Удосконалення правосуддя: засади реформування

— Указом Президента України від 10 травня 2006 року №361/2006 схвалено Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів (далі — Концепція).

— Відповідно до положень Концепції Президент України подав до Верховної Ради законопроекти: (1) «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» і (2) «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів», якими запропоновано викласти зазначені закони у новій редакції. Обидва законопроекти 27 грудня 2006 року зареєстровано (реєстр. №2834 та №2835).

— Комітет Верховної Ради України з питань правосуддя 21 лютого 2007 року рекомендував вищеназвані законопроекти для ухвалення на сесійному засіданні Верховної Ради України у першому читанні.

І. Обгрунтування необхідності здійснення реформ

1. Існуюча на цей час в Україні система здійснення правосуддя є розбалансованою, не відповідає європейським стандартам і не гарантує право особи на справедливий суд, а отже, не вважається дієвим інститутом захисту прав людини. Рівень довіри до судів з боку суспільства прирівнюється до рівня довіри до політичних інститутів і є вкрай низьким. Численні хаотичні і суперечливі законодавчі ініціативи, спрямовані на зміну системи правосуддя, свідчать про те, що процес реформування є непослідовним, а політики, та й власне і фахівці, не мають узгодженого бачення того, як має виглядати судова система.

2. За таких обставин головною метою реформи є створення науково обґрунтованої системи правосуддя в Україні. А завданнями є визначення шляхів удосконалення законодавства у цій сфері, усунення негативних тенденцій, що сталися внаслідок непослідовності у здійсненні попередньої судової реформи, забезпечення доступного та справедливого судочинства, прозорості в діяльності судів, оптимізації системи судів загальної юрисдикції, посилення гарантій незалежності суддів, якісне підвищення фахового рівня суддівського корпусу, підвищення статусу суддів у суспільстві, істотне поліпшення умов професійної діяльності суддів, радикальне поліпшення стану виконання судових рішень, створення можливостей для розвитку альтернативних (позасудових) способів розв’язання спорів.

ІІ. Узагальнена суть пропозицій судової реформи

3. Подальше реформування системи правосуддя пропонується здійснювати за такими основними напрямами:

Реформування судового устрою (зміни в організації системи судів). Судова система має бути побудованою за принципами спеціалізації, територіальності та інстанційності. Інстанційна організація судової системи, що пропонується, є чотириланковою, оскільки передбачає можливість розгляду справи у чотирьох судових інстанціях (касаційний перегляд може здійснюватися двічі: вищим судом відповідної юрисдикції та у виняткових випадках — Верховним Судом України). З огляду на забезпечення спеціалізації, окрім спеціалізації суддів, пропонується окремо створити кримінальні суди, адміністративні та цивільні суди (передбачається, що господарські суди згодом стануть частиною судів цивільної юрисдикції), а також ліквідувати інститут військових судів. Конституційний Суд України залишається частиною органів правосуддя і є єдиним органом конституційної юрисдикції.

Реформування правил здійснення судочинства (процедури розгляду справ). Судочинство має ґрунтуватися на принципах законності, рівності учасників процесу, диспозитивності, змагальності, розумного строку розгляду справ, гласності, відкритості (публічності), обов’язковості рішень суду. Завданням конституційного судочинства визначено абстрагований від конкретних правовідносин контроль за відповідністю Конституції України правових актів вищих органів держави. Цивільне судочинство пропонується розглядати як послугу держави щодо вирішення приватноправових спорів, яке у повній мірі ґрунтується на засадах змагальності і диспозитивності. Адміністративне судочинство спрямоване на захист прав особи у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, тому, виходячи із фактичної нерівності сторін, суд має право відступати від правил диспозитивності — докази з власної ініціативи, виходити за межі вимог сторін тощо. Кримінальне судочинство своїм завданням має встановлення винуватості особи у вчиненні кримінально караного діяння. У кримінальному судочинстві пропонується законодавчо позбавити суд права направляти справи на додаткове розслідування та надавати органам досудового слідства доручення про пошук доказів, установити обов’язок суду постановляти виправдувальний вирок, якщо обвинувачення не довело вини особи у вчиненні злочину. Крім того, для забезпечення у кримінальному судочинстві принципу рівності сторін пропонується реалізувати принцип змагальності на стадії дізнання та досудового слідства, надавши стороні захисту процесуальні можливості для проведення альтернативного розслідування. Пропонується процесуально регламентувати інститут народних засідателів. Інститут присяжних пропонується використовувати лише для окремих категорій кримінальних справ. Пропонується спочатку уніфікувати, а в подальшому і поєднати в одному кодексі норми цивільного і господарського процесів. Процедура перегляду судових рішень, незалежно від виду судочинства, має бути уніфікованою: апеляційний перегляд, касаційний, а також перегляд за виключними обставинами Верховним Судом України. Також пропонується встановити відповідальність учасників судового процесу за недобросовісне користування процесуальними правами.

Зміни, що впливатимуть на підвищення статусу та престижу професії судді. Серед заходів, передбачених законопроектами, зокрема тими, які мають сприяти підвищенню статусу та престижу професії судді, головним є досягнення незалежності судді від будь-яких втручань у його діяльність. Пропонується позбавити голів судів повноважень, які вони можуть використовувати для втручання у здійснення судочинства, удосконалити процедуру відкриття провадження у кримінальній справі щодо суддів, усунути адміністративну ієрархію між судами різних рівнів, залишивши лише механізми процесуального контролю за законністю судових рішень. Інша низка заходів пов’язана із матеріальним забезпеченням суддів, зокрема, визначенням розміру винагороди суддів, страхуванням, пенсійним забезпеченням та довічним утриманням. Так, пропонується встановити, що складовими суддівської винагороди мають бути: посадовий оклад, надбавка за вислугу років, доплата за кваліфікаційний клас, надбавка за особливі умови праці у випадках, визначених законом. Удосконаленню підлягає також система забезпечення суддів житлом. Крім того, пропонується уникати нагородження суддів, які обіймають посади, державними нагородами за їхню посадову діяльність.

Реформа у процедурі добору і кар’єрного просування суддів.

Удосконалення системи дисциплінарної відповідальності суддів.

Удосконалення системи суддівського самоврядування.

Запровадження механізму належного матеріально-фінансового забезпечення судів.

Реформування інститутів, що є суміжними із судовою системою. Для забезпечення доступності правосуддя пропонується створити ефективні механізми для надання правової допомоги, у тому числі за кошти державного бюджету для малозабезпечених громадян, розмежувати статус адвоката і представника у судовому процесі, у кримінальному процесі як захисників допускати лише адвокатів. Крім того, пропонується здійснити заходи, спрямовані на реформування досудового слідства у кримінальних справах: позбавити прокуратуру функцій досудового слідства, залишивши лише функції нагляду за досудовим слідством та підтриманням обвинувачення, і утворити державну службу розслідувань. Також пропонується позбавити прокуратуру функції загального нагляду за дотриманням законності. У сфері виконання судових рішень пропонується визначити місце державної виконавчої служби в системі органів державної влади, передбачити заходи, спрямовані на посилення гарантій незалежності державних виконавців від зовнішнього втручання, заохочення державних виконавців забезпечувати ефективне виконання судових рішень, демонополізацію державної діяльності з виконання судових рішень і передбачити можливість передачі її недержавним виконавцям чи виконавчим агенціям. З підвищення виконання судових рішень у кримінальних справах пропонується вжити заходів, спрямованих на приведення пенітенціарної системи у відповідність із світовими і європейськими стандартами запобігання будь-яким проявам катування, тортур, іншого нелюдського або такого, що принижує честь і гідність, поводження з особами, яких тримають під вартою, або засудженими. Крім того, з метою розвантаження судів пропонується розвивати альтернативні (позасудові) способи врегулювання спорів, а також посилити потенціал нотаріату за рахунок трансформації наказового провадження з функції цивільного судочинства у функцію нотаріату. Пропонується скасувати поділ на державних та приватних нотаріусів. Повноваження судів щодо вирішення справ про адміністративні проступки та накладення адміністративних стягнень треба поступово обмежити і згодом повністю передати у відання адміністративних органів.

ІІІ. Аналіз окремих положень

Судовий устрІй

4. Законопроектами визначено, що система судів загальної юрисдикції повинна будуватися на принципах:

спеціалізації — суди мають бути організовані з урахуванням особливостей предмета судових справ за відповідною юрисдикцією та зумовленого цими особливостями виду судочинства;

територіальності — суди мають бути утвореними так, щоб їх юрисдикція охоплювала певну територію держави, виходячи з потреби наближення судочинства до людини;

інстанційності — суди мають бути організовані так, щоб забезпечити право на перегляд судового рішення у суді вищого рівня.

5. Так, інстанційна організація судів повинна забезпечити правосудність рішення. Особі має бути гарантовано право на перегляд її справи судом апеляційної інстанції з огляду на правильність установлення фактів і застосування права. Виходячи із необхідності однакового застосування права на всій території України, після апеляційного розгляду справи особа може оскаржити судові рішення першої та апеляційної інстанції до суду касаційної інстанції.

6. Розробникам законопроектів судова система України видається як чотири автономних системи судів відповідних юрисдикцій (цивільна, господарська, адміністративна і кримінальна), кожна з яких складається з судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій, що об’єднуються Верховним Судом України лише умовно завдяки запровадженню повторної касації. Твердження про умовне об’єднання ґрунтується на тому, що, незважаючи на завдання про здійснення повторного касаційного перегляду лише у разі виявлення різного застосування норм права касаційними судами окремих юрисдикцій, Верховний Суд України не є єдиним судовим складом, а складається з чотирьох самостійних судових палат (у цивільних, господарських, адміністративних і кримінальних справах), а отже, потребує створення спеціальної інституції для подолання різного застосування норм права у власній практиці.

7. Не заперечуючи проти принципів спеціалізації, територіальності і інстанційності, їх практична реалізація у законопроектах видається недосконалою. Є хибною пропозиція збудувати в Україні чьотириланкову (чотириінстанційну) систему судів, які виконують процесуальні функції першої інстанції, апеляції, касації та повторної касації («перегляд справ за винятковими обставинами»), яка є невідомою теорії процесуального права, оскільки така система не відповідає уявленню про справедливий суд, який панує у демократичних країнах. Визначальним тут є процесуальне розуміння ролі Верховного Суду при тому, що вищі суди, в тому числі Вищий цивільний і кримінальний суд (як єдиний суд, який може бути утворений) є саме касаційними судами. Доктринально (хоч і з викривленнями) Україна перейняла тут німецьку судоустрійну школу. Проте Європейська доктрина судоустрою переважно ґрунтується на досвіді Франції з Єдиним Касаційним Судом (виняток — Державна Рада Франції, як суд касаційної інстанції в адміністративних справах).

Про інстанційність

8. Ланки судової системи (судові інституції відповідних рівнів) мають забезпечувати певні процесуальні функції суду, причому судовий процес у цьому питанні є першоджерелом, яке впливає на визначення судоустрою.

9. Будь-яка справа має вирішуватися не більш як у двох судових інстанціях. Як виключення допускається перегляд справи в інтересах закону для забезпечення однакового його тлумачення і застосування. Саме виходячи із цих положень і будується судоустрій більшості розвинутих країн світу.

10. Інстанційна система організації судів має забезпечити виконання двох функцій: по-перше, уникнення судових помилок за рахунок повторного перегляду справи за скаргою незадоволеної сторони як з питань фактів, так і з питань юридичної кваліфікації, по-друге — забезпечення однаковості судової практики та однакового розуміння закону.

11. Повторний перегляд справи за скаргою незадоволеної сторони як з питань фактів, так і з питань юридичної кваліфікації має забезпечуватися її апеляційним переглядом в судовій апеляційній інстанції. З тим, щоб забезпечити авторитетність апеляційного перегляду, суд, який його здійснює, має бути вищим за своїм службовим становищем, а справа має розглядатися колегіальним складом суду, до того ж їх кількість має бути більшою, ніж кількість суддів, які розглядали справу у першій інстанції.

12. Відсутність однаковості у судовій практиці руйнує єдність державного правопорядку, послабляє силу закону та підриває принцип рівності усіх перед законом. Отже, у судовій системі необхідно запровадити таку інституцію, яка б була вищою над усіма судами і мала б на меті забезпечувати однакове тлумачення і застосування закону.

13. Апеляційний перегляд не може забезпечити єдності у тлумаченні та застосуванні закону, оскільки компетенція апеляційного суду обмежується межами апеляційного округу, а у державі одночасно здійснюють правосуддя декілька апеляційних судів, створюючи при цьому судову практику на підставі власних переконань.

Про касаційні інстанції

14. Єдність у тлумаченні і застосуванні закону має забезпечуватися шляхом касаційного перегляду справи судом касаційної інстанції. Виходячи із завдання касаційної інстанції — здійснювати перегляд справи в інтересах закону, інституційно касаційна інстанція має бути єдиною. Декілька інституцій, які вважаються касаційними судами, велика кількість судових складів, що здійснюють касаційний перегляд справ, ігнорування правил про кількісний склад суддів, які здійснюють касаційний перегляд, об’єктивно не можуть забезпечити єдності у судовій практиці та послабляють силу закону.

15. Стосовно організації касаційної інстанції відомим є вислів: що менше судових властей, то більше єдності в їх діях; що більше єдності в їх діях, то рідше порушується святість закону. Тому зайві судові власті шкідливі для правосуддя. Збільшення кількості судових інстанцій є недоцільним, оскільки за рахунок оскаржень надається можливість затягувати і заплутувати судові процеси, роблячи їх нескінченними. Все це не тільки не сприяє, а, навпаки, шкодить правосуддю, порушує принцип правової визначеності як один із проявів верховенства права.

16. Твердження про те, що з причин неякісного здійснення правосуддя на рівні судів першої та апеляційної інстанції (у спеціалізованих судах — ще й касаційної інстанції) усі справи мають бути переглянуті Верховним Судом України, є не тільки хибним, а й шкідливим для правової системи держави. По-перше, це підриває авторитет нижчих судових інстанцій і фактично робить їх існування нікчемним, по-друге, касаційні суди, і зокрема Верховний Суд, не виконують свого основного завдання — забезпечення однаковості у тлумаченні і застосуванні закону, оскільки захлинається у лавині справ.

17. Касаційна інстанція процесуально має завершувати правосуддя і бути єдиною в організаційному плані, тобто здатною розглядати будь-яку справу єдиним судовим складом. Видається, що припустимим є існування «малих» складів суду касаційної інстанції, які можуть за спрощеною процедурою розглядати справи, якщо суд вже висловлювався з аналогічних питань і немає потреби у перегляді судової практики. Приклад: організація Європейського суду з прав людини.

18. Рішення суду касаційної інстанції не мають бути обов’язковими для нижчестоящих судів як нормативний припис, але повинні бути правовим взірцем і дійсно містити однозначні і чіткі правові позиції з питань тлумачення і застосування закону. Дискутивність доктрини обов’язковості полягає у тому, що, з одного боку, це унеможливить розвиток судової практики, призведе до порушення принципів незалежності стосовно суддів нижчестоящих судів та їх обов’язку вирішувати справи на підставі власних переконань і розуміння закону. З іншого боку, якщо припустити, що позиція суду касаційної інстанції набуває обов’язковості не у конкретній справі, а абстрактно, це прирівнює таке рішення до закону, а якщо так, — до порушення принципу поділу влади і перебирання касаційним судом функцій законодавчої влади.

19. Окремим завданням судової реформи є забезпечення зміни процедури розгляду справ у касаційних судах, запровадження процедури допуску до судового розгляду з тим, щоб касаційному перегляду підлягала лише та справа, рішення у якій має принципове значення для закону і має забезпечувати його однакове тлумачення і застосування. Іншими словами, йдеться про запровадження дієвих процесуальних фільтрів з тим, щоб суд касаційної інстанції був здатний забезпечити належне і якісне виконання своїх функцій. Крім того, необхідно запроваджувати спрощені процедури касаційного перегляду у справах, де будуть встановлені підстави для скасування судових рішень, за умови, що правові позиції з аналогічних справ вже висловлювалися судом касаційної інстанції («великим складом»).

20. Зважаючи на те, що у касаційному суді, як правило, відбуватиметься вирішення питань «чистого права» (без встановлення фактів), рівень підготовки касаційних скарг і забезпечення судового процесу мають бути висококваліфікованими. Тож пропонується, що подання скарг і представництво має відбуватися через професійних повірених (адвокатів, юридичних консультантів тощо).

Про суд системи судів першої інстанції

21. Попри те, що реформа судів першої інстанції має стати наріжним каменем судової реформи, законопроекти обмежуються лише поділом судів першої інстанції на дільничні (міські, районні, міськрайонні) та окружні. При цьому йдеться про створення ще одного виду місцевих судів — окружних кримінальних.

22. Практика свідчить, що суттєва перевантаженість суддів зазвичай має місце саме в судах першої та касаційній інстанції. Одним із чинників, який обумовлює надмірну навантаженість на суддів першої інстанції, є нераціональна побудова їх системи.

23. У зв’язку з цим необхідно розширити підсудність справ, що мали б розглядатися дільничними судами за рахунок дрібних господарських справ (наприклад, вартістю до трьох тисяч гривень), а також справ адміністративної юстиції (притягнення до адміністративної відповідальності, прості категорії виборчих спорів тощо), одночасно передавши повноваження про накладання штрафів за порушення правил дорожнього руху до відання відповідних служб та інспекцій.

Більш складні категорії справ по першій інстанції мають розглядатися окружними судами за звичайною судовою процедурою.

24. Тож ланка судів першої інстанції має бути дворівневою: суди «малих справ», тобто звичайні районні (дільничні) суди та окружні (спеціалізовані) суди.

25. Щодо кількості суддів першої інстанції, то вона має визначатися виходячи із статистичних даних про кількість справ, що розглядаються у судах першої інстанції за останній рік, категорію справ та середньозваженого строку, необхідного для розгляду певної категорії справ, кількість населення, що мешкає на відповідній території та інших показників з тим, щоб забезпечити таке навантаження на суддю, яке б забезпечувало справедливе і якісне судочинство.

26. Додаткової дискусії заслуговує думка про доцільність існування окремих спеціалізованих апеляційних судів, які, як правило, розташовуються в обласних центрах з урахуванням їх незначної завантаженості та чисельності. Тож може бути продуктивною ідея їх об’єднання в єдиний апеляційний (обласний) суд з утворенням відповідних палат (цивільної, кримінальної, адміністративної, господарської). Керівники палат, за посадою, могли б бути заступниками голови такого єдиного апеляційного суду.

В основу процесуальної організації такого суду за вищеназваних умов буде покладений принцип спеціалізації суддів.

Про Конституційний Суд України

27. Пропонується не змінювати чинне законодавче регулювання діяльності Конституційного Суду у зв’язку із проведенням судової реформи, проте, водночас виключити із процесуальних кодексів будь-які обмеження щодо застосування загальними судами норм Конституції України як норм прямої дії.

Інші питання судоустрою

28. Невід’ємною складовою правосуддя є суміжні інститути прокуратури, адвокатури, судових виконавців, присяжних, перекладачів та судових розсильних, які, хоча і не належать до судової влади, але мають існувати при суді. Зрозуміло, що детальна регламентація діяльності прокурора, адвокатів та судових виконавців має регулюватися у спеціальних законодавчих актах, однак, положення цих законів мають кореспондуватися із загальними постулатами, закладеними законом про судовий устрій, які, на жаль, не знайшли свого відображення у законопроекті.

29. Крім того, законопроекти містять суттєві прогалини щодо регламентації статусу і діяльності канцелярії суду, секретарів судового засідання та помічників судді. Тим часом встановлюється, що організаційне забезпечення роботи суду здійснюється його апаратом. При цьому керівників апарату судів та їх заступників, окрім вищих спеціалізованих та Верховного Суду України, призначає начальник відповідного територіального управління Державної судової адміністрації України. Працівники апарату судів також призначаються начальником відповідного територіального управління Державної судової адміністрації України.

30. Проте відсутність у судді права самостійно підбирати собі секретаря судового засідання, помічника та оцінювати якість їхньої роботи є одним із чинників, який негативно впливає на рівень незалежності суддів. Отже, відповідні положення законопроектів мають бути відкорельованими.

Статус професІйних суддІв

Про кваліфікаційні класи та кваліфікаційні атестації

31. Законопроекти, передбачаючи зміни у статусі суддів, намагаються досягти єдиного статусу професійного судді незалежно від місця суду в системі судів чи адміністративної посади, яку суддя обіймає у суді. Це, безумовно, є позитивним кроком, який заслуговує на підтримку. Поряд з цим, низка норм законопроекту не тільки не відповідає проголошеній ідеї єдиного статусу професійного судді, а й створює загрозу для існування незалежності суддів.

32. Одним із перших таких важелів, який посягає на єдиний статус судді в державі, підриває авторитет судової влади, створює загрозу незалежності суддів, є не тільки збереження, а й удосконалення існуючої системи кваліфікаційних класів суддів та кваліфікаційної атестації. Адже інститут кваліфікаційних класів і кваліфікаційної атестації, який є неодмінною умовою кар’єри звичайного державного службовця, абсолютно неприйнятний для суддів, так само, як і він не є прийнятним для народних депутатів чи президента. Не може бути правосуддя п’ятого, першого чи навіть вищого ґатунку, оскільки суд має бути лише справедливим і неупередженим. Як можна пояснити, чому один позов має розглядати суддя п’ятого класу, а інший — суддя другого? Чи можна на законодавчому рівні стосовно правосуддя припускати, що одне рішення чи вирок буде більш кваліфікованим, ніж інше?

33. Судова влада повинна бути компетентною. Компетентність проявляється у високому професіоналізмі суддів, глибокому знанні ними законів, беззастережному дотриманні норм професійної етики, вмінні правильно розібратися в тій чи тій, іноді достатньо складній і заплутаній життєвій ситуації. Все це, певна річ, обумовлюється і великим життєвим досвідом, набутим ще до прийняття на себе обов’язків судді, і наявністю вищої юридичної освіти, і досвідом практичної роботи, пов’язаної з відправленням правосуддя тощо. Люди, чиї долі вирішує суддя, чиї права та інтереси залежать від його рішення, мають право вимагати правосуддя лише «високої якості». Таким чином, кожен суддя повинен бути професіоналом вищого класу, відповідно і статус суддів повинен бути єдиним.

34. Видається хибною пропозиція — запровадити систему, відповідно до якої судді з огляду на їх кваліфікацію поділяються на шість кваліфікаційних класів залежно від займаної посади, судової інстанції, досвіду роботи та інших обставин. Матеріальне забезпечення судді, розмір суддівської винагороди, зокрема, залежить від кваліфікаційного класу. Запровадження доплат за кваліфікаційні класи призведе до нерівності в оплаті праці судді. Кваліфікаційний клас судді впливає на оцінку його професіоналізму і навіть є його визначальною ознакою. Пониження та позбавлення кваліфікаційного класу згідно з законопроектом є одним із видів дисциплінарного стягнення. Пониження чи позбавлення кваліфікаційного класу може перешкоджати судді відправляти правосуддя у відповідній судовій інстанції всупереч встановленому порядку призначення і звільнення суддів на посади. Отже, пропозиція щодо запровадження (збереження) кваліфікаційних класів створює загрозу для незалежності суддів, оскільки такий порядок надасть тим органам, які матимуть вплив на процес присвоєння судді кваліфікаційного класу, адміністративний важіль впливу на суддів.

35. Такий порядок не тільки не сприяє охороні авторитету суддів, а й підриває авторитет судової влади, довіру до судів «нижчих» кваліфікаційних класів чи тих, які роками відправляють правосуддя у нижчих судових інстанціях і, як правило, є найбільш кваліфікованими.

ДобІр І квалІфІкацІЯ суддІв

36. Законопроекти передбачають встановлення у законі виключного переліку вимог до кандидатів на посаду судді, а також законом пропонується визначити порядок зайняття посади професійного судді, який має бути прозорим і гарантувати забезпечення судових органів висококваліфікованими кадрами. У зв’язку з цим документами передбачено запровадження спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді в Національній школі суддів України.

37. Проте пропонується запровадити такий порядок добору кандидатів на посаду судді, відповідно до якого особа, яка попередньо не пройшла навчання в Національній школі суддів України, не має права навіть подати документи до Вищої кваліфікаційної комісії для складання кваліфікаційного іспиту, участі у випробуванні, а тим більше — для призначення на посаду судді.

38. Відтак на посаду судді може бути рекомендований громадянин України, який має не просто вищу юридичну освіту, а освіту, отриману а Національній школі суддів України. Вступ до Національної школи суддів України має відбуватися на конкурсній основі, а конкурс — проводитися державною екзаменаційною комісією, склад якої затверджується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України за поданням Національної школи суддів України.

39. За таких обставин встановлення будь-якої прозорої процедури добору кандидатів на посаду судді Вищою кваліфікаційною комісією суддів України позбавлено сенсу, оскільки всі кандидати вже пройшли попередній відбір у Національній школі суддів України за процедурою, визначеною на рівні локального правового акта — Положення про вступ до Національної школи суддів України, яке затверджується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України за поданням Національної школи суддів України. Отже, це може утворити непрозору, латентну схему відбору кандидатів на посаду судді, яка не відповідає уявленням про справедливе судочинство в демократичному світі.

40. Поруч з наведеним необхідно зазначити, що короткотермінова підготовка суддів вже після їх призначення на посаду до настання моменту фактичного виконання особою обов’язків суддів заслуговувала б на підтримку.

Дисциплінарна вІдповІдальнІсть суддІв (підстави для дисциплінарної відповідальності)

41. У проекті Закону «Про статус суддів» (реєстр. №2835) наводиться 13 підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Намагання авторів законопроекту визначити в законі виключний перелік фактів правопорушень, з якими пов’язується можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, безумовно, є позитивним зрушенням, яке в загальному підході відповідає вимогам щодо справедливого суду. Проте перелік підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності та їх формулювання є достатньо дискусійними.

42. Перелік підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності необхідно переглянути з метою відокремлення фактів систематичного чи грубого порушення правил суддівської етики від проступків, що призводять до дисциплінарних стягнень. Важливо розрізняти етичні принципи та питання дисципліни. Наведене розмежування має визначати форму дисциплінарного провадження та види відповідальності, що їх застосовують до порушників: заходи дисциплінарного впливу або дисциплінарні стягнення. Дисциплінарному провадженню має підлягати лише серйозне порушення, а не факти поведінки судді, які, хоча і не відповідають нормам суддівської професійної етики, але за своєю суттю є незначними. Проступки, які можуть розглядатися як порушення дисципліни (наприклад, відмова від виконання доручення голови суду, головуючого у складі суду або голови колегії тощо), не повинні виступати підставою для застосування заходів дисциплінарної відповідальності, оскільки цим може здійснюватися вплив на незалежність судді.

43. Підстави, з яких суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності, що наведені у законопроекті, мають бути переглянуті з огляду на їх систематизацію, усунення прогалин та недоліків у юридичній техніці. Наприклад, недоліками формулювання такої підстави, як «свідоме порушення норм процесуального права при здійсненні правосуддя або явно некваліфіковане вирішення справи», є те, що вона пов’язується з такими категоріями, як «свідоме», порушення лише «норм процесуального права», «некваліфіковане вирішення». Застереження про свідомість обумовлює необхідність доведення наміру особи, застереження про «порушення норм процесуального права» обмежує склад правопорушення лише порушенням процесуальних норм і не поширюється на матеріальні. Термін «некваліфіковане вирішення» є неправовою категорією і не може застосовуватися до оцінки судових рішень чи дій судді. «Некваліфікованому рішенню» має протиставлятися протилежне явище — «кваліфіковане вирішення», якого має дотримуватися суддя. Ні те ні інше не мають ознак, передбачених законом, а тому реалізація цього припису або буде неможливою, або супроводжуватиметься певним свавіллям. Вирішенням проблеми могло б бути, наприклад, таке формулювання підстави, як «грубе порушення суддею закону при розгляді справи».

44. Окрім недоліків у формулюванні підстав, у законопроекті є явні прогалини. Так, серед підстав, з яких суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності, відсутні:

порушення обов’язку неупередженого розгляду справи (маються на увазі випадки, коли суддя зобов’язаний заявити про самовідвід);

несумісна з посадою судді діяльність;

розголошення таємниці наради суддів або професійної таємниці (натомість у законопроекті йдеться про розголошення суддею таємниці, яка стала йому відомою при розгляді справи у закритому судовому засіданні, або конфіденційної інформації про конкретну особу);

корупційне правопорушення або використання службового становища на шкоду правосуддю або всупереч службовим інтересам (натомість у законопроекті зазначено про використання своєї посади для здобуття особистих вигод, що не передбачені статусом судді, про одержання подарунків від учасників процесу або зв’язаних з ними осіб, про неподання або несвоєчасне подання для оприлюднення декларації про майновий стан, подання неправдивих відомостей у декларації про майновий стан або приховування доходів, майна чи інших відомостей, які підлягають декларуванню);

l невиконання або неналежне виконання обов’язків судді;

l вчинення діяння, що є недостойним судді, або що принижує авторитет суду, або що спричиняє шкоду довірі до суду (натомість у законопроекті зазначено про вчинення аморального проступку в суді або поза судом);

l перешкоджання діяльності органу або особи, які наділені дисциплінарними повноваженнями, або неповага до них.

45. Виходячи із того, що притягнення судді до дисциплінарної відповідальності має наставати лише в разі вчинення суттєвого проступку, негативної оцінки заслуговує така підстава, як ухилення від обов’язкової підготовки у Національній школі суддів України. Отримання необхідної освіти, професійної підготовки, оцінка кваліфікації повинні розглядатися як умова призначення особи на посаду судді. Правова система має виключати можливість призначення суддями осіб з недостатньою кваліфікацією. Особа, яка стає суддею, має відповідати усім вимогам, які пред’являються до судді, а тому повинна отримати повну юридичну освіту, належну професійну підготовку і підтвердити свою кваліфікацію до вступу на посаду. В зв’язку з цим професійна підготовка є правом особи, а тому не може розглядатися як дисциплінарний проступок. Примушення до проходження обов’язкової підготовки в Національній школі суддів де-факто прирівнює освіту до міри покарання, принижує авторитет Національної школи суддів України як учбового закладу, з чим погодитися неможливо.

46. Негативної оцінки заслуговує така підстава, як систематичне ігнорування позиції судів вищого рівня щодо застосування норм права при вирішенні справ. Забезпечення однакового застосування закону є завданням суду касаційної інстанції. Така ціль досягається не шляхом імперативного припису нижчестоящим судам займати таку правову позицію, яку обрали для себе судді касаційного суду, а через інстанційний перегляд справи і, головне, завдяки тому, що рішення касаційного суду для нижчестоящих судів мають бути взірцем і прикладом. Вище вже наводилась аргументація з цього питання. Зробити обов’язковими роз’яснення чи правові позиції вищестоящого суду для нижчестоящих значило б надати цим роз’ясненням силу закону і привласнити цими судовими інстанціями законодавчу владу. Такий підхід негативно впливатиме на авторитет нижчестоящих судів, гальмуватиме розвиток правової системи, оскільки право розвивається саме завдяки різній судовій практиці, яку має узагальнювати касаційний суд, а також призведе до того, що будь-яка зміна у поглядах касаційної інстанції означала б прийняття нового закону. А якщо суддя систематично ігнорує позицію суду вищого рівня, можливо, що притягнення до дисциплінарної відповідальність має відбуватися з інших підстав, наприклад, грубого порушення суддею закону при розгляді справи.

47. Видається неприпустимим запровадження в правову систему України положення про відповідальність судді у випадку неодноразового скасування чи зміни його рішень вищестоящим судом. Подібна пропозиція безпосередньо торкається суті конституційного принципу незалежності судді, оскільки ставить суддю в пряму залежність від вищестоящого суду, з одного боку, та голови суду, з — другого. Відроджує радянський підхід до організації правосуддя, а також застарілої моделі судової системи, відповідно до якої суд другої чи третьої інстанції виступає оцінювачем рішень суду першої інстанції.

Види дисциплІнарних стягнень

48. Як види дисциплінарних стягнень Концепцією поруч з існуючими стягненнями запропоновано запровадити таке стягнення, як підтвердження кваліфікаційного класу. Відповідно до цього положення, в законопроекті №2835 «Про статус суддів» як види дисциплінарних стягнень встановлені такі: догана, пониження Удосконалення правосуддя: засади реформування

кваліфікаційного класу, позбавлення кваліфікаційного класу. Як «спосіб відбуття покарання» суддя, до якого буде застосовано стягнення у вигляді позбавлення чи пониження кваліфікаційного класу, має пройти підвищення кваліфікації у Національній школі суддів України і скласти кваліфікаційний іспит (тобто підтвердити кваліфікацію). Очевидно, що, на думку розробників законопроекту, підвищення кваліфікації у Національній школі суддів є такими собі «виправними роботами», з чим не можна погодитись.

49. Про негативний вплив на незалежність судів завдяки існуванню кваліфікаційних класів вже йшлося раніше. Також очевидним є те, що питання кваліфікації і дисципліни не є тотожними. Якщо за замислом авторів законопроекту дисциплінарне стягнення у вигляді пониження кваліфікаційного класу мало б призвести до погіршення фінансового стану судді (адже, відповідно до законопроекту, на розмір грошового забезпечення судді суттєво впливає кваліфікаційний клас), то необхідно було б відверто назвати це явище грошовим стягненням (штрафом) з тим, щоб у цьому питанні була правова визначеність.

50. З урахуванням наведеного вище стосовно поділу дисциплінарної відповідальності на дисциплінарні стягнення та заходи дисциплінарного впливу можна було б запровадити такі види дисциплінарних стягнень: зауваження, догана, сувора догана, звільнення судді з посади. Заходами дисциплінарного впливу могли б бути: звернення до судді з рекомендаційним листом (із зазначенням про необхідність дотримуватися відповідних правил чи усунути недоліки); звільнення з посади голови суду, першого заступника або заступника, голови судової колегії або палати.

51. Виходячи із принципу, що правом звільняти суддю має бути наділений лише той, хто його призначив, такий вид стягнення, як звільнення судді з посади, має застосовуватися шляхом внесення дисциплінарним органом відповідного подання до Президента України або Верховної Ради України.

ДисциплІнарне провадження

52. Позитивним кроком у врегулюванні дисциплінарної відповідальності суддів є те, що дисциплінарні повноваження виключено з компетенції кваліфікаційних комісій (питання дисципліни не пов’язані з кваліфікацією). Відповідно до проекту закону «Про судоустрій України» №2834 запропоновано утворити Дисциплінарну комісію суддів України у складі п’ятнадцяти осіб, яка на дві третини (дев’ять членів) складається із суддів України. Решта (шість членів комісії) призначаються — Президентом України (дві особи), Верховною Радою України (дві особи), Міністром юстиції України (одна особа) і з’їздом адвокатів України з числа адвокатів (одна особа).

53. Такий склад Дисциплінарної комісії суддів відповідає вимогам Європейській хартії суддів у частині здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів органом, у якому не менше двох третин його членів є суддями.

54. Положення статті 54 законопроекту «Про статус суддів», відповідно до якого пропонується запровадити різні дисциплінарні органи у відношенні до суддів залежно від їх «рангу» (суду, до якого вони належать), є дискримінаційними, порушують принцип єдиного статусу судді й рівності самих суддів перед законом і судом.

55. Норма проекту Закону «Про судовий устрій», відповідно до якої засідання Дисциплінарної комісії суддів України є повноважним, якщо в ньому бере участь не менше двох третин від загального складу комісії, може призвести до порушення вимог стосовно наявності двох третин суддів у складі дисциплінарного органу, якщо хоча б один із суддів на засідання комісії не з’явиться. Відтак норми законопроекту необхідно змінити, зазначивши, або що засідання комісії є повноважними лише у повному складі, або виключити із складу комісії осіб, які не є суддями. Остання пропозиція фактично дорівнює утворенню не дисциплінарної комісії, а дисциплінарного суду — достатньо ефективного інституту, перевіреного практикою іноземних держав і позитивно оціненого Європейським Судом з прав людини.

56. Дисциплінарний суд (комісія), у разі його запровадження, міг би вирішувати питання про:

припинення повноважень діючих суддів, а також суддів, що перебувають у відставці з нереабілітуючих обставин;

надання дозволу на порушення кримінальної справи стосовно суддів;

обрання відносно судді як запобіжного заходу тримання під вартою;

надання дозволу на проведення стосовно судді оперативно-розшукових заходів;

притягнення судді до адміністративної відповідальності, яка пов’язана з позбавленням волі.

57. Особливо важливим є те, що в разі утворення Дисциплінарного суду у сферу дисциплінарної відповідальності запроваджують чіткі процесуальні правила, які утворюють безумовні гарантії для всіх учасників дисциплінарного провадження. Суддями такого суду можуть бути авторитетні судді як діючі, так і ті, що перебувають у відставці. Під час формування дисциплінарного суду необхідно було б дотримати принцип рівного представництва усіх підсистем судової влади і судових інстанцій.

58. Притягнення судді до дисциплінарної відповідальності є достатньо делікатним питанням, тому ця процедура має бути детально регламентована і наближена до судового провадження у кримінальних справах.

59. Незважаючи на те, що задекларовано: дисциплінарна процедура має наближатися до судової процедури, а розгляд справи повинен відбуватися на змагальних засадах, — у законопроектах майже відсутня регламентація дисциплінарного провадження, а ті уривкові норми, що мали б визначати підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності, види дисциплінарних стягнень, статус дисциплінарних комісій, порядок дисциплінарного провадження та порядок оскарження рішень дисциплінарних органів, не досить вдало розкидані по двох законопроектах.

60. В обох законопроектах є численні прогалини та системні помилки у таких питаннях, як:

привід для порушення питання про дисциплінарне переслідування;

особа (орган), що має право ініціювати питання про дисциплінарне переслідування;

процедура попередньої оцінки наявності підстав для дисциплінарного переслідування;

порядок порушення дисциплінарного переслідування та призначення інспектора для здійснення службового розслідування;

результат службового розслідування;

наслідки виявлення під час службового розслідування ознак злочину;

заборона відсторонення судді від розгляду справи на час дисциплінарного провадження;

процедура розгляду дисциплінарної справи;

порядок призначення представника дисциплінарного обвинувачення;

право судді, стосовно якого порушено дисциплінарне провадження, на захисника;

порядок доказування тощо.

61. Проект Закону «Про статус суддів» (ч. 1 ст. 55) встановлює, що дисциплінарне провадження передбачає здійснення перевірки даних про наявність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, відкриття дисциплінарної справи та її розгляд і прийняття рішення органом, що здійснює дисциплінарне провадження. Відповідно до законопроекту кожна особа, яка має відповідну інформацію, має право звернутися зі скаргою стосовно поведінки судді, наслідком якої може бути дисциплінарна відповідальність.

62. Незважаючи на те, що законопроектом не визначено, до якого органу належить подавати такі скарги, можна припустити, що таким органом є судовий інспектор. Законопроект не містить жодних норм, котрі визначали б, який саме судовий інспектор є компетентним з розгляду заяв про факти недобросовісної поведінки суддів, чи має він право здійснювати вивчення питання про наявність підстав для дисциплінарного переслідування попередньо, з якого моменту і в який спосіб судовий інспектор набуває повноважень з проведення перевірки. Отже, зі змісту законопроекту випливає, що будь-який судовий інспектор розпочинає перевірку судді за будь-якою заявою (окрім анонімної).

63. Відповідно до законопроекту за результатами перевірки судовий інспектор надсилає матеріали разом зі своїм вмотивованим висновком до Дисциплінарної комісії суддів України. Питання про порушення дисциплінарної справи вирішує колегія Дисциплінарної комісії суддів України у складі трьох осіб. Якщо колегія не прийняла рішення про порушення дисциплінарної справи, питання про це вирішує вже Дисциплінарна комісія суддів України на своєму засіданні.

64. Тож, незважаючи на те, що в статті 54 проекту закону «Про статус суддів» зазначено, що не допускається зловживання правом звернення до органу, уповноваженого здійснювати дисциплінарне провадження, зокрема ініціювання питання відповідальності судді без достатніх підстав, і використання вказаного права як способу тиску на суддю у зв’язку зі здійсненням ним правосуддя, процедура, яку пропонується запровадити відповідно до проекту закону «Про статус суддів», робить цю гарантію ілюзорною, а механізм — ідеально прилаштованим до чинення тиску на суддю, а не для дисциплінарної відповідальності.

65. Законодавча регламентація порядку розгляду дисциплінарної справи відповідно до проекту Закону «Про статус суддів» обмежується двома абзацами і полягає в тому, що справа розглядається на засіданні Дисциплінарної комісії суддів України, на яке запрошуються судовий інспектор, що здійснював перевірку, особа, за зверненням котрої порушено справу, суддя, проти якого порушено справу, а в разі необхідності й інші заінтересовані особи. Неприбуття запрошених осіб без поважних причин та неповідомлення ними про такі причини не перешкоджає розгляду справи. Розгляд дисциплінарної справи відбувається на засадах змагальності. На засіданні Дисциплінарної комісії суддів України заслуховуються повідомлення судового інспектора, який здійснював перевірку, про результати здійснення перевірки, пояснення судді, стосовно якого розглядається справа, та інших заінтересованих осіб. Можна припустити, що за замислом розробників законопроекту судовий інспектор також має виконувати функцію обвинувача. Це випливає з положень Концепції, відповідно до якої пропонувалося обов’язок доведення наявності підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності покласти на судових інспекторів, які здійснювали перевірку. Що стосується захисника судді, то йому жодної ролі в дисциплінарному провадженні не відведено.

66. Належним шляхом вирішення проблеми могло б бути визначення законом кола осіб і органів, які мають право ініціювати дисциплінарне провадження стосовно судді, а також здійснювати попередню оцінку наявності підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. До таких осіб, наприклад, можуть належати Голова Верховного Суду України, Генеральний прокурор, Міністр юстиції, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Вища рада юстиції України, Голова Ради суддів України. Приводом для порушення питання про наявність підстав для дисциплінарної відповідальність судді має бути будь-яка інформація (скарга або заява, окрема ухвала, повідомлення органів дізнання, слідчого чи прокурора, інформація, що поширена засобами масової інформації, про вчинення суддею діяння, яке може вважатися дисциплінарним проступком). Наведені вище особи повинні здійснювати попередню оцінку наявності підстав для порушення питання про відкриття відносно судді дисциплінарного провадження. За наслідками попереднього розгляду заяви має прийматися рішення або про відмову у відкритті дисциплінарного провадження, або про направлення відповідного подання до органу, який має право порушувати дисциплінарне провадження.

67. Видається, що правом порушувати дисциплінарне провадження має бути наділений або голова Дисциплінарної комісії суддів України (дисциплінарного суду, якщо такий буде утворено), або колегія членів дисциплінарної комісії у складі трьох осіб, як це і запропоновано у законопроекті №2835. Голова дисциплінарної комісії або колегія мають вирішити питання про порушення дисциплінарного провадження, а також призначити відповідного судового інспектора (комісію) для здійснення службового розслідування обставин, які стали підставою для відкриття дисциплінарного провадження.

68. Судовий інспектор (комісія) повинні мати право доступу до будь-якої інформації у зв’язку зі здійсненням ним (нею) службового розслідування. Перешкоджання діяльності або неповага до судового інспектора (комісії) повинні розглядатися як самостійна підстава для дисциплінарної відповідальності.

69. У разі, якщо під час розслідування дисциплінарної справи, будуть з’ясовані факти, які вказують на скоєння суддею злочину, подальше розслідування дисциплінарної справи має бути призупинено, про обставини, які вказують на скоєння злочину, має бути повідомлено прокуратуру, котра має право поставити питання про притягнення судді до кримінальної відповідальності. Також, якщо розслідується факт грубого порушення суддею закону при розгляді справи, дисциплінарне провадження підлягає зупиненню до розгляду цієї справи судом вищестоящої інстанції.

70. Судовий інспектор (комісія) за наслідками службового розслідування мають скласти висновок про підтвердження або спростування фактів, пов’язаних із дисциплінарним проступком. Якщо дисциплінарне провадження порушено з підстав грубого порушення суддею закону при розгляді справи, висновок повинен містити правову оцінку порушення суддею закону.

71. Висновок надається голові Дисциплінарної комісії суддів, який за наслідками його розгляду вирішує питання або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності, або про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, про що виносить постанову. У постанові про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності викладається суть дисциплінарного обвинувачення, що пред’являється судді. Цією ж постановою призначається обвинувач (можливо із числа осіб, які ініціювали питання про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, або суддя, який не працює у тому самому суді, де працює обвинувачений суддя, або досвідчений прокурор чи адвокат), який має підтримувати дисциплінарне обвинувачення. Копія постанови вручається судді, притягнутому до дисциплінарної відповідальності.

72. У разі, якщо за наслідками службового розслідування буде достовірно встановлено факт вчинення суддею дисциплінарного проступку, за який притягнення судді до дисциплінарної відповідальності буде визнано недоцільним, голова Дисциплінарної комісії суддів повинен мати право припинити порушене переслідування та звернутися до судді з рекомендаційним листом (із зазначенням про необхідність дотримуватися відповідних правил чи усунути недоліки). Зміст цього листа має бути конфіденційним.

73. Розгляд дисциплінарної справи має здійснювати Дисциплінарна комісія суддів (дисциплінарний суд, якщо такий буде утворено). Процедура розгляду дисциплінарної справи має наближатися до правил кримінального судочинства на засадах рівності процесуальних можливостей сторони обвинувачення і обвинуваченого (його захисника). Участь представників обвинувачення і захисту в засіданні дисциплінарної комісії має бути обов’язковою. Якщо суддя, який притягується до дисциплінарної відповідальності, ухиляється від участі в засіданні дисциплінарної комісії, дисциплінарна комісія повинна мати повноваження розглянути справу за його відсутності і за наявності підстав визнати його винним, покласти на нього дисциплінарну відповідальність і застосувати дисциплінарне стягнення.

74. Навряд чи можна погодитися з пропозицією, викладеною у статті 61 проекту закону «Про судоустрій України», відповідно до якої засідання Дисциплінарної комісії суддів України проводяться відкрито і гласно, крім випадків, коли Комісія приймає інше рішення. Адже дисциплінарна відповідальність судді є досить делікатним питанням, яке впливає на авторитет суду, може використовуватися для вчинення тиску на суддю з боку заінтересованих осіб тощо. Зважаючи на те, що питання полягає у довірі суспільства до суду, публічний інтерес у такому випадку, на відміну від звичайного судового процесу, полягає в тому, щоб дисциплінарне провадження було закритим. Відкритим воно має бути лише тоді, коли суддя, стосовно якого розглядається дисциплінарна справа, заявить клопотання про відкритий розгляд (наприклад, з метою привернення уваги суспільства до фактів чинення на суддю тиску з боку посадових осіб судової влади і у такий спосіб відстоювання своєї незалежності). Рішення дисциплінарних органів також не повинно оприлюднюватися як таке, що шкодить авторитетові суду, за виключенням рішень про позбавлення судді повноважень. Останні рішення мають оприлюднюватися, оскільки, як видається, це сприятиме підвищенню авторитету суду та матиме виховний вплив, а також доводитиме суспільству здатність судової системи до самоочищення.