і депутатського — без голосування.

За оцінкою співголови тимчасової спеціальної комісії О. Мороза, намагання направити до КС лише президентський законопроект пояснюється тим, що більшість «хотіла протягти результативне рішення про направлення проекту Президента до КС, що давало б сумнівні за юридичною ознакою підстави Президентові наполягати на референдумі за свій законопроект».

Цей конфлікт призвів до того, що 7 липня Л. Кучма висловив готовність відкликати свій законопроект «Про внесення змін до Конституції України», якщо він став каменем спотикання. Компромісу було досягнено лише 11 липня, коли парламент 400 голосами ухвалив постанову «Про деякі питання порядку підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України до розгляду Верховною Радою України». Вона передбачала, що зареєстрований законопроект про внесення змін до Конституції невідкладно направляється суб’єктом права законодавчої ініціативи, який подав цей законопроект до Верховної Ради, або Головою ВР до Конституційного Суду для давання висновку щодо відповідності його тексту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Отож 12 липня до Конституційного Суду надійшов президентський законопроект «Про внесення змін до Конституції України», а 14 липня за підписом Голови ВР В. Литвина до КС було направлено і парламентський законопроект. Щоправда, цей компроміс Л. Кучму не вдовольнив, оскільки, за його словами, депутатський законопроект перетворює Президента на «ляльку», тоді як «Україна має бути із сильним гарантом Конституції».

Тим часом з початком нового політичного сезону з’явилися нові конституційні ініціативи. Зокрема, 21 серпня 2003 року лідер КПУ Петро Симоненко та лідер СПУ Олександр Мороз повідомили, що разом з адміністрацією Президента працюють над єдиним законопроектом про внесення змін до Конституції, який передбачає обрання глави держави Верховною Радою. Л. Кучма у зв’язку з цим зазначив, що готовий підтримати цю ідею, проте зауважив, що йому особисто більше до душі обрання Президента народом. Водночас про категоричне несприйняття виборів Президента у парламенті заявили лідер БЮТ Юлія Тимошенко та лідер «Нашої України» Віктор Ющенко.

Разом з тим, хоч Л. Кучма і заявляв, що йому «більше до душі обрання Президента народом», проте вже 23 серпня направив до Верховної Ради листа з проханням відкликати його проект змін до Конституції. Обгрунтовуючи цей свій крок, Л. Кучма зазначив, що його не влаштовує шлях, яким парламент направив проект до Конституційного Суду, та що «з правової точки зору він викликає великі сумніви». Однак Голова ВР Володимир Литвин у зв’язку з цим припустив, що незабаром буде розроблено ще один проект політреформи.

Це «незабаром» настало 4 вересня — саме цього дня у Верховній Раді було зареєстровано новий проект закону «Про внесення змін до Конституції України», під яким підписалися 233 народних депутати, в тому числі керівники дев’яти фракцій парламентської більшості та лідер комуністів Петро Симоненко. Стосовно лідера СПУ О. Мороза, то він на той час уже заявляв, що соціалістів не задовольняє підхід, за яким Президента обиратиме не весь народ, а парламент. Зауважимо, що цей розроблений в адміністрації глави держави законопроект передбачав процедуру обрання Президента двома третинами від конституційного складу парламенту (300 із 450 народних депутатів), а в його перехідних положеннях зазначалося, що парламентські вибори 2006 року мають відбуватися за пропорційною системою. Отож саме цей, уже новий, склад Верховної Ради мав у місячний термін обрати Президента України. Також передбачалося, що обраний у 2004 році під час чергових загальнонаціональних виборів Президент здійснюватиме свої повноваження лише протягом двох років.

9 вересня Голова ВР за дорученням погоджувальної ради відправив цей законопроект на експертизу до Конституційного Суду. Цікаво, що це не завадило фракції КПУ разом з іншими опозиційними політичними силами — «Нашою Україною», БЮТ та СПУ — увійти до утвореної 11 вересня робочої групи з підготовки спільних концептуальних підходів до зміни політичної системи влади в країні. Утім, так само наявність законопроекту про внесення змін до Конституції від 4 вересня не стала перешкодою для реєстрації парламентською більшістю ще одного проекту політреформи. Зокрема, 22 вересня координатор парламентської більшості Степан Гавриш повідомив, що, в разі ухвалення зареєстрованого цього дня законопроекту, Президента вже у 2004 році обиратиме парламент, а вибори до Верховної Ради пройдуть у середині жовтня 2007 року на пропорційній основі за списками партій та блоків. Під цим законопроектом підписалися 173 представники парламентської більшості, хоча представник Президента у Верховній Раді Олександр Задорожній намагався переконати, що Л. Кучма не має до нього жодного відношення.

25 вересня цей, уже третій, законопроект про внесення змін до Конституції було передано на розгляд до Конституційного Суду, але 30 вересня Президент таки заявив, що виступає за всенародні вибори глави держави, які мають відбутися у 2004 році. Крім того він повідомив, що залишається «прихильником свого законопроекту, де сильний Президент, сильний парламент і сильний уряд». Щоправда, незважаючи на запевнення Л. Кучми про небажання йти на третій термін та й узагалі «грати в будь-які ігри», 1 жовтня очолювана Богданом Губським депутатська група «Народовладдя» звернулася до Конституційного Суду по офіційне тлумачення частини 3 статті 103 Основного Закону, в якій ідеться про те, що одна й та ж особа не може бути Президентом України більше, ніж два строки поспіль.

Необхідне рішення було ухвалено 30 грудня: за висновком Конституційного Суду положення Конституції України про те, що одна й та сама особа не може бути Президентом України більш як два терміни поспіль, треба розуміти так, що це положення поширюється лише на осіб, яких обирають на пост Президента України після набуття чинності Конституцією України 1996 року. А це означало, що КС фактично благословляв Л. Кучму на третій президентський строк, що, очевидно, мало стати козирем під час переговорів про політреформу.

Леонід Кучма задоволення не приховував...

15 грудня Голова ВР В. Литвин повідомив, що Конституційний Суд дав позитивний висновок стосовно трьох законопроектів про внесення змін до Конституції України, та запропонував, щоб конституційна комісія попрацювала над компромісним варіантом політреформи. Таким компромісом, на його думку, міг би стати четвертий документ, розроблений на основі законопроекту Медведчука—Симоненка, під яким на той час уже підписалося 292 народні депутати. І хоч конституційна комісія рекомендувала винести на голосування всі три варіанти конституційних змін, проте за базовий радила взяти законопроект Медведчука—Симоненка.

Цей законопроект передбачав посилення повноважень парламенту, надавав Президентові додаткові права для розпуску Верховної Ради, вибори парламенту повинні були відбутися у 2006 році на пропорційній основі, а вже цей склад парламенту мав обрати главу держави. Другий законопроект (авторства С. Гавриша, Р. Богатирьової та ін.) відрізнявся від першого лише перехідними положеннями, які передбачали вибори Президента парламентом уже в 2004 році. Третім варіантом змін до Конституції, поданим О. Морозом, А. Мартинюком, А. Матвієнком та ін., пропонувалося розширити повноваження парламенту, запровадити пропорційну систему виборів до ВР та зберегти процедуру всенародних виборів Президента. До речі, лідер комуністів, незважаючи на підписаний у межах опозиційної четвірки меморандум про спільні дії в питанні політреформи, 22 грудня також висловився за ухвалення так званого законопроекту Медведчука—Симоненка (№ 4105), який категорично не сприймався іншими опозиціонерами.

Натомість фракції «Наша Україна», БЮТ та СПУ, не погоджуючись із варіантом політреформи, який передбачав обрання Президента парламентом, 19 грудня розпочали блокування роботи Верховної Ради, не залишаючи сесійної зали навіть уночі.

Не знайшовши компромісу, 24 грудня Голова ВР В. Литвин, перейшовши до однієї з депутатських лож, запропонував народним депутатам проголосувати за законопроект Медведчука—Симоненка в «ручному» режимі. І хоч процедура голосування супроводжувалася безладом у сесійній залі, голова лічильної комісії Валерій Мішура (фракція КПУ) повідомив, що законопроект підтримали 276 народних депутатів. Наступного дня «Наша Україна», БЮТ та СПУ оприлюднили заяву, в якій зазначали, що олігархічні клани пропрезидентської більшості активізували спроби зберегти свою владу, тому українські виборці мусять дати оцінку створеній коаліції олігархічних фракцій та комуністів, яка хоче позбавити народ права обирати главу держави.

Глава уряду В. Янукович назвав попереднє схвалення Верховною Радою законопроекту про внесення змін до Конституції «перемогою здорового глузду над емоціями й непомірними амбіціями окремих політиків та їхніх прихильників». Так само й Л. Кучма, «забувши», що йому «більше до душі обрання Президента народом», сказав, що не буде «приховувати задоволення від події, яка сталася буквально вчора: у Верховній Раді отримав попереднє схвалення проект закону про внесення змін до Конституції України. Це, якщо хочете, потужний заключний акорд 2003 року». Попередньо схвалений законопроект № 4105 було відразу ж відправлено до Конституційного Суду.

А щоб завершальний акорд 2003 року став ще гучнішим, 25 грудня Голова Верховної Ради В. Литвин, Прем’єр-міністр В. Янукович та представники депутатських фракцій і груп парламентської більшості у присутності Президента Л. Кучми, членів уряду, глав облдержадміністрацій підписали політичну угоду про створення парламентсько-урядової коаліції. Л. Кучма зазначив, що уряд і парламентська коаліція, підписавши політичну угоду, «стали єдиною командою керівного складу держави і цим самим прийняли рішення продовжити, поглибити та вдосконалити процес коаліційності».

Утім, справжнім акордом 2003 року стало оприлюднене 30 грудня рішення Конституційного Суду, яке гласило, що Л. Кучма має право ще раз балотуватися в Президенти. КС, зокрема, постановив, що «положення частини третьої статті 103 Конституції, за яким одна й та сама особа не може бути Президентом більше, ніж два терміни поспіль, треба розуміти так, що це положення поширюється тільки на осіб, яких обирають на посаду Президента України після набуття чинності Конституції України 1996 року». І стало зрозуміло, чому Л. Кучма не приховував свого задоволення стосовно попереднього схвалення законопроекту Медведчука—Симоненка, який передбачав обрання глави держави Верховною Радою. Це означало, що в разі остаточного ухвалення змін до Конституції у нього з’являвся шанс на третє президентство, яке мала забезпечити слухняна парламентсько-урядова коаліція. «Коаліційність, яка є серцевиною політичної реформи, її квінтесенцією, повинна запрацювати на вищому рівні, з повною кінцевою віддачею. Таке завдання стоїть перед усіма сторонами політичної угоди про створення парламентсько-урядової коаліції, з якою ми вступаємо у 2004 рік», — зазначав Президент наприкінці 2003 року. Чи не третє президентство Л. Кучми мало стати «серцевиною політичної реформи» та «кінцевою віддачею» 2004 року?