Право народу на позачергові парламентські вибори

Навколо проблем конституційності указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України п’ятого скликання продовжують точитися гострі дискусії. І це не дивно, так як ціна цього указу для історії та політичного майбутнього України справді безцінна: буде реалізовано указ — Україна піде шляхом європейських демократій; скасує його Конституційний Суд, до якого направлено конституційне подання 53 народних депутатів України, — повернемося в суспільно-політичному розвитку на 180 градусів назад.

Суть проблеми насправді полягає у тому, чи має право народ на позачергові парламентські вибори у разі порушення парламентом його політичного волевиявлення? У деяких європейських країнах з парламентсько-президентською формою правління глава держави може достроково припинити повноваження однопалатного парламенту (нижньої палати двопалатного парламенту) у випадку, коли між громадською думкою народу та представницьким органом влади є істотні розбіжності (частина 1 статті 41 Конституції Греції).

На нашу думку, і це вже підтверджено публікаціями певних авторів, згідно з Конституцією України є два види підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України:

А) у разі її недієздатності, коли в силу тих чи інших фактичних обставин парламент не може викликати своїми діями (актами, заявами тощо) юридичні наслідки, оскільки він не відповідає встановленим Конституцією України вимогам. До обставин, що перешкоджають дієздатності Верховної Ради України, насамперед слід віднести підстави для припинення її повноважень, передбачені статтею 90 Конституції України:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;

2) протягом шестидесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад нового Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися.

Припиняючи повноваження Верховної Ради України у всіх цих випадках, Президент України діє як орган державної влади, що констатує недієздатність парламенту, та на цій основі призначає позачергові парламентські вибори, які повинні дати дієздатний парламент. Фактично у цьому разі Президент встановлює юридичний факт недієздатності парламенту. Тобто, по суті, діє як загальний суд, правда, у політичній справі.

Згідно з частиною 1 статті 90 Конституції України у разі визнання Президентом наявною підставу, передбачену частиною 2 цієї статті, повноваження недієздатного парламенту зберігаються до відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання. Але очевидно, що недієздатний парламент жодних рішень ухвалювати не може, тому чинна конституційна формула тут є, по суті, лише правовою декларацією.

Як свідчить практика, підстав для визнання Верховної Ради України недієздатною може бути значно більше, ніж це вміщено у статті 90 Конституції України. Зокрема, враховуючи дострокове припинення повноважень народних депутатів України згідно зі статтею 81 Конституції України, якщо це призведе до стану, передбаченого ч.2 ст. 82 Конституції;

Б) другою підставою для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України є конституційна відповідальність за її конституційні правопорушення, які реально посягають на державний суверенітет України, територіальну цілісність України, додержання Конституції України, прав і свобод громадян та на інші конституційні цінності. Ці посягання мають бути суспільно небезпечними та реально завдавати чи створювати умови для значної суспільно-політичної шкоди.

Чимало політиків та авторів вважають, що інститут конституційної відповідальності не стосується Верховної Ради України. Тоді як інші інститути влади: Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування — відповідно до Конституції та законів України — таку відповідальність несуть.

Очевидно, що це груба помилка відповідних політиків та авторів, яка пояснюється двома причинами:

а) пережитками радянської концепції парламентаризму, згадки про яку в свідомості частини пострадянської політичної й правової еліти ще живі, а тому заважають їй дивитись на український парламент з позицій класичного парламентаризму,

б) рецидивами тепер уже старої президентсько-парламентської форми правління зразка 1996 року. За 15 років існування в Україні президентської та президентсько-парламентської форми правління Верховна Рада України не була жодного разу розпущена. І це відповідало системі стримувань і противаг, характерній для даної форми правління. За цієї форми правління діяльність Кабінету Міністрів України направляв, а значить, й за неї відповідав Президент України. Парламент тоді був приречений виступати опонентом уряду та противагою Президентові.

Отже, в даній системі відносин вищих органів державної влади не було місця інституту конституційної відповідальності, так як загальний контроль за здійсненням влади в державі — часто авторитарно — виконував Президент України, який політичної відповідальності не ніс, так як його акти скріплювались підписами Прем’єр-міністра та міністрів. Президент міг бути притягнутий тільки до юридичної відповідальності шляхом застосування процедури суду імпічменту, що було малоймовірно.

Зміна форми правління в Україні згідно з конституційною реформою-2004 привела до того, що інститут конституційної відповідальності став обов’язковим елементом системи взаємовідносин вищих органів державної влади. Фактично тільки з указом Президента про дострокове припинення повноважень парламенту Україна почала реальну еволюцію в бік парламентсько-президентської республіки. Мабуть, потрібен буде ще не один розпуск парламенту, щоб український політикум почав мислити категоріями класичного парламентаризму, коли не допускається концентрація влади в одних руках, оскільки це може посягати на конституційний правопорядок, основним принципом та провідною є теза щодо обмеження правління.

Зрозуміло, що розпущена Президентом Верховна Рада України воліла б жити за принципами президентсько-парламентської форми правління, але при цьому користуватись правами й можливостями парламентсько-президентської форми правління. Але так не буває: обставини, як і положення Конституції, є вищими за політиків.

Що таке інститут конституційної відповідальності, який виявився таким складним для частини українського політикуму — добре розписано в нових підручниках з конституційного права України. Але підручники — це одне, а правова і конституційна правосвідомість і право розуміння — інше. Тут є багато успадкованого позитивізму, а інколи і конституційно-правового невігластва.

Що ж таке конституційна відповідальність парламенту? Відповідно до Конституції України Верховна Рада України несе юридичну відповідальність, тобто її повноваження можуть бути достроково припинені у разі скоєння конституційних деліктів. Санкцію за конституційні делікти парламенту застосовує Президент України — відповідно до частини 2 статті 77, пункту 8 частини 1 статті 106 та інших статей Конституції України, тобто він достроково припиняє повноваження Верховної Ради України. Інакше кажучи, у цьому разі розпуск парламенту є санкцією за його неконституційну поведінку, а не наслідком констатації його недієздатності, як це передбачає стаття 90 Конституції України.

Певна частина фахівців вважають, що зазначена норма статті 106 Конституції України стосується тільки випадків, передбачених статтею 90 Конституції. Якби це було так, то про це у ній було б прямо зазначено. Як, наприклад, у пункті 6 частини 1 статті 106 Конституції, де йдеться про те, що Президент призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції. Тобто мова йде не про будь-який референдум, а саме про референдум, передбачений зазначеною конституційною статтею.

Можливо, в пункт 8 частини 1 статті 106 Конституції —під час її змін у 2004 році — вкрався недогляд Верховної Ради України. Цілком можливо, що вона хотіла в цю норму вкласти щось інше, ніж те, що там написано. Проте очевидно, що норму пункту 8 частини 1 статті 106 Конституції слід аналізувати та застосовувати такою, якою вона є, тобто без поєднання із п.7 ч.1 цієї самої статті.

До речі, в результаті конституційної реформи-2004 застосування даної норми вже не вимагає скріплення указу Президента про дострокове припинення повноважень парламенту підписом Прем’єр-міністра чи інших міністрів, як це було до цього. Так що саме реформа-2004 розширила дискреційну (виключну) сферу повноважень Президента з цього питання, очевидно, як певну компенсацію та противагу за передані даною реформою — від Президента до парламенту —повноваження у сфері організації та діяльності урядової влади. До речі, та сама Конституція Греції (частина 1 статті 41) наділяє дискреційними повноваженнями главу держави у разі дострокового припинення повноважень парламенту Греції, оскільки й тут зберігаються елементи парламентсько-президентської, а не чисто парламентської форми правління.

Загальним принципом конституційного права в Україні є те, що глава держави не тільки достроково припиняє повноваження парламенту, а й призначає позачергові парламентські вибори (частина 2 статті 77, пункт 7 частини 1 статті 106 Конституції України.). Таке поєднання в руках Президента цих двох повноважень не є винятком. Наприклад, Верховна Рада України так само наділена правом дострокового припинення повноважень місцевих рад та призначення позачергових місцевих виборів. До того ж підставами такого розпуску місцевих рад парламентом згідно з чинним законодавством є вчинення ними конституційних деліктів. Це також підтверджує думку про те, що дострокове припинення повноважень парламенту може бути результатом конституційних деліктів.

Конституційний делікт парламенту, який став підставою для указу Президента від 2 квітня ц. р., полягав у розширенні кількісного складу парламентської більшості за рахунок окремих депутатів та груп депутатів з опозиційних фракцій, що прямо заборонено статтею 81 Конституції України і за всіх обставин, з огляду на припис ч. 2 ст. 19 Конституції, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, такі переходи жодним із названих актів не передбачені. Цей делікт реально містив суспільну небезпеку, оскільки посягав на принцип народного суверенітету (узурпація влади), політичний вибір громадян (порушення прав і свобод громадян), на систему стримувань і противаг у механізмі державної влади (істотно корегував у чисельності парламентську опозицію), на верховенство Конституції України (кінцевою метою парламентської більшості було об’єднати 300 народних депутатів України у конституційну більшість та змінити конституційний лад держави) тощо.

Отже, чітких правових позицій, щоб довести неконституційність указу Президента, насправді немає. А звинувачення Президента в порушенні Конституції та звуження розуміння змісту конституційної відповідальності парламенту лише до статті 90 Конституції України не враховує переходу України до парламентсько-президентської форми правління, коли одна політична сила (блок, коаліція сил) отримує всю повноту і законодавчої, і виконавчої влади. У свою чергу, це передбачає необхідність наявності механізмів контролю з боку суспільства, через повноваження Президента. Якби в опонентів Президента були вагомі докази його вини, то вони вже давно порушили б проти нього процедуру суду імпічменту. Але цього, як відомо, немає.

Деякі висновки і пропозиції. Плутанина між двома видами підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України є найхарактернішою рисою дискусій з цієї тематики.

Опоненти указу Президента без найменшого сумніву критикують його за відсутність у ньому підстав, передбачених статтею 90 Конституції України, як, на їх думку, єдино можливих підстав розпуску парламенту. Але ніхто з прихильників указу Президента й не приписує ознак недієздатності Верховної Ради України, які визначаються даною конституційною статтею. Тому в конкретному випадку, який пов’язаний з указом Президента від 2 квітня ц. р., стаття 90 Конституції не застосована, в силу чого дискусія має набути іншорядного змісту.

Указ Президента засвідчив: в умовах демократичного режиму жоден орган публічної влади не може уникати конституційної відповідальності, включаючи парламент, який є не найвищим органом державної влади, а тільки першим серед рівних йому гілок влади. В цьому якісний перехід України до системи відповідальної парламентської демократії, яка ще не раз прислужить народові й стане гарантом системи стримувань і противаг в конституційній системі держави.

Головне полягає у тому, що указ Президента гарантує народу право на позачергові парламентські вибори, які є невід’ємною частиною народного суверенітету. Позбавити народ цього права не може жоден український парламент, включаючи парламент зразка-2006.