«Конституція України: нові виклики»

Як ми вже повідомляли, 5 квітня 2007 року в Інституті законодавства Верховної Ради України відбувся «круглий стіл» на тему «Конституція України: нові виклики», в роботі якого взяли участь відомі юристи (як теоретики, так і практики) та політологи.

Відкрив засіданне «круглого столу» і виступив на ньому Голова Верховної Ради України Олександр Мороз.

Нижче наводимо тези виступів учасників цього заходу.

Голова Верховної Ради України Олександр Мороз.

Шановні учасники «круглого столу»! Я тільки-но повернувся із засідання Ради національної безпеки і оборони, де розглядалося питання про політичну ситуацію і заходи з її врегулювання. Ясна річ, що склад Ради безпеки сформований відповідним чином, самим Президентом. Члени Ради безпеки, окрім тих посадовців, які за своїми посадами повинні бути там, за своїм статусом, могли б голосувати тільки те, що вносилося Президентом. І то, правда, вдалося внести певні корективи у проект цього рішення, вилучивши звідти політичні оцінки, оцінки дій Верховної Ради, що Рада безпеки не має права робити. Це була моя пропозиція. На мій погляд, вона підтримана цілком слушно.

Рада безпеки зобов’язала певні структури діяти у відповідності із законом з приводу проведення виборів 27 травня. Але я так розумію, що в основу цього рішення покладено неправовий, неконституційний указ, і цілком переконливо можу про те судити, спираючись, перш за все, на статті Конституції. Я висловив і там ще раз такі міркування, сказавши, що прекрасно знаю, що всі розуміють неконституційність цього указу. Адже йдеться про посилання на різні статті Конституції замість однієї статті, яка тільки й дає право Президенту приймати відповідне рішення. Це стаття 90. І вона зводиться до того, що цей засіб або таке право Президенту надається в тому випадку, коли обрана Верховна Рада не здатна працювати, або протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатись, або Верховна Рада не може створити коаліцію протягом одного місяця, або не може сформувати Кабінет Міністрів протягом шістдесяти днів. І щоб розрядити ситуацію, адже сама ця Верховна Рада жодного рішення не прийме, тоді Президенту дається право відправити її, так би мовити, у відставку, оголосити про проведення дострокових, повторних виборів.

І тому, когда існують всі інструменти, комісії ще тільки-но створені, актив партійний налаштований на проведення виборів, то за 60 днів можна все зробити і все буде гаразд. Проте посилання на 90-ту статтю, яка тільки одна дає право Президенту на дострокове припинення повноважень Верховної Ради, немає в указі Президента, і не випадково, тому що немає на це жодних підстав. А стаття 19 Конституції говорить, що Президент може діяти тільки у спосіб, на підставі і в межах, визначених Конституцією, а вони всі зосереджені в статті 90, жодна з цих підстав, жодна з цих норм не задіяна. І, таким чином, Президент використав довільно різні статті Конституції, розвиваючи й розширюючи їх для обґрунтування своїх прав видати такий указ.

Він — захисник суверенітету, але і Кабінет Міністрів, і вся держава, і Збройні сили — захисники суверенітету. Також він посилається на неправовий характер формування коаліції депутатських фракцій. Але стаття 83 Конституції передбачає не тільки те, що він прочитав, а й одну із її частин, де говориться: «Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України». А Регламент, який прийнятий, до речі, минулим складом парламенту, передбачає персональне членство у коаліції. Справа, очевидно, в тому, що три, чи чотири фракції, чи одна можуть визначитися щодо створення коаліції, але хтось із депутатів може туди не піти. Таким чином, там іде мова про коаліцію, а саме про коаліцію більшості, і цю більшість треба забезпечити індивідуальним членством, що й передбачив Регламент. Таким чином, посилання на те, що це зроблено неконституційно, абсолютно безпідставне.

З другого боку, я за те, щоб депутати входили в якусь конкретну фракцію і не переходили з однієї в іншу. Для цього ми вже в постанові Верховної Ради передбачили такий хід, ми призупинили дію 4-го пункту статті 61 Регламенту, яка це все регулює, до того часу, доки Конституційний Суд дасть своє визначення.

Отже, цю проблему можна зняти. Це не означає, що депутат, перебуваючи у тій чи іншій фракції, буде голосувати саме так, як хоче керівник фракції. Він буде голосувати за своїм сумлінням, бо у нас нема імперативного мандата. Це я вважаю досягненням саме українського законодавства і нашої Конституції. Тому не можна посилатися на те, що порушується Конституція, я вже не кажу про порушення волі виборців. Це взагалі притягнуте звідкілясь твердження, бо воля виборців не поширюється на формат коаліції. І жодна з політичних сил, йдучи на вибори, не говорила: «Ми прийдемо у парламент і створимо отаку-то коаліцію. А якщо вона буде іншою, то тоді виборці будуть робити висновки». Жодна партія таких речей не заявляла. Одна йшла, виборюючи посаду Прем’єр-міністра, відповідно й агітацію проводила. Друга відстоювала інші цінності і т. п.

Тому я ще раз повторюю, що для висновків парламенту з приводу неконституційності указу Президента є всі законні, конституційні підстави. Реалізувати виборче право сьогодні, навіть якби указ був «правильний», за такий час зможуть тільки дві політичні сили, які завчасно знали про ці всі речі, готувалися і були переконані, що указ цей буде підписаний за будь-яких умов. Тому вони внесли свої списки щодо виборчих комісій. А всі, на превеликий жаль, знають, що в Україні поки що встановлює результати голосування не так воля виборців, як значною мірою виборча комісія. І тому там повинні бути представники різних політичних сил.

Три політичні сили, представлені в парламенті, фактично вже не встигнуть зробити такий крок. Це означає, що навіть якби вони брали участь у виборах, то вирішуватимуть їхню долю представники «Нашої України» і Блоку Юлії Тимошенко. Я, правда, не знаю, чи зафіксували «Нашу Україну» як блок, адже вона у парламенті представлена як блок, до складу якого входить також партія Кінаха, а вона не давала згоди на участь у виборах таким чином.

Іншими словами, зараз питання ще перебуває на розгляді в Конституційному Суді. Вчора продовжувалась чомусь важка дискусія стосовно того, щоб відкрити провадження по цій справі, ніби там є щось складне, надзвичайне або таке, що не відповідає нормам Закону «Про Конституційний Суд України».

Крім того, виходить, що зміни до бюджету повинні пройти через парламент обов’язково. Якщо використовувати кошти резервного фонду, то тільки за згодою парламенту, а з іншого боку, «замок» поставлений Президентом, що нібито депутати можуть виконувати якісь свої функції, тільки окрім функцій Верховної Ради. Це взагалі якийсь дуже мудрий юрист писав у Президента такі новації.

Хочу ще одне підкреслити. У проекті, який готувався до голосування в Раді безпеки, передбачалося посилання на те, що парламент прийняв рішення після оприлюднення указу Президента. Ні, ми голосували до, бо він оприлюднюється, за законом, тільки під час публікації. І те, що він у тиражі, може, був раніше, навіть до того, коли Президент його оприлюднив, це інша справа. Але він виходить у «Віснику» за 3 квітня, із цієї дати працює. А навіть якщо говорити про оприлюднення його у вигляді телевиступу Президента, то першу постанову із застереженнями проти неправових дій ми проголосували до його закінчення. Причому у своєму виступі він не посилався на текст указу, а говорив про обґрунтування необхідності такого указу. Юридично цей указ набирає чинності з 3 квітня, після того, як був опублікований у одному з видань. До речі, це видання створено напередодні, мабуть, не випадково і, мабуть, усі заходи вживалися для того, щоб знайти компроміс, а не йти на таке загострення, яке ми спостерігаємо тепер. Спасибі.

На думку члена-кореспондента НАН України, доктора юридичних наук, професора Василя Сіренка, з юридичної точки зору, для того, щоб оцінити цей указ, треба системно проаналізувати положення статей 6, 8, 19 Конституції України і лише потім ті, що зазначено в ньому. Такий підхід неминуче призведе до висновку щодо його неконституційності.

В. Сіренко піддав критиці висловлювання деяких юристів, які вважають видання указу Президента України політичним рішенням, що він як гарант Конституції прийняв його, вбачаючи загрозу конституційному ладу. В. Сіренко наголошує, що кожне політичне рішення, яке виходить за межі права, є свавіллям і зловживанням владою.

На основі аналізу тексту указу В. Сіренко вважає підстави прийняття цього Указу надуманими, які виходять за межі Конституції України.

За його словами, юристи України повинні підготувати текст, в якому дати юридичну оцінку зазначеного указу і надіслати його Президенту України і засобам масової інформації, щоб громадськість знала думку фахівців з цього приводу.

Член Вищої ради юстиції України, професор Олександр Задорожній наголосив на важливості аналізу правової природи указу Президента від 2 квітня 2007 р., дій Верховної Ради України до і після указу, а також дій інших державних органів, зокрема ЦВК. Він заявив про неможливість, як юридичну, так і фізичну, проведення виборів у строк, визначений в указі Президента України. Одночасно О. Задорожній наголосив, що Україна зробила перший крок на шляху до парламентсько-президентської моделі. Куди вона зробить наступний крок, це інше питання, яке не повинно бути питанням зазначеного указу Президента України.

У виступі професора Віктора Мусіяки, який оцінив указ як неконституційний, були запропоновані варіанти подолання політичної кризи.

Один із них передбачає таке. Насамперед, слід шляхом переговорів між зацікавленими сторонами домовитися про відміну всіх документів, пов’язаних з виданням указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, які були прийняті главою держави, парламентом і урядом. Надалі має бути підписаний і прийнятий, можливо, навіть проголосований Верховною Радою, акт про те, що створюється спільна конституційна комісія суб’єктів законодавчої ініціативи за участю представників громадськості, яка має підготувати проект закону про внесення змін до Конституції України з урахуванням необхідності уточнення тих її статей, положення яких сприймаються неоднозначно. Мають бути уточнені і положення з питань місцевого самоврядування. Законопроект повинен бути спрямований на конституційне забезпечення остаточного переходу до парламентсько-президентської системи організації влади в Україні.

Комісія повинна в травні ц. р. завершити роботу, щоб законопроект був схвалений до кінця поточної сесії, а у вересні-жовтні остаточно прийнятий. Одночасно мають бути внесені зміни до Закону «Про вибори народних депутатів України», спрямовані на законодавче забезпечення проведення дострокових виборів до парламенту, можливо, із заміною виборчої системи, варіанти якої можуть бути різні.

Слід також, що є найголовнішим, передбачити в перехідних положеннях Основного Закону проведення дострокових виборів у грудні ц. р. — до органів місцевого самоврядування, в березні наступного року — до Верховної Ради і у червні того ж року — Президента України. Таким чином, органи державної влади отримають мандат від народу здійснювати діяльність за оновленою Конституцією.

Інший варіант, вважає В. Мусіяка, передбачає призупинення дії указу Президентом до отримання висновку Конституційного Суду. Відповідно припиниться виборчий процес, який не може бути нормально проведений в умовах політичного протистояння.

Заступник міністра юстиції України Інна Богословська у своєму виступі навела перелік порушень Конституції України з боку глави держави. Серед них — порушення конституційних вимог щодо порядку призначення голів місцевих державних адміністрацій, видання указу про деякі питання організації діяльності РНБО, в якому перевищувалися її конституційні повноваження, незаконне звільнення з посади голови Київської обласної державної адміністрації Жовтяка, коли він був на лікарняному, тощо.

І. Богословська закликала створити «Лігу на захист демократії і Конституції», бо сьогодні навіть журналісти не знають, до кого їм звертатися, щоб отримати нормальну юридичну консультацію. Вона також запропонувала звернутися до Державного комітету телебачення і радіомовлення України, щоб терміново на радіо і телебаченні було запроваджено роз’яснення положень Конституції України.

Колишній голова ЦВК, професор Михайло Рябець наголосив на відсутності правових підстав для видання указу Президента про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, підкресливши, що будь-які виборчі процедури на реалізацію цього указу можуть відбуватися тільки після висновку Конституційного Суду України.

На його думку, Центральна виборча комісія має діяти тільки у відповідності з вимогами статті 19 Конституції, яка проголошує, що державні органи повинні діяти тільки у спосіб, у межах і на підставі Конституції та законів України. Таким чином, Центральна виборча комісія не може подовжити строки внесення подань, а на підставі подань, внесених з порушенням встановлених законом строків, не може утворювати окружні виборчі комісії.

М. Рябець навів переконливі докази на користь того, що навіть за наявності теоретично позитивного висновку Конституційного Суду без внесення цілої низки змін до Закону «Про вибори народних депутатів України» дострокові парламентські вибори в Україні провести неможливо.

На завершення він зазначив, що в нього виникає великий сумнів щодо незаангажованості керівництва Центральної виборчої комісії у цьому процесі.

Доктор юридичних наук, професор Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого В. Колісник у своєму виступі звернув увагу на те, що видання вказаного указу не було спонтанним, а ретельно готувалося. 12 лютого ц. р. був виданий указ № 101 «Про інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України», яким встановалося, що інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України», який засновується Державним управлінням справами, є офіційним виданням, у якому публікуються державною мовою: закони України; чинні міжнародні договори, укладені від імені України; укази і розпорядження Президента України. Тобто глава держави заздалегідь створив умови для опублікування своїх актів.

Без рішення Конституційного Суду, вважає В. Колісник, легітимний вихід із ситуації, що склалася, є неможливим. З рішенням Суду мають погодитися всі учасники політичного процесу, хоч би яким воно було.

Він підтримав пропозицію О. Задорожнього з приводу необхідності системного підходу до питання видання зазначеного указу, тобто аналізувати не лише зміст указу, а й те, що призвело до його появи. В. Колісник висловив здивування з приводу того, що в указі не було навіть спроби послатися хоча б на перший пункт частини другої статті 90 Конституції України.

Водночас він вважає неможливим індивідуальне входження народних депутатів до складу коаліції.

Радник Прем’єр-міністра України Леонід Підпалов у своєму виступі наголосив на системному порушенні Конституції та законів України однією з найвищих посадових осіб держави, що створило ситуацію не тільки правового нігілізму, а й зневаги до законів, Конституції України. Ця ситуація вже призводить до правового та соціального хаосу з наслідками, які тяжко передбачити.

Указ є неконституційним у зв’язку з відсутністю підстав, передбачених статтею 90 Конституції України, для дострокового припинення повноважень Верховної Ради. Так само указом порушені терміни проведення дострокових виборів, оскільки підписаний главою держави документ визначає дату проведення виборів вже на 55-й день, хоча стаття 77 Основного Закону України передбачає для проведення дострокових виборів 60 днів. Це є також, на думку Л. Підпалова, очевидним порушенням Конституції України.

За його словами, виконувати указ до прийняття Конституційним Судом рішення є очевидним порушенням Конституції України, законодавства про вибори. Президент має скасувати указ як такий, що не відповідає Конституції України. І це буде цивілізованим кроком, адже в практиці попередніх президентів такі випадки мали місце. Скажімо, Президентом Л. Кучмою були внесені зміни в указ про проведення референдуму, коли Конституційний Суд визнав, що два пункти, перший і шостий, не відповідають Конституції.

Так само були внесені зміни в указ стосовно Національного бюро розслідувань.

Призначення «круглого столу» Л. Підпалов вбачає, зокрема, в тому, щоб сприяти знаходженню компромісу між політичними силами шляхом підготовки та оприлюднення Звернення юристів країни до Президента України з викладом правових основ указу, що порушені.

Академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Віталій Журавський наголосив, що породжена антиконституційним указом Президента України проблема не є суто юридичною, а є політико-правовою.

Наголошено, що у разі визнання указу глави держави конституційним його неможливо буде виконати з дотриманням закону. Тому відповідно до статті 5 Конституції України, де чітко викладено принцип народного суверенітету (народ здійснює владу безпосередньо або через створені ним органи), має бути проведений референдум про довіру Президенту, рішення якого матимуть вищу юридичну силу. За умов сформованої більшості в парламенті, розгалуженої мережі політичних партій, що її утворюють, зібрати три мільйони підписів стосовно недовіри Президенту не є проблемою, а відповідно до статті 106 Конституції України глава держави зобов’язаний призначити всеукраїнський референдум, результати якого можна передбачити вже сьогодні, посилаючись на соціологічне опитування.

Доктор юридичних наук, професор Ужгородського національного університету В. Лемак зробив акцент на тому, що, оцінюючи указ з огляду на визначення Конституцією у статті 90 підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради, слід визнати, що коаліція депутатських фракцій, котра створена відповідно до статті 83 Конституції, існувала й існує без тих, хто перейшов із інших фракцій. Останні не є «утворюючим елементом» коаліції, тому не є правильним стверджувати, що перехід десятка народних депутатів від опозиції до узгодженого голосування з коаліцією робить останню неконституційною. Можливо, через те в указі немає посилання на статтю 90 Основного Закону.

Виникає наступна проблема: що значить бути гарантом додержання Конституції (частина друга статті 102), який обсяг цього конституційного повноваження? Тут можуть бути два підходи.

Підхід перший. Президент як гарант захищає Конституцію лише за допомогою засобів, передбачених нею самою та в її межах. Назвемо цей підхід «вузьким».

Підхід другий — «розширений». Президент вживає на свій розсуд адекватні заходи із забезпечення додержання Конституції усіма суб’єктами владних повноважень в умовах, коли їх нормальне функціонування та інші конституційні цінності поставлені під загрозу. Це французький підхід і російський, між іншим, також.

Говорити разом з тим про державний переворот в умовах, коли ситуація характеризується тим, що Конституція діє, коли є умови для оскарження акта глави держави, означає, на думку В. Лемака, видавати бажане за дійсне, штучно політизувати ситуацію. Який із двох підходів обере Конституційний Суд, покаже час. На його думку, повинен бути перший — «вузький» підхід. Однозначно лише те, що в умовах конституційної кризи є право рекомендувати Конституційному Суду оперативно розглянути цю справу.

В. Лемак пригадав досвід Польщі, коли А. Квасневський вперше йшов на вибори Президента і подав недостовірну інформацію. Від долі Вищого адміністративного суду залежала доля президентських виборів і, власне, ситуація в державі. Вищий адміністративний суд прийняв рішення і зняв проблемну ситуацію в державі. Такого ж кроку, вважає В. Лемак, очікують і від Конституційного Суду.

Він підтримав аргументи М. Рябця про те, що дострокові вибори нині не можуть бути законодавчо і технічно нормально забезпечені.

В. Лемак висловив думку, що слід запропонувати вищим органам державної влади так званий нульовий варіант. Тобто Президент скасовує указ, а Верховна Рада повертається, приймаючи відповідні рішення, до ситуації і розмірів парламентської коаліції, які існували, наприклад, на грудень або листопад минулого року.

Суддя Конституційного Суду України у відставці Василь Німченко звернув увагу на недостатню правову захищеність єдиного органу законодавчої влади в Україні.

Він охарактеризував указ Президента про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України як «мертвонароджений», який не діє і не може бути застосований, оскільки суперечить Конституції України.

Стосовно шляхів виходу з політичної кризи В. Німченко сказав, що необхідне рішення має можливість і повинен прийняти Конституційний Суд України.

Політолог Андрій Єрмолаєв визнав за доцільне за умов політичної кризи, що склалася в Україні, по-перше, організувати громадську експертизу тих рішень та їх тлумачень, які мали місце останнім часом як з боку Президента, так і з боку парламенту.

По-друге, на його думку, країні, зважаючи на гостроту ситуації, протистояння різних політичних сил, їх «симпатиків» і прихильників, потрібен юридичний лікнеп — різні форми правового просвітництва, юридичної освіти тощо. Адже до повсякденного обігу «вкинуто» стільки незрозумілих пересічному громадянину «слів і словечок» — «a la державний переворот», «загрози суверенітету», «узурпація влади» тощо, від яких у нього голова йде обертом. Брак правової, політичної культури є очевидним, люди йдуть «рятувати» — хто демократію, хто Президента, а хто й Конституцію, перебуваючи при цьому в полоні електоральних міфів.

По-третє, юристи-професіонали мають реабілітувати так звану проблему 300 депутатів, яка є не нонсенсом, а конституційною нормою. Немає ні програми діяльності 300 депутатів, ні змови 300 тощо, однак цей віртуальний вислів став аргументом на користь тверджень про дестабілізацію, узурпацію влади тощо. Звідки все це взялося? Що, у нас була змова? Відповіді на це запитання немає.

По-четверте. Оскільки ми ввійшли у позаконституційне поле політизацією та ігноруванням права, маємо, мабуть, повернутися до правового порядку, так само використовуючи політичний інструментарій. Звідси є тільки один вихід — дострокові вибори, причому підготовлені, сплановані, прогнозовані, з дотриманням відповідних процедур, із законодавчо визначеною датою проведення тощо. Це і є національним спасінням.

Політолог Володимир Фесенко висловив великі сумніви щодо конституційності указу Президента, підтримав ідею його юридичної експертизи, а також наголосив на певній штучності указу, адже 300 голосів — це, скоріше, міфологема, якою залякали Президента і керуватися якою неприпустимо, а не реальний факт.

В. Фесенко підтримав також ідею проведення експертизи стосовно можливості ЦВК виконати приписи указу у визначені строки.

Підбиваючи підсумки «круглого столу», директор Інституту законодаства Верховної Ради України, член-кореспондент НАН України, доктор юридичних наук, професор Олександр Копиленко зазначив, що фахове і водночас вільне обговорення злободенних політико-правових проблем має важливе значення, оскільки принципом юридичної науки, говорячи словами І. Франка, є об’єктивність та неупереджена цікавість до дослідження правди.