Указ — ще не указ

Із досьє «Голосу України»:

— У цьому запитанні поєднано три різні. Щоб відповісти на них, треба спочатку визначитися з поняттями «чинність» і «дія» правового акта, їх співвідношенням. На жаль, навіть знані юристи-практики і вчені-правознавці часто просто ототожнюють ці поняття. Звідси виникає плутанина в оцінках згаданого указу.

Чинність закону, указу — це юридична обов’язковість акта, його властивість мати юридичну силу, визначати появу і зміст правових актів нижчого рівня. Чинність становить юридичну передумову дії закону, указу і т. д. Нечинний акт не діє. Водночас дія акта залежить не лише від його чинності, як передумови його дії, а й від конкретних умов дії акта, які визначаються законом чи самим актом. Найчастіше момент набрання актом чинності та початок його дії збігаються в часі, проте далеко не завжди. Іноді акт або його частина вводяться в дію пізніше, ніж він стає чинним. Візьмімо для прикладу нашу Конституцію, яка набула чинності і почала діяти з дня її прийняття, крім ст. 99 Конституції. Частина перша цієї статті щодо визначення гривні як національної грошової одиниці вводилася в дію після введення національної грошової одиниці — гривні (п. 11 розділу XV Конституції).

Поняття «дія» закону, указу означає процес виникнення, зміни та припинення правовідносин, які передбачаються даним актом, тобто процес виникнення та здійснення певними суб’єктами певних прав і обов’язків, обмежений у часі, просторі та за колом осіб, яких він стосується. Дія акта або його частини може бути віддалена в часі від початку його чинності (як у випадку ст. 99 Конституції) або зупинена на певний час, без втрати актом чинності (як це робиться іноді законами про державний бюджет України стосовно деяких виплат тощо), або поширена на інших осіб, нарешті, припинена зовсім.

— Тож як бути з чинністю указу Президента від 2 квітня 2007 року?

— Цей указ після його підписання та офіційного опублікування слід вважати чинним, тобто юридично присутнім у нашому «правовому полі», таким, що набув значення юридичного факту.

— Але ж багато юристів стверджують, що указ не відповідає Конституції України. Чи можна за таких умов визнавати його чинним?

— Справді, цей указ не відповідає Конституції і, як на мене, має бути визнаний неконституційним. Проте для набрання чинності актом не має значення, чи відповідає він Конституції, для цього потрібно лише, щоб він був ухвалений владним суб’єктом (у цьому разі ним є Президент України), підписаний ним і офіційно опублікований.

— Отже, виходить, що указ про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України став чинним, тобто почав діяти і є обов’язковим до виконання?

— Не зовсім так. Набрання чинності указом, як я уже сказав, означає лише, що він набув значення юридичного факту, з яким має рахуватися правова система. Це означає, що даний указ може бути підставою для видання інших актів (наприклад, постанови ЦВК про проведення позачергових виборів, постанови уряду про їх фінансування тощо) та може бути підставою для звернення до Конституційного Суду на предмет перевірки його конституційності та визнання нечинним. Адже нечинні акти взагалі не розглядаються і не беруться до уваги судом. Сумніви стосовно чинності указу Президента якраз і розв’язує Конституційний Суд.

— Але ж залишається відкритим питання: чи діє указ Президента, чи обов’язковий він до виконання, зокрема, для уряду, членів ЦВК, глав адміністрацій, інших суб’єктів?

— Тому що це найскладніша з тих юридичних проблем, які виникли у зв’язку з виданням даного указу. Не випадково, навіть дуже авторитетні вчені-юристи не мають однозначної відповіді на це питання. Одні категорично стверджують, що указ діє, інші, не менш категорично, що він не діє і не повинен виконуватися як неконституційний. Проте це не означає, що на дане питання теоретично немає певної чіткої відповіді; просто, однозначної відповіді на нього не дає наша правова система.

Справді, згідно з ч. 3 ст. 106 Конституції України всі чинні укази Президента є обов’язковими до виконання на території України. З другого боку, є принципова загальна засада у ст. 19 Конституції; згідно з нею правовий порядок у країні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Тож як бути: виконувати обов’язковий указ Президента чи такого обов’язку немає, оскільки те, до чого примушує даний указ, не передбачено Конституцією?

— І як же, справді, бути в такому випадку?

— Спробуємо розібратися. Уявімо, для більшої наочності, що глава держави видав указ, яким зобов’язав усіх державних службовців у триденний строк обстригтися наголо. Абсурд? — Звичайно (хоча в історії були аналогії: згадаємо Петра І, який видав указ зрізати бороди усім боярам). Зрозуміло, що такий указ Президента усі однозначно сприйняли б як неконституційний і навіть абсурдний. Чи треба його виконувати? З точки зору ч. 3 ст. 106 Конституції нібито треба, а за логікою ч. 1 ст. 19 — ні. То якій логіці віддати перевагу?

На мій погляд, слід виходити з таких міркувань. Оскільки положення ч. 1 ст. 19 належить до загальних конституційних засад, а ч. 3 ст. 106 є лише одним з особливих спеціальних правил, яке повинно діяти в контексті загальних конституційних засад, то пріоритет, звичайно, має перша норма. Виходячи з цього, кожний, кого стосується указ Президента, має право визначатися, чи передбачені чинною Конституцією, законами ті обов’язки, які указом покладаються на нього. Якщо, наприклад, народні депутати, члени ЦВК або члени уряду вважають даний указ неконституційним, вони можуть його не виконувати на підставі ч. 1 ст. 19 Конституції — як такий, що зобов’язує їх робити не передбачене законодавством.

— Але ж за цією логікою виходить, що усе залежить від розсуду виконавців, раз вони самі вирішуватимуть, який указ виконувати, а який ні. Як же тоді забезпечити законність у державі?

— Абсолютно правильне запитання. Річ у тому, що в разі невиконання закону, указу або іншого акта під приводом розуміння його як неконституційного чи незаконного, якщо правомірність цього акта буде офіційно встановлена (наприклад, судом), — особи, які не виконали такий акт, можуть бути притягнені до юридичної відповідальності (аж до кримінальної). Тобто, ризик невиконання будь-якого чинного акта лягає на осіб, яким він адресований. І тут уже не можна посилатися на помилкову оцінку акта як неправомірного. Незнання закону не звільняє від відповідальності, як зазначено у ч. 2 ст. 68 Конституції України.

— Отже, якщо, наприклад, Конституційний Суд визнає указ Президента від 2 квітня 2007 р. правомірним, то члени ЦВК і урядовці, які не виконали указ, можуть бути притягнуті до відповідальності?

— Так, хоча навряд чи ця відповідальність буде реалізована, оскільки є додаткові обставини, які слід враховувати, зокрема, позицію та акти Верховної Ради, причини невиконання указу кожним членом ЦВК (наприклад, хвороба тощо) та інші обставини.

Проте інакший підхід до цієї проблеми, згідно з котрим будь-який указ має виконуватися беззастережно, був би набагато ризикованішим, ніж той, про який я сказав. Уявіть собі гіпотетичний указ, яким, попри встановлений законом мораторій на смертну кару, Президент зобов’язав би негайно стратити усіх, хто засуджений до смертної кари, і цей указ був виконаний. Як бути, якщо Конституційний Суд визнає такий указ неправомірним? Страчених людей назад не повернеш. А можуть бути ситуації ще загрозливіші для суспільства і держави, наприклад, оголошення неправомірним указом війни проти іншої держави або введення надзвичайного стану в Україні із застосуванням сили проти мирного населення тощо...

Саме тому в Конституції і міститься положення ч. 2. ст. 19, яке дає змогу заблокувати авантюрні дії будь-якої владної структури. І саме в цьому напрямі діє ст. 60 Конституції, за якою ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази, а за віддання і виконання явно злочинного наказу чи розпорядження настає юридична відповідальність.

— Це зрозуміло, але ж тут йдеться про крайнощі, а в більшості випадків буває досить непросто навіть фахівцям-юристам визначити, чи є той або інший закон чи указ правомірним. Як тут бути?

— Це вже проблема створення відповідного юридичного механізму, який зменшував би ризик помилки виконавців. Наприклад, можна було б удосконалити процедуру перевірки конституційності законів чи указів, передбачивши право Конституційного Суду невідкладно зупиняти чинність оспорюваних актів до вирішення питання про їх конституційність по суті.

— Або, скажімо, зупинити дію указу на певний строк, до чого нібито схиляються чимало політиків та правників, і на що нібито погоджується Президент.

— Так, зупиняти дію власного акта може, звичайно, будь-який орган, що його видав. Однак у випадку з указом Президента від 2 квітня все не так просто. Коли йдеться про зупинення дії указу, то це може стосуватися лише нормативних положень. Тобто, зупинити можна дію норми, правила, а не індивідуальний припис. Як, справді, зупинити дію указу про призначення або звільнення Генерального прокурора, судді, члена ради Національного банку України, про нагородження когось державною нагородою тощо. Це все індивідуальні правові акти, які можна скасувати (і то не за всіх умов) або визнати нечинними. В указі від 2 квітня 2007 року є лише один пункт, який має нормативний зміст (щодо обмеження повноважень народних депутатів України).

Не кажучи вже про те, що указом Президента взагалі не можуть визначатися зміст і обсяг повноважень народних депутатів, бо це справа визначення виключно законом (п. 21 ст. 92 Конституції, ч. 4 ст. 76 Конституції), на що має вказати Конституційний Суд, залишається незрозумілим, як бути у разі зупинення дії цього положення указу. Чи означатиме це, що Президент «повертає» увесь обсяг повноважень народним депутатам, включаючи їх участь у пленарних засіданнях і прийнятті рішень Верховної Ради, визнаючи таким чином недійсним пункт указу про дострокове припинення повноважень парламенту? Чи він взагалі зупиняє повноваження депутатів у повному обсязі, «забороняючи» здійснювати депутатську діяльність у зв’язку з припиненням повноважень Верховної Ради? Уся ця плутанина виникає через юридично невиважені рішення.

— То який, на вашу думку, спосіб уникнути цієї плутанини? І, до речі, чи є повноважною Верховна Рада після видання указу, адже Президент заявляє, що вона не має права ухвалювати будь-які рішення?

— Почну з останнього. Звичайно, Верховна Рада є повноважною і залишиться такою до початку роботи новообраного її складу. Це очевидні речі, які неупереджені юристи добре розуміють. А щодо того, як уникнути плутанини, то, очевидно, слід дочекатися рішення Конституційного Суду або переконати Президента скасувати свій указ, керуючись тими міркуваннями, які він визнає за потрібне. З юридичної точки зору важливий сам факт скасування указу, а не мотиви скасування. Тоді Конституційний Суд змушений буде припинити провадження у справі, і юридичний конфлікт буде вичерпано.

— А що буде, коли Президент не скасує указ, а лише зупинить його дію, як тоді діятиме Конституційний Суд?

— Зважаючи на те, що уже говорив раніше, я вважаю, що зупинення дії указу — це юридично нікчемна дія (є таке поняття «нікчемний акт», російською мовою — «ничтожный», юридично незначущий), яка не тягне юридичних наслідків. Тому Конституційний Суд повинен розглянути справу по суті та ухвалити своє рішення стосовно конституційності указу.

— І ще одне запитання. Як, на вашу думку, буде розвиватися ситуація, якщо політики домовляться з Президентом про перенесення терміну дострокових виборів до Верховної Ради?

— У вашому запитанні є два аспекти — політичний і юридичний. Я утримаюсь від політичних прогнозів, а на юридичному аспекті хотів би зупинитися, оскільки юридичні проблеми, схоже, не зовсім усвідомлюють наші, та й не лише наші, політики.

Принципово важливо наголосити на тому, що будь-які позачергові вибори до Верховної Ради в даній ситуації позбавлені конституційної підстави. Судіть самі. У ч. 5 ст. 76 Конституції чітко визначено, що строк повноважень Верховної Ради становить п’ять років. Дострокове припинення повноважень парламенту можливе лише за умови припинення їх Президентом у трьох випадках, передбачених ст. 90 Конституції України. Жодної з цих підстав на сьогодні немає, тому будь-яке дострокове припинення повноважень існуючого парламенту буде порушувати ч. 5 ст. 76 про загальний строк повноважень Верховної Ради. А для призначення позачергових виборів до Верховної Ради немає іншої конституційної підстави, ніж дострокове припинення її повноважень.

Дехто пропонує провести дострокові вибори на підставі «політичної домовленості» між фракціями, Президентом та Прем’єр-міністром. Такої підстави для позачергових виборів, як «політична домовленість», у Конституції не існує. Тому навіть поліпшення виборчого закону до ідеального не дає правових підстав політично домовлятися про позачергові вибори.

— А якщо не буде іншого виходу, крім переобрання парламенту, невже не можна прийняти доцільне і прийнятне для суспільства рішення? Якщо народ вимагатиме позачергових виборів, хіба не є це проявом верховенства права народу на зміну влади в Україні?

— Це, вибачте, дещо демагогічна постановка питання. Своє право народ формулює в Конституції. Неконституційних дій не дозволено навіть народу, як єдиному джерелу влади в Україні. Якщо народ бажає змінити конституційний лад, він може робити це або шляхом революції, або змінюючи Конституцію. Оскільки про революцію не йдеться, залишається останнє. Тому якщо виникне потреба в позачергових виборах, треба спочатку внести відповідні зміни до Конституції. Наприклад, доповнити ст. 90 Основного Закону положенням приблизно такого змісту: «повноваження Верховної Ради України можуть бути достроково припинені також у випадках досягнення політичної домовленості про проведення позачергових виборів між Президентом України та усіма фракціями парламенту». При цьому в перехідних положеннях закону про внесення цієї зміни до Конституції треба буде передбачити термін, у який мають бути проведені позачергові вибори.

Тоді «політична домовленість» стане однією з конституційних підстав для видання відповідного указу Президента про проведення позачергових виборів у термін, визначений перехідними положеннями, і тим самим буде змінена дія ч. 5 ст. 76 Конституції про загальний строк повноважень Верховної Ради.

— Але ж це значно ускладнює вирішення проблеми...

— Можливо, однак воно знімає інші, більш серйозні проблеми. Уявіть собі, що відбулися позачергові вибори на основі самої лише «політичної домовленості», тобто на неконституційній основі, і група депутатів звертається до Конституційного Суду з приводу конституційності указу про призначення цих виборів. Що має робити Конституційний Суд? Очевидно, визнати указ неконституційним. Тоді під сумнів буде поставлена легальність і легітимність обраної на цих виборах Верховної Ради України, вибори можуть бути визнані недійсними і т. д. Чи додасть це стабільності державі й суспільству — риторичне запитання.

Якщо хтось бажає розтягнути політичну нестабільність в Україні на довгі роки, то проведення позачергових виборів на основі політичних домовленостей, а не Конституції України, є найкращим способом досягти цієї мети. Проте навряд чи бажає цього український народ...