Правова політика — важлива складова внутрішньої політики Української держави

Уже затверджено Верховною Радою України п’ятого скликання перспективний план законодавчих робіт, і важливим кроком уперед є ініціатива народних депутатів про прийняття закону про основні засади внутрішньої і зовнішньої політики України, як це було передбачено Конституцією України 1996 року. Але що означає категорія «правова політика», яку часто застосовують державні діячі, юристи і політики у своїй діяльності. У структурі парламенту вже відчутна плідна діяльність профільного комітету Верховної Ради України. Однак і досі в теорії, як і в чинному законодавстві, відсутнє чітке визначення поняття правової політики.

Для законотворення ця проблема найактуальніша. Наслідки відсутності чіткого розуміння змісту правової політики, відповідної концепції її розвитку, механізму впровадження кожна людина, громадяни, вся держава відчувають на собі.

Не маючи офіційної правової політики, зокрема, в регулюванні комунальних тарифів відбулися гонитва за легкими грошима, їх тотальне стягнення з населення, що призвело до соціальних конфліктів, протистоянь з місцевою владою.

Отже, вже нині мають місце «затиснення» суспільства в застарілі норми, прогалини у праві, негативно сприймається нашарування великої кількості дрібних змін і доповнень до законів. Великим є масив підзаконних актів, якими регулюються відносини за відсутності відповідного закону, а також існування окремих підзаконних актів, які приймаються інколи не на виконання, а всупереч чинним законам.

Особливо вразливим залишається державне будівництво, яке почалося із створення «президентської вертикалі» в системі управління адміністративно-територіальними одиницями. Її основу становила французька модель, згідно з якою існували представники глави держави в районах і областях. Як наслідок — створення паралельних апаратів службовців із самостійним статусом управління. З часом ця структура президентського представництва була ліквідована як неефективна, і це непоодинокий випадок створення законів без їх правової перспективи.

Подібна ситуація складається в системі судоустрою і судочинства. Формування системи адміністративних судів згідно із Законом України «Про судоустрій України» (п. 16 ч. 3 Розділу VІІ «Прикінцеві та перехідні положення») повинно було здійснитись протягом трьох років. Відлік строку починався із набуттям чинності зазначеним законом, тобто з 1 червня 2002 року. Нині 2007 рік, і ця система досі повністю не сформована. Крім того, в самому Кодексі адміністративного судочинства України є норми, які вже зараз потребують удосконалення. Адміністративну юстицію поки що не можна назвати ефективним і справедливим правосуддям. Так, унаслідок нечіткості визначення підвідомчості розгляду справ адміністративними і господарськими судами в Кодексі адміністративного судочинства України та Господарському кодексі України мають місце факти розгляду господарськими судами питань статусу мови, актів місцевих рад стосовно вступу України до НАТО, релігійних конфесій тощо. Важливим інститутом формування правової політики є оновлений за складом Конституційний Суд України.

Уже другий рік працює Вищий адміністративний суд України, але він повільно впливає на формування системи адміністративних судів, судочинство здійснюється без урахування мети створення адміністративної юстиції стосовно захисту прав громадянина, а іноді потураються й інтереси держави на користь комерційних структур. Складно проходить адаптація суддів до новацій кодексу, що може призвести до перетворення корисної суспільству ідеї адміністративної юстиції на загрозу захисту прав людини і, зрештою, себе дискредитувати.

Небезпечним є те, що за парадоксами судових рішень Мукачівського суду Закарпатської області та інших місцевих судів відбувається дезорієнтація суб’єктів права й особливо суб’єктів праворозуміння, які починають замислюватися над невластивими для них питаннями: що таке право і закон? Чи відповідають ті правила, які містяться в законах, природному праву або загальному інтересу і як вчиняти дії, якщо, на їх думку, вони цьому не відповідають? Це особливо нині відчувається в регіонах у сфері застосування земельного законодавства, коли сільські, селищні, міські голови, місцеві ради створюють власну нормативну базу регулювання земельних відносин і встановлення права власності, оскільки остаточно оформлюють державні акти і в такий спосіб створюють підстави для зловживання правом. Неможливість скасування вищими органами влади незаконних адміністративних актів в порядку позасудового контролю створює серйозну загрозу для земельних ресурсів держави. Відсутність законодавчо закріпленого захисту інтересів держави та громадян як складової правової політики в цій сфері є потенційною небезпекою для всього суспільства.

Стосовно правової ідеології дедалі вагомішу роль відіграють природно-правові і соціологічні доктрини. Внаслідок стихійного характеру цього процесу під впливом певних груп формування правової політики механічно переносяться на наявні державно-правові традиції не властиві українському праву і законодавству стандарти побудови державних інститутів в окремих країнах Західної Європи, і це стосується органів прокуратури, судоустрою, пенітенціарної системи, страхування медичного обслуговування тощо.

Якщо аналізувати кожний напрям існування і розвитку законодавчої сфери, очевидним висновком буде те, що в суспільстві правозастосування cприймається залежно не від правового статусу органів, а від волі апарату управління (посадових осіб) і це значно послаблює правопорядок і режим законності. Як результат — рівень реальної реалізації декларованих державою конституційних прав і свобод людини, як і загально проголошених суспільних інтересів, знижується настільки, що у громадян виникає більш ніж достатньо підстав для критики влади взагалі, а органи прокуратури вже не мають ефективних засобів впливу на нехтування законів.

Слід зазначити, що дуже гостро ставиться питання про відсутність механізму виконання рішень Конституційного Суду України, оскільки в законодавчих актах ще відсутня спеціальна норма, яка імперативно приводила б закони у відповідність до рішень суду. Вражає той факт, що нині проти Верховної Ради України як юридичної особи публічної влади громадянами в місцевих судах порушено понад 130 справ за позовами, предметами яких є начебто заподіяна законами шкода суб’єктивним правам людини, бездіяльність тощо. Це є наслідком того, що право на конституційну скаргу громадян не передбачено Основним Законом.

Правова ідеологія суспільства може опинитися в умовах серйозної корозії (нігілізму), оскільки конституційні постулати, зокрема, влада народу як джерело всієї влади, правління народу — ключові поняття сучасного конституційного права не знаходять реалізації (відсутні механізми) у правовій сфері і законодавчо не забезпечені. Слід лише вказати на те, що вкрай потрібен підготовлений закон «Про нормативно-правові акти», в якому визначено основи законодавчої діяльності і котрий уже понад п’ять років перебуває в парламенті, але досі не прийнятий.

Такі процеси стають серйозними перепонами на шляху до подальшого прогресивного розвитку і самих суспільних відносин, і вітчизняної системи законодавства.

Питання правової політики в сучасний період вважаються основними питаннями методології формування українського законодавства. Під час прийняття законів в руслі правової політики інтерес законодавця концентровано відображає пильну увагу політичних парламентських суб’єктів до розвитку системи законодавства, розробки та вдосконалення окремих напрямів законодавчого масиву актів. За конституційним принципом правова політика може змінюватися з позицій досягнення верховенства права іншими суб’єктами правотворення, зокрема Президентом України, який у межах конституційних повноважень стимулює підзаконними актами саме цю сферу, оскільки вона найбільш наближена до природних прав людини. Прийняті ним ініціативні акти мають адекватні прояви впливу й подеколи підміняють закони, які складають галузеві підсистеми законодавства.

Проте найбільш конкурентоспроможним залишається парламентський нормативізм (законодавча сфера). Пояснюється це тим, що в кожному суспільстві домінуючим є нормативний підхід законодавчого органу, оскільки природне право і соціологічна основа праворозуміння мають, швидше, рамковий характер, ніж безпосередній вплив на правову політику. Роль і значення Верховної Ради України для побудови правової держави сьогодні унікальні. Але яка при цьому має бути «правова політика»?

Виникає закономірне запитання: яку політичну діяльність потрібно стабілізувати правом? Логічно було б зазначити, що стабілізувати треба стихійну політичну діяльність. Переводячи цей висновок на реалії сучасного політичного життя України, можна сказати про логічність прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України», розгляду Верховною Радою України проекту закону «Про опозицію» і про гостру потребу розробки нового закону «Про Президента України», а також «Про організацію і діяльність органів виконавчої влади» та подальшого їх прийняття.

Сьогодні можна, підсумовуючи, переконатися в тому, що складності і стихійність розробки і внесення численних законопроектів для розгляду Верховною Радою України можна було б уникнути, якщо була б прийнята Концепція правової політики, відповідно до якої повинні бути побудовані законотворча діяльність Верховної Ради України та підзаконна нормотворчість. Унесений на виконання конституційних положень проект закону про основні засади внутрішньої і зовнішньої політики має визначити і пряму необхідність розробки Концепції правової політики.

На жаль, практику нормотворчої діяльності стосовно закріплення концептуальних засад розвитку вітчизняного законодавства та правової політики не можна назвати системною. Так, концепції, прийняті на рівні різних за юридичною силою нормативних актів, стосувалися або питань галузевого розвитку, або окремих питань розвитку вітчизняного законодавства. На рівні законів, зокрема, були прийняті Концепція загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу, Концепція державної політики в галузі культури на 2005—2007 роки та інші. Порівняно з великою кількістю підзаконних актів були затверджені концепції державної політики у різних сферах суспільного життя. Наприклад, Концепція розвитку технічного регулювання та споживчої політики в 2006—2010 роках, Концепція Державної програми реалізації технічної політики в агропромисловому комплексі на період до 2010 року тощо.

За умови сучасного загострення в Україні багатьох економічних, соціальних, політичних та інших суспільних проблем, конкурування демократичних засад державного життя із правопорядком і законністю, наслідком якого є послаблення правового режиму забезпечення прав і свобод людини, на наш погляд, стабілізаційний вплив Концепції правової політики очевидний.

Формування цієї Концепції неможливе без визначення змісту правової політики. Запропоновані міркування лише наближають до розуміння її змісту, адже предметом розгляду мають бути окремі категорії політики і права. Під час визначення змісту правової політики слід виходити із зв’язку політики з державною владою та регулюючої функції права. Натомість ані державна влада, ані регулююча функція права не здійснюються самі по собі. Вони, у свою чергу, безпосередньо пов’язані із об’єктивним розвитком суспільства. Основні засади такого розвитку в чинному законодавстві закріплені Конституцією України і тому будь-які положення правової політики, а тим паче концептуальні, повинні виходити з конституційних приписів. Саме тому вкрай важливо для суспільства знати, якою владою визначена кримінально-правова політика, земельно-правова та природоохоронна правова політика та багато інших напрямів відносин держави і права до суспільства.

Конституцією України визначено, що Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (ст. 1). Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3).

Держава є соціальною, правовою остільки, оскільки вона гарантує людині свободу вияву: а) як індивіду, що відрізняється від інших фізичними і психічними якостями, тобто має індивідуальність; б) як члену соціального організму, яким є громадянське суспільство; в) як громадянину, який є підданим держави.

Отже, правову політику можна визначити як діяльність суб’єктів нормотворення, спрямовану на забезпечення суверенітету, незалежності, розбудову соціальної, правової держави, створення правових механізмів реалізації прав і свобод людини і громадянина. Виходячи з цього, можна виділити два напрями правової політики: зовнішній і внутрішній. Правова політика в зовнішньому напрямі спрямована на забезпечення суверенітету, незалежності і територіальної цілісності нашої держави. Внутрішній напрям пов’язаний із демократичними засадами розвитку держави, пріоритетом гарантування людині прав і свобод. Крім того, необхідно виділити ті складові внутрішньої правової політики, які пов’язані із гарантуванням державою цих прав і свобод: державне будівництво, фінансово-економічний розвиток, правоохоронна діяльність, оборона, юстиція, судочинство тощо. Зовнішній напрям правової політики стосується переважно закордонних справ, зовнішньоекономічної діяльності.

Деякі висновки стосовно наявних правових реалій з позицій науки і теорії законотворення, окремі теоретичні положення стосовно змісту та напрямів правової політики можуть розглядатися в дискусійному порядку і на їх незаперечність ми не претендуємо. Водночас вони спонукають до осмислення практичної юрисдикції, необхідності здійснення аналізу законодавчої бази регулювання суспільних відносин, розробки Концепції правової політики щодо законотворення (пріоритети, напрями, інструментарії, форми моніторингу, засоби реалізації тощо).

Наші роздуми і пропозиції мають на меті вихід на конкретну практику, яку формує Комітет Верховної Ради України з питань правової політики. Ми вбачаємо пряму користь для держави в тому, щоб:

1. Створити робочу групу у складі провідних учених-юристів (Академія правових наук України, Інститут законодавства Верховної Ради України, інші наукові установи), юридичних радників, фахівців і заохотити їх до створення Новітньої Концепції правової політики в державі.

2. Провести інвентаризацію законодавчого масиву починаючи з чинних законів «першого покоління» і створити галузеву «матрицю» (кількісну та якісну) правового регулювання суспільних відносин.

3. Підготувати для орієнтації народним депутатам України експертні доповіді повноти (достатності) законодавчого регулювання у найбільш важливих сферах життєдіяльності держави і суспільства.

4. Підготувати узагальнюючу доповідь для розгляду профільним комітетом Верховної Ради України про стан законодавства України як основи регулювання суспільних відносин і виконання Україною міжнародних зобов’язань.

5. Провести «круглі столи», практичні конференції із числа народних депутатів України і вчених-юристів з обговорення актуальних проблем правової політики в державі (кримінальної цивілістичної, бюджетної, земельної тощо).

6. Забезпечити через Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України належною фінансовою підтримкою зазначені напрями діяльності за рахунок коштів, передбачених бюджетом Верховної Ради України у сфері законотворчості.

Сьогодні суспільство вимагає конкретних дій від усіх суб’єктів влади, але є питання з якими держава наближається до нього, набуваючи авторитет і підтримку, — це зрозуміла громадянам правова політика.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України;

Олена РЯБЧЕНКО, доктор юридичних наук, професор.