Судова реформа в Україні: проблеми юридичної регламентації

Основна увага при цьому має бути зосереджена на створенні міцної правової бази подальшого реформування судової системи України. Без цього подальші реформаторські кроки здійснюватимуться на основі горезвісного методу «проб і помилок», навмання, без гарантії ефективності реформаторських заходів, а то й на шкоду завданням судової реформи. Але не менш ніж поспішне забігання вперед, вважаю неприпустимим відкат назад, відмову від позитивних надбань у реформуванні судоустрою і судочинства, особливо якщо вони відповідали європейській практиці й побажанням Ради Європи. Зокрема, категорично не сприймаю пропозиції відмовитися від самостійної підсистеми адміністративної юстиції, на створення якої уже витрачено чимало зусиль і матеріальних ресурсів. Нас просто не зрозуміють, якщо ми власними руками знищимо ті наробки, які вже вдалося здійснити.

Але при цьому не можна виключити, що деякі положення судоустрійного законодавства частково матимуть концептуальний характер, їх прийматимуть, так би мовити, «на виріст» і впроваджуватимуть у практику в міру створення для цього необхідних передумов. Так, до речі, відбувається нині становлення адміністративного судочинства, яке поступово виділяється з підсистеми загальних судів.

Усе це потрібно осмислити у процесі обговорення останніх законодавчих ініціатив Президента України, який вніс на розгляд Верховної Ради України проекти нових редакцій законів України «Про судоустрій України» та «Про статус суддів». Основні положення цих принципово важливих документів уже стали предметом обговорення представницьких науково-практичних конференцій в Одесі й Харкові, в Раді суддів України і Верховному Суді України, на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя 21 лютого, у виступі Голови Верховного Суду України В. Онопенка на пленарному засіданні Верховної Ради України 23 лютого 2007 року. Подальше обговорення цих проблем потрібно зосередити в юридичних установах. І справді, хіба це нормально, коли прийнятий у 2002 році Закон про судоустрій уже вимагає докорінної переробки.

Спробую зробити і свій внесок у дискусію, що розгортається, з урахуванням потреби в першочерговому вирішенні концептуальних проблем реформування судової системи України. Одразу зазначу, що у поданих на розгляд Верховної Ради України законопроектах є важливі позитивні новації, до того ж окремі з них мають справді революційний характер. Є й чимало спірних положень, наукова і практична цінність яких має стати предметом прискіпливих досліджень і обговорень.

Так, у принципі заслуговує на підтримку пропозиція розкрити в окремому розділі Закону про судоустрій засади організації судової системи. Але в законопроекті виявилися змішаними засади судоустрою (здійснення судочинства тільки судами, самостійність судів та ін.) з принципами правосуддя, такими, наприклад, як рівність учасників процесу перед законом і судом, гласність і відкритість судового процесу тощо. На думку експертів Ради Європи з приводу президентських законопроектів, основні засади судочинства доцільно зосередити в судово-процесуальних кодексах.

У законопроекті про судоустрій запропонована нова структура судової системи з метою усунення її асиметричності, на що ми вже звертали увагу на сторінках газети («Українська юстиція на шляху до європейських стандартів», «Голос України» від 13 травня 2006 р.). У законопроекті пропонується на доповнення до існуючих Вищого господарського і Вищого адміністративного судів створити Вищий кримінальний і Вищий цивільний суди. В такому разі для всіх судових юрисдикцій існуватиме однакова кількість судових інстанцій, судова система набуде необхідної стрункості і учасники процесу будуть поставлені в однакове становище у частині оскарження судових рішень.

За цим же принципом у проекті пропоновано створити й апеляційні суди всіх чотирьох судових юрисдикцій: цивільні, господарські, адміністративні та кримінальні.

Щодо судів першої ланки і водночас першої судової інстанції, то головне завдання, яке стоїть у цій частині перед законодавцем, — забезпечити безперешкодний доступ громадян до суду, або, як говорять на Заході, «право на суддю».

Ці положення по суті відтворюють існуючу систему місцевих судів, коли одні з них є справді місцевими, оскільки їх юрисдикція поширюється на місто чи район або одночасно на місто і район, а інші — господарські й адміністративні, хоча і називаються місцевими, але по суті є регіональними, оскільки їх юрисдикція поширюється на області, Автономну Республіку Крим, міста Київ і Севастополь (міста-регіони). Звичайно, доступ зацікавлених осіб до цих «місцевих» судів буде утруднений через їх віддаленість. Цей фактор ще більше ускладниться через поширення юрисдикції адміністративних і господарських апеляційних судів на декілька регіонів (наприклад, на весь Західний регіон).

Вихід бачиться у тому, щоб передати справи, які належать нині до юрисдикції окружних адміністративних і місцевих господарських судів, на розгляд міських, районних, районних у містах і міськрайонних судів. При цьому потрібно максимально використати європейський досвід внутрішньої спеціалізації судів, що сприяло б підвищенню рівня професіоналізму суддів.

Здійснення цих заходів сприятиме наближенню до населення як місцевих судів усіх юрисдикцій, так і апеляційних судів, якщо останні будуть створені в кожному регіоні.

Вищі суди здійснюватимуть перегляд судових рішень у касаційному порядку, і до їхньої юрисдикції перейде основна маса кримінальних і цивільних справ, які сьогодні належать до юрисдикції Верховного Суду України.

До компетенції Верховного Суду України у проекті (ч. 2 ст. 36) передбачено віднести перегляд справ за винятковими обставинами в порядку, установленому процесуальним законом, і в інших випадках, установлених законом. При цьому звертає на себе увагу, що чинне процесуальне законодавство послідовно обмежує перелік цих виняткових обставин. Так, Цивільний процесуальний кодекс України (ст. 354) і Кодекс адміністративного судочинства України (ст. 237) відносять до них лише неоднозначне застосування судом касаційної інстанції одного і того самого положення закону і визнання судового рішення міжнародною судовою установою таким, що порушує міжнародні зобов’язання України.

Отже, у разі реалізації зазначених положень законопроекту Верховний Суд України навряд чи можна буде розглядати як якусь четверту судову інстанцію, оскільки його юрисдикційні повноваження будуть обмежені по-справжньому винятковими обставинами, а основною сферою його діяльності стане узагальнення й аналіз судової практики і давання рекомендаційних роз’яснень судам. Найпринциповішим рішенням найвищого судового органу можна буде в майбутньому надати прецедентного характеру.

Очікувані фінансові витрати на зміну структури судової системи не вбачаються занадто значними, оскільки кількість суддів у судах змінюватиметься здебільшого за рахунок їх перерозподілу між окремими судовими органами. Організаційно-кадрові труднощі можуть виникнути у разі потреби залучення суддів нинішніх місцевих господарських і адміністративних судів до роботи у міських і районних судах, а тому потрібно заздалегідь продумати шляхи розв’язання цих проблем. На заваді розширенню юрисдикції місцевих судів може стати також їх незначний кількісний склад. Можливо, для цього буде доцільно дещо укрупнити зазначені суди за рахунок поширення їх юрисдикції на дві-три адміністративно-територіальні одиниці.

Спірним уявляється закладене у проекті створення окружних кримінальних судів (зокрема, для розгляду з участю присяжних справ про тяжкі злочини). Звичайно, це позбавило б апеляційні суди не властивої їм ролі розгляду справ по першій інстанції і дозволило б суворо дотримуватися принципу «Одна ланка судової системи — одна судова інстанція». Проте, а чому не віднести б ці справи до компетенції міськрайсудів? Навряд чи тут потрібні судді, наділені якимись особливими професійними і людськими якостями. Тим більше що запровадження суду присяжних, очевидно, зробить непотрібним участь у процесі більш як одного професійного судді.

Невдалою видається запропонована назва місцевих судів з розгляду кримінальних і цивільних справ — «дільничні суди». Дільничні суди існували в УРСР до початку 1950-х років і поширювали свою діяльність, як правило, на частини адміністративно-територіальних одиниць. А масштаб діяльності нинішніх судів значно ширший. Найменування їх дільничними певною мірою принижує роль цієї ланки судової системи. Тож нехай вони й надалі збережуть існуючу назву — міські, районні, міськрайонні суди.

Запропонована реорганізація структури судів дозволить наповнити новим змістом положення ч. 1 ст. 125 Конституції, відповідно до якої «система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації». З ужитку зникне поняття «загальні суди», яке з самого початку було позбавлено змісту, оскільки всі суди спеціалізуються на розгляді певних категорій справ, і ця спеціалізація проявляє тенденцію до подальшого поглиблення. З цієї само причини відпаде потреба називати суди спеціалізованими, особливо апеляційні та вищі, бо всі вони є такими за визначенням. Відтак два конституційні принципи — спеціалізації і територіальності по суті зіллються в один через те, що будь-який суд одночасно стане і спеціалізованим, і територіальним.

Не претендуючи на безспірність запропонованої структури судів, тим паче що існують й інші проекти, вважаємо, що вона має бути взята до уваги порівняно з рештою варіантів.

У законопроекті містяться досить слушні пропозиції, спрямовані на вдосконалення внутрішньої структури судів. Так, слід вітати запропоновану ліквідацію президій судів і передачу більшої частини їх функцій органам суддівського самоврядування, що сприятиме демократизації судової системи. Це стосується також віднесення до компетенції Ради суддів України призначення керівників судів, хоча, на мою думку, заради об’єктивності вирішення цих питань, це потрібно було б погоджувати з Комітетом Верховної Ради з питань правосуддя. Водночас недоцільно встановлювати безпосередньо в законі (ч. 1 ст. 37 проекту) кількісний склад (по 11 суддів) кожної з палат Верховного Суду України. Потреба в цьому може бути визначена лише в процесі роботи Верховного Суду в нових умовах з урахуванням кількості справ різних категорій, які становитимуть предмет його розгляду.

Принципових змін за проектом має зазнати система органів, які здійснюють кваліфікаційну атестацію і дисциплінарне провадження стосовно кандидатів на суддівські посади і суддів. Найбільшою новацією є максимальне зосередження вирішення цих питань загальнодержавними органами, зокрема, покладення на Вищу кваліфікаційну комісію суддів (ВККС) прийняття кваліфікаційних іспитів від осіб, які бажають стати суддями і рекомендування їх на суддівські посади, а на Дисциплінарну комісію суддів України (ДКСУ) —дисциплінарне провадження стосовно суддів. Головна перевага цієї системи — у різкому обмеженні впливу місцевих еліт, приятельських і родинних стосунків на розв’язання цих важливих питань, що є важливою запорукою підвищення ефективності їх вирішення.

При ВKKC пропонується створення служби судових інспекторів із суддів, суддів у відставці, прокурорів та адвокатів. Це можна розцінювати як важливий крок, спрямований на підвищення відповідальності суддів за належне виконання ними професійного і службового обов’язку. У зв’язку з цим хочу нагадати, що в період моєї діяльності на посаді голови Вищої ради юстиції нами вносилася пропозиція про створення такої інспекції, але відповідний законопроект було «благополучно» провалено у парламенті. Сподіваюся, цього разу такого не станеться, оскільки депутатський загал у своїй масі усвідомив небезпеку цілковитої безконтрольності та безвідповідальності суддів за результати їхньої діяльності. Щоправда, вважав би за можливе обмежити склад інспекції лише відрядженими до неї суддями і суддями у відставці з тим, щоб рішення про їх призначення на посади виносилося Радою суддів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради з питань правосуддя. Участь комітету у вирішенні цих питань є необхідною хоча б з тієї причини, що йдеться не просто про суддів, а про «суддів над суддями», які до того ж працюють на постійній основі.

Необхідно підкреслити, що ці та інші новації з модернізації судової системи України будуть успішними лише в разі, коли вони супроводжуватимуться кардинальними змінами в організації судочинства. А це вимагатиме внесення змін до судово-процесуальних кодексів, у тому числі прийнятих зовсім недавно.

Чинне процесуальне законодавство не містить жодних серйозних обмежень для оскарження в касаційному порядку рішень, які набрали законної сили, переважна більшість справ, розглянутих в апеляційному порядку, потрапляє і в касаційну інстанцію. Як відзначили експерти РЄ, таке становище не відповідає європейській і світовій практиці. Основна маса незаконних рішень має переглядатися в апеляційному порядку, а касаційний перегляд повинен стати швидше винятком, ніж правилом. Тут, зокрема, можна запозичити досвід інших європейських країн, у яких законодавчо встановлюються критерії важливості підстав для касаційного оскарження.

Останнім часом предметом жвавих дискусій стають проблеми судового управління як складової частини державного управління, його співвідношення з реалізацією судами функції правосуддя. Справедливо вказується на потребу частково розвантажити голів судів від вирішення питань апаратної діяльності з тим, щоб вони могли більше уваги приділити питанням, безпосередньо пов’язаним із здійсненням судочинства і представництвом суду у відносинах з іншими органами.

Проте шляхи вирішення цих питань у законопроекті про судоустрій видаються спірними і доволі-таки ризикованими. У загальних рисах запропоновані новації мають такий вигляд: на органи ДСА покладається керівництво апаратами судів, а на голів судів — контроль за діяльністю апаратів. З теоретичної точки зору, ця новація не досить коректна, оскільки в науці управління керівництво і контроль у певній діяльності тісно взаємопов’язані. Керівництво без контролю видається досить проблематичним. Це в теорії. А що буде на практиці? Виявивши якісь неподобства у роботі працівників апарату, голова суду, виходить, не зможе їх сам усунути, а змушений буде звертатися до регіонального управління ДСА! Який же він тоді керівник? Не хотів би робити остаточних висновків щодо корисності чи шкідливості такого заходу, але скажу відразу: ризик тут є, і чималий. Він пов’язаний з розбалансуванням і дезорганізацією системи судового управління. Чи, можливо, зробити спочатку експеримент в одному з регіонів Україні, що, безумовно, заподіє меншу шкоду, ніж «ламати дрова» у загальнодержавному вимірі.

(Далі буде.).