Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України для вивчення питань аналізу стану додержання Конституції та законів України в нормотворчій та правозастосовчій діяльності державних органів, посадових осіб, суб’єктів владних повноважень

На першому організаційному засіданні комісії 6 лютого 2007 року відповідно до Регламенту Верховної Ради України секретарем комісії обрано члена фракції БЮТ Євгена Семеновича Константинова.

Було прийнято рішення про створення трьох робочих груп із взаємодії з різними суб’єктами владних повноважень.

І група — з роботи із Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів, апаратом Ради національної безпеки та оборони;

ІІ група — з роботи із Генеральною прокуратурою, Конституційним Судом, Верховним Судом України, Вищою радою юстиції;

ІІІ група — з роботи із Автономною Республікою Крим (Верховною Радою і Радою міністрів), органами місцевого самоврядування, Київською міською радою, Уповноваженим із прав людини, Національним банком України.

З урахуванням змін до Конституції України, що призвели до зміни державної форми управління, зокрема до перерозподілу повноважень між Президентом України та гілками влади, доцільним є аналіз стану дотримання Конституції і законів України в нормотворчій і правозастосовчій діяльності державних органів, посадових осіб та інших суб’єктів владних повноважень з 1 січня 2006 року. Водночас, виходячи з реальних можливостей комісії, переважно здійснювався аналіз актів, виданих після формування уряду коаліцією депутатських фракцій новообраного складу Верховної Ради України.

Наша комісія 22 січня 2007 року надіслала листи у відповідні державні органи з метою отримати інформацію про ті помилки, що є, на їх погляд, недоліками, конфліктами в нормативно-правовій сфері, отримати аналітичні дані з цього питання.

Такі листи було направлено в секретаріат Президента України, секретаріат Кабінету Міністрів, апарат Ради національної безпеки та оборони, Конституційний і Верховний суди України, Генеральну прокуратуру, Національний банк, Верховну Раду і Раду міністрів Автономної Республіки Крим, Уповноваженому з прав людини, Фонд державного майна, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню.

Крім того, надіслано лист в Інститут держави і права імені Корецького з проханням про співпрацю як незалежного експерта.

Відзначаємо оперативність секретаріату Кабінету Міністрів в наданні комісії якісної інформації і в повному обсязі.

Надали також матеріали апарат Ради національної безпеки та оборони, Конституційний Суд, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Уповноважений з прав людини, Фонд держмайна, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, Національний банк. На жаль, відбулась відпискою Генеральна прокуратура, пославшись на те, що найближчим часом на ім’я Голови Верховної Ради буде направлена щорічна інформація про стан законності, хоча ми просили дещо інше.

Понад усе нас вразило мовчання, здавалося б, найбільш зацікавленого учасника в пошуках істини — секретаріату Президента України. Три наші листи, два телефонні дзвінки і майже місяць часу знадобилося для того, щоб отримати заморочливу відповідь у вигляді відмови. Наведемо найбільш зрозумілу частину відповіді:

«Конституція України не відносить до конституційних повноважень парламенту аналіз стану додержання Конституції України та законів України у нормотворчій та правозастосовчій діяльності Президента України, який за статтею 102 Основного Закону України є гарантом додержання Конституції України. Відтак із Конституції випливає, що зазначене питання не може готуватися та попередньо розглядатися Тимчасовою спеціальною комісією Верховної Ради України».

Незважаючи на небажання секретаріату Президента України співпрацювати з парламентом у розв’язанні проблем розмежування повноважень Президента України і Кабінету Міністрів, відповідно до пункту 3 Універсалу національної єдності, усунення конфліктних ситуацій у нормотворчій роботі державних органів, у розпорядженні нашої комісії було достатньо матеріалів для проведення первинного аналізу правових актів.

За період з серпня 2006 року Президентом України видано близько 800 актів.

34 з них видано без урахування вимоги частини четвертої статті 106 Конституції України стосовно скріплення акта підписом Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт і його виконання (контрасигнація).

8 актів Президента України з питань призначення або звільнення з посад голів місцевих держадміністрацій прийнято з порушенням частини четвертої статті 118 Конституції — без відповідних подань від Кабінету Міністрів.

В окрему групу слід виділити акти Президента України, видані з перевищенням повноважень Президента, встановлених Конституцією України, що мають ознаки втручання в сферу повноважень інших органів державної влади, зокрема виконавчої. Це насамперед укази:

«Про підготовку пропозицій і попередній розгляд кандидатур для призначення на посади і звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій» (від 04.08.2006 № 675);

«Про внесення змін до Указу Президента України від 19 листопада 2001 року № 1098 (щодо проведення обов’язкової спеціальної перевірки відомостей, які подають кандидати на заняття посад державних службовців) (від 18.08.2006 № 687);

«Про Перелік посад керівників військових формувань, правоохоронних органів, органів дипломатичної служби, на які кандидатури для призначення узгоджуються з Президентом України» (від 04.12.2006 № 1025);

«Про тимчасове виконання обов’язків голів місцевих державних адміністрацій» (від 29.12.2006 № 1164);

«Питання Державного управління справами» (від 23.01.2007 № 33);

«Питання Фонду державного майна України» (від 30.01.2007 № 56).

Перевищення повноважень Президента України відстежується також і при виданні актів, що передбачають доручення уряду здійснити організаційні заходи, в тому числі і з використанням бюджетних коштів — Указ «Про проведення в Україні у 2007 році Року української книги» (від 15.12.2006 № 1088).

В окрему групу можна виділити укази Президента, якими припиняється дія постанов уряду внаслідок їх невідповідності, на думку Президента, Конституції України. За період із серпня 2006 року було припинено дію 13 постанов Кабінету Міністрів України й одночасно направлено звернення до Конституційного Суду України. Водночас, заздалегідь розглянувши припинені акти Кабінету Міністрів, комісія дійшла висновку, що підстав для їх припинення немає.

Загалом, більш як до 80 актів Президента України є юридичні зауваження, зокрема видані поза повноваженнями Президента, чітко визначеними статтею 106 Конституції.

Крім того, в нормотворчій діяльності Президента має місце затягування з підготовкою і виданням указів Президента про визнання, що втратили силу актів Президента, якими затверджувалися положення про міністерства в часи до Конституційної реформи, а також нехтування частин дев’ятої-десятої статті 118 Конституції України про відставку голів державних адміністрацій, яким відповідні ради висловили недовіру.

Комісією розглянуто близько двох тисяч постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів з різних питань.

Результати аналізу наданих матеріалів свідчать про наявність в чинних актах уряду положень, які не повною мірою відповідають Конституції і законам України, а тому підлягають негайному перегляду. Це, зокрема, постанова від 10.07.2006 № 950, якою всупереч положенням Конституції України встановлюється особливий порядок призначення на посаду і звільнення з посади заступників міністра закордонних справ і міністра оборони. Розпорядженнями Кабінету Міністрів від 24.12.2005 № 572 і від 18.01.2006 № 20, незважаючи на врегулювання цього питання Законом України «Про державну службу», безпідставно було віднесено до певних категорій посад державних службовців деякі посади в секретаріаті Президента України й апараті Ради національної безпеки та оборони України.

Дотримуючись об’єктивності, потрібно відзначити, що причинами існування проблем розмежування повноважень Президента і Кабінету Міністрів є також і відсутність законів «Про Президента України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про основи внутрішньої і зовнішньої політики», які повинні містити чіткі механізми реалізації конституційних повноважень Президента й уряду, наявність в деяких законах України застарілих, діючих в дореформений період норм повноважень Президента України, зокрема стосовно призначень на посади і звільнення керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників.

За короткий проміжок часу комісії вдалося розглянути лише невелику частину питань, пов’язаних із завданнями, поставленими Верховною Радою перед комісією.

Про існування безлічі проблем в питаннях відповідності Конституції і законам України в нормотворчій і правозастосовчій діяльності державних органів, посадових осіб та інших суб’єктів владних повноважень йдеться в інформації, що надійшла з Конституційного Суду України. За період з 1 січня 2006 року по теперішній час до Конституційного Суду надійшло 1811 звернень, із них 44 конституційні подання і 326 конституційних звернень на предмет відповідності Конституції положень нормативно-правових актів України.

Висловила своє занепокоєння Рада національної безпеки та оборони України станом підзаконної нормотворчості. Відсутність закону, який детально регламентував би порядок підготовки проектів, процес затвердження і державної реєстрації підзаконних актів, підстави для використання й межі відповідної компетенції державних органів і посадовців, негативно позначається на реалізації принципу верховенства права, не забезпечує створення необхідних перешкод появі нормативних актів, які не відповідають Конституції і законам України, порушують права громадян і юридичних осіб.

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України визначив одну з головних проблем чинної Конституції — невідповідність наявної системи базових адміністративно-територіальних одиниць поняттям, визначеним у статті 133 Конституції України. Проблемою також є неузгодженість норм розділу XІ Конституції України стосовно організації місцевого самоврядування на районному й обласному рівнях із положеннями Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Позитивно оцінюючи бажання Верховної Ради розділити ці проблеми ухваленням 23.12.2005 р. Закону України «Про внесення змін до Конституції України із вдосконалення системи місцевого самоврядування», Фонд сприяння місцевому самоврядуванню відзначає наявність у ньому істотних недоліків і вносить свої пропозиції.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим звертає увагу нашої комісії на відсутність законодавчого регулювання діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим, на невідповідність, а також відставання виборчого законодавства Автономної Республіки Крим від удосконаленого виборчого законодавства України, внаслідок чого по-різному регулюються відносини, пов’язані з підготовкою і проведенням виборів.

Безліч проблем і пропозицій висловлено Національним банком України починаючи з невідповідності окремих положень Цивільного і Господарського кодексів України і закінчуючи конкретними пропозиціями до законопроектів.

Отримали ми серйозні пропозиції від Уповноваженого з прав людини і від Фонду державного майна.

Питання, які відкрилися перед нашою комісією в перший місяць роботи, дуже різноманітні, складні і вельми важливі. Ми бачимо своїм завданням виявлення причин наявних проблем і внесення законодавчих та інших ініціатив для їх розгляду. Це завдання цілком під силу і Тимчасовій спеціальній комісії, і суб’єктам владних повноважень, і Верховній Раді України загалом.