Чи може в демократичній державі Рахункова палата бути розмінною політичною монетою?

Для України сьогодні важливо правильно вирішити дві діалектично пов’язані між собою проблеми. Перша — це всебічний розвиток демократії в країні й створення громадянського суспільства. Друга — організація дійової системи управління, насамперед державними фінансовими ресурсами, та контролю за їх використанням, забезпечення матеріального благополуччя народу, а також постійне дійове сприяння розвитку науки, культури та освіти, здоров’я нації, соціального захисту громадян. Від вирішення цих завдань і залежатиме перспектива виживання й процвітання в глобалізованому світі.

У період бурхливих політичних баталій та руйнівних диспропорцій у системі управління державою важко очікувати появу «інструмента», призначення якого — мінімізувати руйнівну силу протиріч та анархії в соціально-економічних процесах, що відбуваються в нашій державі. Ось чому відрадною подією стало останнім часом предметне обговорення на всіх рівнях державної влади питань про створення ефективної системи державного фінансового контролю, яка є необхідною умовою існування міцної демократичної держави, важливим фактором розбудови нашого суспільства.

В Україні державний фінансовий контроль здійснюється органами державної влади в рамках своїх повноважень. Провідним органом державного фінансового контролю є Рахункова палата, яка володіє організаційною і функціональною незалежністю, на відміну від інших контрольних органів. Аналіз статей 6 і 21 Закону України «Про Рахункову палату» дає змогу зробити висновок, що, хоча Рахункова палата і не визначається в законі як вищий орган фінансового контролю, фактично вона є таким органом. А відповідно до статей 7 і 16 зазначеного закону, всі органи державної влади, Національний банк України, підприємства, установи та організації незалежно від форм власності зобов’язані (при здійсненні палатою контрольного заходу) надавати на її запит інформацію (документи, матеріали) про їх діяльність, яка стосується використання коштів Державного бюджету України. Рахункова палата стала нині своєрідною моделлю дійового демократичного громадянського суспільства, без якого неможливе створення соціальної держави.

Якщо ми зможемо побудувати систему державного фінансового контролю як одне ціле, то нам вдасться уникнути соціальної напруги в суспільстві вже зараз, без революційних потрясінь та ще більшого розквіту корупції. Роль та значення такої системи у вирішенні соціально-економічних завдань буде визначальна, оскільки держава матиме можливість ефективно здійснювати свою регулюючу функцію в економічній сфері, а саме: попередження, виявлення та припинення фінансових правопорушень, ефективне та раціональне використання народних коштів. Десятирічний досвід роботи Рахункової палати показав, що проблема організації державного контролю потребує комплексного підходу і співробітництва спеціалістів різного профілю, яке повинне відбуватися без політичного торгу та конкуренції між різними політичними партіями.

Проте, як відомо, Верховна Рада України прийняла у першому читанні проект закону України «Про парламентську опозицію», в якому фактично робиться спроба зруйнувати ледь-ледь зароджений форпост демократії — Рахункову палату. Палата позбувається організаційної і функціональної незалежності, оскільки ставиться вимога, щоб її керівний склад представлявся не за професійними ознаками, а за належністю до певних політичних груп і партій. Можна передбачити реакцію більшості країн світу на таку наругу над демократією, бо для них такий підхід до вирішення проблеми державного фінансового контролю є нонсенсом (Рахункова палата з 1998 р. повноправний член ІNTOSAІ — Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів, яка об’єднує 172 країни світу).

Виступаючи недавно перед журналістами, Голова Верховної Ради України заявив, що Рахункова палата є її контрольним органом. Це ж саме він підкреслив у листі-привітанні з нагоди 10-річчя Рахункової палати, зазначивши, що «Верховна Рада України буде й надалі всіляко підтримувати свій контролюючий орган...». На жаль, і більшість народних депутатів дотримуються такої само позиції, що Рахункова палата є контрольним органом парламенту, заявляючи про це з парламентської трибуни і в засобах масової інформації. На чому ж базується така залізобетонна впевненість «званих і незваних» законодавців?

По-перше, як свідчить аналіз нормативно-правових актів, які торкаються діяльності Рахункової палати, вони недосконалі, неоднозначні в тлумаченні, конфліктують з міжнародними стандартами та нормами. До цього слід додати, що створення органів фінансового контролю здійснювалося без Концепції державного фінансового контролю, в якій слід чітко вказати інститути, що забезпечують ефективну діяльність державного фінансового контролю, їх повноваження, форми взаємодії при його здійсненні. Тож не випадково, що навіть перші особи держави сприймають Рахункову палату як орган парламентського контролю.

У міжнародній практиці для визначення державного органу, в компетенцію якого входить здійснення зовнішнього контролю за бюджетним процесом, використовується уніфікована назва — Вищий орган фінансового контролю (ВОФК) з обов’язковою вказівкою, до якої країни він належить. Проте ні в Конституції України, ні в Законі України «Про Рахункову палату» не зазначається, що це орган, який створено в Україні. Наявність офіційної назви державного органу дозволяє ідентифікувати його у системі державного апарату. Формування легального визначення поняття «Рахункова палата України» має відбуватися шляхом використання законодавцем лінгвістичної моделі, яка включає комплекс основних та допоміжних ідентифікуючих ознак.

Включення до складу офіційної назви національного ВОФК поняття «вищий» (Китай, Туреччина), «генеральний» (США), «верховний» (Польща, Чехія) вказує на те, що цей орган належить до вищого рівня державного управління. А включення до складу чинного українського законодавства легального визначення Рахункової палати України означає необхідність використання цього терміна в правових цілях винятково в тому значенні, яке є в цьому визначенні. Отже, лише за цих ознак можна зробити висновок, що на сьогодні Рахункова палата є нелегітимним органом державного фінансового контролю в Україні.

По-друге, питання визначення місця та ролі Рахункової палати у системі органів фінансового контролю України досі не має нормативним чином закріпленої єдиної відповіді. Чинне законодавство дає тільки непрямі вказівки у цій сфері.

Так, Конституція України не містить прямих приписів, що характеризують правове положення Рахункової палати. Використовуючи парламентську модель розміщення норм, які регламентують діяльність національних ВОФК, законодавець включає спеціалізовані приписи функціонування Рахункової палати України до складу розділу ІV Конституції України «Верховна Рада України». Цим самим створюється взаємозв’язок між Рахунковою палатою і системою представницьких органів України.

Виявлене взаємовідношення підтверджується і в абзаці 1 статті 1 Закону України «Про Рахункову палату», де вказано, що Рахункова палата створюється Верховною Радою України, підпорядкована та підзвітна їй.

Але слід розуміти, що Рахункова палата не знаходиться у структурі Верховної Ради України. Із тексту статей 85 та 98 Конституції України зовсім не випливає висновок, що створювана органом законодавчої влади Рахункова палата сама є органом законодавчої влади.

Відповідно до чинного законодавства, порядок та організаційні форми здійснення контролю за виконанням бюджету визначаються відповідними органами представницької влади. Але це не означає, що всі органи, які створюються представницькою владою різних рівнів або за їх участю, є органами законодавчої влади.

По-третє, висновки про те, що Рахункова палата є контрольним органом законодавчої влади, базуються не тільки на тому, що вона створюється Верховною Радою України, підзвітна та підконтрольна їй, а керівництво Рахункової палати назначається та звільняється від посад Верховною Радою України (ст. ст. 1, 10 згаданого закону), а й на тому, що ст. 36 визначає, що палата «свою діяльність здійснює як незалежний орган контролю Верховної Ради України...».

Проте, безпідставність цього висновку підтверджують самі норми закону про Рахункову палату. Так, у частині 1 статті 1 закріплюється за палатою самостійна і незалежна діяльність (тобто узаконюється організаційна і функціональна незалежність) від будь-яких органів держави. В статті 3 принцип незалежності проголошується одним із основних принципів здійснення Рахунковою палатою контрольних заходів, а ст. 36 навіть у своїй назві «Незалежність і законність діяльності Рахункової палати» вкотре закріплює за палатою незалежність цієї діяльності.

Припис про те, що палата здійснює свою діяльність як «незалежний орган контролю Верховної Ради України» (ст. 36) не слід розглядати як вказівку на її приналежність до парламенту України. Це вказівка на принцип і мету діяльності Рахункової палати — гласність контролю щодо забезпечення громадян, парламенту і структур, які мають право отримати від палати достовірну, об’єктивну інформацію про фінансове і соціально-економічне становище держави, а органи державної влади за матеріалами досліджень палати зобов’язані приймати економічно і соціально обґрунтовані закони та виважені управлінські рішення.

Провідне положення Рахункової палати, яка є вищим органом фінансового контролю України, обумовлює необхідність особливого підходу при розробці правової основи її діяльності. Аналіз змістовного аспекту конституційної регламентації діяльності Рахункової палати дозволяє констатувати лише часткове дотримання відповідних міжнародних вимог.

Отже, з огляду на вищезазначене, давно назріла необхідність внесення змін до Конституції України щодо статусу Рахункової палати України і прийняти новий Закон України «Про Рахункову палату України».

На нашу думку, саме ця світова концепція — створення Комітету Верховної Ради України із взаємодії Рахункової палати з парламентом, має знайти своє відображення у проекті закону України «Про парламентську опозицію», зокрема і в законі про парламентську опозицію. Створення зазначеного комітету Верховної Ради відповідатиме нормам міжнародного права і досвіду діяльності, співпраці між ВОФК і парламентом, а також нормам Конституції України та в цілому законодавству України.

У країні необхідно сформувати всеохоплюючу систему державного фінансового контролю на базі Рахункової палати України, контрольних органів центральних органів виконавчої влади та системи відомчого контролю. Мабуть, було б доцільно в майбутньому прийняти рішення про заснування посади представника комітету парламенту із взаємозв’язку Верховної Ради України з Рахунковою палатою. Досить цікавий приклад для наслідування — функціонування Колегії Верховної контрольної палати Польщі, до складу якої входять Голова Верховної контрольної палати як головуючий, заступники і генеральний директор Верховної контрольної палати, а також 14 членів Колегії. Маршал Сейму за пропозицією Голови Верховної контрольної палати призначає на посади членів Колегії. Цікаво, що сім членів Колегії призначаються від представників юридичних або економічних наук, а сім — з-поміж директорів організаційних одиниць (у тому числі представника територіальних управлінь) або радників Голови Верховної контрольної палати, з-поміж яких Голова призначає секретаря Колегії. Члени Колегії призначаються на три роки, рахуючи від дня призначення. Маршал Сейму згідно з пропозицією Голови Верховної контрольної палати відкликає членів Колегії у встановлених законодавством випадках.

Український парламент, з огляду на міжнародну практику, зобов’язаний не тільки заслуховувати і обговорювати звіт Голови Рахункової палати, а й головних контролерів-директорів департаментів (краще було б назвати їх у новому законі державними аудиторами) на засіданні Комітету з питань взаємодії з Рахунковою палатою України за участю профільних комітетів парламенту.

Таким чином, у рамках удосконалення законодавства необхідна розробка адекватних правових механізмів взаємодії всіх елементів системи державного фінансового контролю України. Все це створить серйозний стимул до її удосконалення, що є і нагальною потребою держави, і важливим фактором зміцнення економічної безпеки.

Вік, в якому ми живемо, — це вік жорстокої боротьби за джерела енергії, води, будь-яких корисних копалин. У цій боротьбі здобудуть перемогу країни високорозвинені та згуртовані високою національною метою, ті, яким вдасться вирватися бодай на мікрон вперед у боротьбі за технологічну перевагу і технічний прогрес. Усі інші приречені на відставання і на підлегле становище, втрату суверенітету, якщо не на вихід з історичної арени.

Специфіку правової основи діяльності ВОФК розкривають, зокрема, статті 6, 8, 18 Лімської декларації керівних принципів контролю. В них відображені вимоги обов’язкового включення в текст конституцій держав спеціальних норм, які присвячені діяльності ВОФК.

На жаль, у проекті закону контроль не розглядається як завершальна стадія усього циклу управління. А це означає, що в державі не буде забезпечуватися системний характер управління, оскільки наукою та практикою доведено, що системність в управлінні можна забезпечити лише через контроль.

Ми всі на тому етапі розвитку України, коли важлива не конфронтація влади, а спільна клопітлива робота для знаходження найбільш ефективних шляхів вирішення тих завдань, які вимагає суспільство.

Удосконалення легального визначення Рахункової палати України можливо шляхом включення до складу його лінгвістичної моделі обов’язкової ідентифікуючої ознаки, яка використовується у міжнародній практиці для визначення понять національного ВОФК — характеризує організаційну форму ВОФК і до якої країни він належить. Це, по-перше.

Аналіз універсального терміну «Вищий орган фінансового контролю», який використовується стосовно Рахункової палати, показує, що цей державний орган є в державній системі одним із суб’єктів державного фінансового управління. Отже, діяльність Рахункової палати має бути спрямована на вирішення державних завдань щодо виявлення, попередження і нейтралізації фактів протиправної діяльності та підтримки належного рівня правопорядку у фінансовій сфері.

Досвід розвинених країн свідчить, що державний фінансовий контроль (ДФК) — одна з найважливіших функцій державного управління, оскільки він є однією з вирішальних умов упорядкованого функціонування державного апарату, ефективного використання бюджетних коштів і державної власності, істотного поліпшення якості роботи в усіх сферах суспільного життя.

«Чорні дірки» у державних фінансах

Останні п’ятнадцять років, сповнених глибинними перетвореннями економіки, стали для нашої держави одними з найскладніших періодів у її історії. Механічне запозичення чужих рецептів та цінностей, зведених у геометричну прогресію непрофесіоналізму чиновників-управлінців чинників, призвело до забуття власного національного досвіду й підірвало економіку та духовно-моральний потенціал нації. Підмінивши фаховий підхід політичними резонами, кожне «новотимчасове» політичне керівництво країни ставило нас перед необхідністю починати економічні реформи заново і, як правило, не з кращих, але тільки з незмірно гірших стартових позицій. При цьому нехтувався відомий постулат: щоб забезпечити стійке економічне зростання, потрібні, щонайменше, компетентна і відповідальна влада, чітка стратегія поступу й ефективна фінансова система. А для цього потрібні політична воля і науково обґрунтована система управління, без яких добрі наміри неможливо реалізувати.

Що ж відбувається протягом п’ятнадцяти років з нашою «системою економічного і соціального управління державним і недержавним комплексами?» І це питання не риторичне, оскільки «системою» назвати її навіть з великою натяжкою не можна. Вона фактично відсутня.

У країні практично не проводиться політика модернізації і розвитку. Падіння ефективності виробництва, загострення енергетичних та економічних складнощів, поглиблення й наростання соціальних проблем — усе це не тільки підірвало стійкість української економіки, а й виявило неефективність системи державного управління, викрило її кризу. Делікатно кажучи, управлінські рішення центральних органів виконавчої влади призвели до того, що ми маємо.

За даними статистики і соціологічних досліджень, у нашій країні бідні й убогі становлять 70 % (!) населення1. При цьому грошові доходи 10—15 млн. людей виявилися нижчими від вартості мінімального споживчого кошика, тобто переважна більшість людей не живуть, а животіють. «За індексом людського розвитку Україна знаходиться між Таїландом і Казахстаном. За рівнем життя — в одній групі з Гватемалою і Сурінамі. За довготривалістю життя — з Алжиром, Гондурасом, Єменом, Таджикистаном, Туреччиною і Перу. За рівнем економічної свободи — позаду нас тільки Конго, Гвінея-Бісау, Алжир, Зімбабве і Маньянма»

Такий стан справ у системі управління економікою держави вкрай непокоїть суспільство. Сьогодні державна бюрократія розрослася в надзвичайно громіздкий, погано узгоджений набір міністерств, комітетів, управлінь, рад, незалежних національних асоціацій, концернів тощо. Питання стоїть так: або ми спроможні побудувати ефективну систему управління, або ж її відсутність призведе не тільки до ще більшого занепаду економіки, а й до загрози національній безпеці.
Завдання зміцнення центральних державних служб, державних адміністрацій різних рівнів архіважливе і його необхідно вирішити в оптимальні терміни. Постійний перегляд фінансових, податкових законів та прийняття бюджетів у процесі їх виконання породжує нестабільність у суспільстві, перешкоджає розвитку економіки. Треба побудувати систему управління так, щоб змусити чиновників ефективно використовувати бюджетні кошти, іншими словами, не красти їх, а учасники ринку повинні прагнути легалізувати свої справжні доходи і витрати. В цьому зв’язку доцільно розширити функції та можливості Рахункової палати України в забезпеченні дотримання прийнятих стандартів щодо ефективності, законності та доцільності використання державних коштів, нагляду за адміністративними порушеннями та зловживаннями, здійснення відповідних заходів для покарання винних. Повз її увагу не повинні проходити спроби штучного нагромадження трансакційних витрат, створення надлишкових посередницьких ланок у процесі руху бюджетних коштів. Отже, потрібні кардинальні зміни щодо методів управління і планування, аби поставити під реальний контроль діяльність державного апарату, припинити бюрократичне безладдя при використанні бюджетних коштів.
Відповідно до ст. 98 Конституції України «встановлено, що контроль за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата»3. В Україні державний фінансовий контроль також здійснюється системою державних органів влади в рамках своїх повноважень4. Провідним органом державного фінансового контролю є Рахункова палата України 5, яка має організаційну та функціональну незалежність. Згідно з міжнародними стандартами, «...кожна країна повинна мати Вищий орган контролю державних фінансів, незалежність якого гарантується законом»6.
Аналіз ч. 4 ст. 6 і ст. 21 Закону України «Про Рахункову палату» дає змогу зробити висновок, що, хоча Рахункова палата і не визначається в законі як Вищий орган фінансового контролю, фактично вона є таким органом. Тому, як стверджує у своїх дослідженнях Юргелевич С. В., «...було б доцільно, щоб закон «Про Рахункову палату» відповідав принципам Лімської декларації»7. Поряд з інститутом зовнішнього контролю у більшості країн діють також урядові контрольно-ревізійні органи, які здійснюють внутрішній контроль.
В Україні нерозуміння ролі зовнішнього та внутрішнього контролю призвело до послаблення, а часом і до знищення існуючої системи державного контролю.
Як свідчать проведені Рахунковою палатою контрольно-аналітичні та експертні заходи щодо використання державних бюджетних коштів, українська економіка зазнає значних втрат через низький рівень фінансової, бюджетної, податкової дисципліни. Реальною загрозою для її економічної безпеки стало масштабне нецільове та неефективне використання державних коштів та матеріальних ресурсів, розквіту корупції, вивезення капіталу за кордон і «легалізації» (відмиванню) доходів, отриманих кримінальним шляхом.
Рахунковою палатою були виявлені бюджетні правопорушення (незаконного, у тому числі нецільового), а також неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на суму майже 9 млрд. гривень. У 2005 році питома вага виявлених фактів неефективного управління бюджетними коштами і їх використання становила майже 60 відсотків від загального обсягу порушень, при тому, що в попередні роки ця цифра становила від 30 до 40 відсотків 8.
Аналіз стану справ з використанням державних коштів переконує, що протягом останніх років кількість управлінських проблем неухильно збільшується.
Це пояснюється передусім тим, що в теорії та практиці державного управління відсутня будь-яка цілісна система побудови державного фінансового контролю. Першочергове бажання провести зміни не базується на наукових обґрунтуваннях, вони не враховують власний та зарубіжний досвід. Усе в основному зводиться до політичного «лавірування» з метою досягнення якнайбільших вигод для певної «команди» або політичного угруповання.
По-друге, відсутність у державних ешелонах влади всіх рівнів чіткого уявлення про необхідну систему державного фінансового контролю, як правило, стає основною причиною стратегічних невдач у системі управління державою. Наявні підходи та містечкове розуміння наукових положень щодо системи державного управління призвели до створення внутрішніх органів державного фінансового контролю без єдиного задуму, які демонструють низьку ефективність своєї діяльності.
Відсутність єдиної концепції і детально розробленої теорії про те, як потрібно здійснювати державне управління, неодмінно приводить до відсутності розуміння того, як потрібно здійснювати окремі функції цього управління — створення єдиної системи державного фінансового контролю в Україні.
По-третє, «в Україні практично немає наукових праць, які б містили комплексне дослідження теоретичних засад організації й трансформації системи фінансово-економічного контролю, інституційних принципів її модернізації, місця і значення окремих суб’єктів контролю у формуванні ефективного й оптимального контрольного середовища, визначенні особливостей контрольних дій в умовах сучасного економічного розвитку країни»9. Тому, на нашу думку, розвиток системи державного фінансового контролю є одним із першочергових та найважливіших умов упорядкування функціонування державного апарату, ефективного використання бюджетних коштів і державної власності, суттєвого покращення якості роботи в усіх сферах суспільного життя.
«Контроль державних фінансів не є самоціллю, а виступає обов’язковим елементом регуляторної системи, мета якої полягає у своєчасному виявленні відхилень від прийнятих стандартів, порушень принципів законності, ефективності, доцільності та економності управління фінансовими ресурсами, що дозволяло б у кожному конкретному випадку внести відповідні корективи, посилити відповідальність уповноважених осіб, отримати відшкодування збитків та перешкодити або принаймні ускладнити повторення виявлених порушень у майбутньому»10.
Отже, контроль є завершальною стадією циклу управління і, водночас, предтечею нового циклу управління. Без нього цикл управління державною економікою буде розірваний, а це означає, що управління як такого не буде. Тож відсутність наукової теорії контролю, яка б враховувала закономірності перехідного періоду перебудови української економіки — одна із причин, що гальмує не тільки формування дійової правової бази контролю, а й практичне створення взаємодіючих один з одним елементів єдиної системи державної контрольної системи взагалі.
Підвищення ефективності бюджетної політики держави викликає необхідність створення принципово нової системи державного фінансового контролю — одного з найважливіших інструментів побудови справедливої, конкурентоспроможної, ефективної держави.
Практика свідчить, що нині в Україні функціонує конгломерат розрізнених ланцюгів фінансового контролю, які дуже слабо взаємодіють між собою. В науковому розумінні це не назвеш системою. По суті, державний фінансовий контроль — це простий набір міністерств, відомств і організацій, які виконують неузгоджені, розрізнені контрольні функції. Їх функції, статус та сферу контрольної діяльності визначають різні закони, укази Президента України, постанови уряду та інші нормативно-правові акти, які не тільки не забезпечують системності у їхній діяльності, а навпаки, призводять до дублювання та паралелізму в здійсненні контролю. Досі не розроблена Концепція становлення і розвитку єдиної системи державного фінансового контролю.
Для вирішення зазначених проблем та ефективного управління фінансовими потоками, забезпечення координації діяльності контрольних органів передусім необхідно методологічно обґрунтувати і на цій основі законодавчо закріпити розподіл контрольних повноважень та функцій зовнішнього та внутрішнього державного фінансового контролю. Ці два види контролю зобов’язані створити у своїй сукупності єдину систему, яка функціонує за затвердженими правилами, принципами, процедурами здійснення контрольно-ревізійної та експертно-аналітичної діяльності.
На жаль, доводиться констатувати, що в діях законодавчої та виконавчої гілок влади немає чіткого розуміння проблем державного фінансового контролю. Підтвердженням цього висновку є не тільки відсутність Концепції єдиної системи державного фінансового контролю, а й наявність суперечливих сучасній науці та міжнародній практиці нормативних документів, прийнятих урядом стосовно розвитку державного фінансового контролю, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України від 24.07.2003 № 1156 «Про затвердження стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади» (далі — Стратегія) та «Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю» (далі — Концепція), котра схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 р. № 158-р. Зупинюся лише на окремих положеннях Стратегії та Концепції, які, на мій погляд, підтверджують зроблений мною висновок про нерозуміння виконавчою і законодавчою владою суті, ролі, місця та принципів державного фінансового контролю.
Навіть із назви урядової постанови видно, що Стратегія розвитку системи державного фінансового контролю реалізується виключно органами виконавчої влади. Тобто система державного контролю (зовнішнього та внутрішнього) як функція управління ототожнюється зі специфікою діяльності окремих управлінських ланок органів виконавчої влади і, насамперед, з ГоловКРУ. З цим принципово погодитися не можна, оскільки будь-яка функція управління виступає як загальна категорія для всіх її ланок, незалежно від конкретної структури управлінського апарату. В Стратегії не визначено функції взаємодії між органами внутрішнього фінансового контролю та органом зовнішнього державного фінансового контролю — Рахунковою палатою.
Схвалена урядом «Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю» містить низку неузгодженостей та суперечливе теоретичне розуміння окремих понять і взаємопов’язаних визначень. Так, «державний внутрішній контроль» тлумачиться як «система здійснення внутрішнього контролю, проведення внутрішнього аудиту...». Цим самим автори Концепції змішують різні за значеннями поняття. Відбувається підміна суті державного внутрішнього фінансового контролю його змістом. Державний фінансовий контроль сам по собі не може бути системою здійснення внутрішнього контролю, бо внутрішній контроль є лише складовою організації системи такого контролю. Зазначена Концепція відокремлює державний внутрішній контроль від зовнішнього, що апріорі є грубою помилкою.
У Концепції не визначено функції системи державного фінансового контролю. А також, що таке система внутрішнього державного фінансового контролю, а тлумачення терміну «внутрішній контроль» взагалі не розглядає цей контроль як систему.
Крім того, оптимальне функціонування організаційної системи забезпечується лише в тому випадку, коли вона розглядається як закінчене ціле. Не можна розглядати її по частинах (у даному разі окремо внутрішній і окремо зовнішній контроль), звертаючи увагу тільки на окремі її сторони чи на ізольовані функції, виключаючи інші. Тому автори Концепції, розкриваючи поняття «організації системи», повинні були пов’язувати її з інтегрованою системою державного фінансового контролю (зовнішнього та внутрішнього). Тобто має йтися про цілісну (єдину) систему державного фінансового контролю.
До того ж внутрішній контроль — лише частка єдиної системи державного фінансового контролю. Тому державний внутрішній фінансовий контроль не можна називати «системою здійснення внутрішнього контролю», оскільки умовою її (системи) ефективного функціонування є наявність зовнішнього фінансового контролю. Іншими словами, внутрішній фінансовий контроль може ефективно здійснювати покладені на нього повноваження лише за умови, коли в державі буде створена єдина система державного фінансового контролю.
Отже, спираючись на наведені приклади, можна констатувати, що змішування понять стане головною причиною «розладу» фінансової системи, бо нечітке використання в теорії та практиці понятійного апарату, природно, призводить до повного нерозуміння предмету, що ж таке єдина система державного фінансового контролю.
«Заплуталися» автори Концепції й у різних видах аудиту. Вводяться, скажімо, такі сумнівні форми контролю: «централізований внутрішній аудит», «децентралізований внутрішній аудит», «інспектування», «централізоване інспектування». Цікавим є те, що «централізований внутрішній аудит» визначається, як «державний внутрішній аудит», що проводиться ГоловКРУ», тобто «централізований внутрішній аудит» ототожнюється з «державним внутрішнім аудитом».
У Концепції в розділі «Основні завдання з реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю» основним завданням системи внутрішнього контролю є: «визначення Мінфіну органом, уповноваженим здійснювати нагляд за станом реформування системи державного внутрішнього контролю, спрямовувати та координувати централізований внутрішній контроль». Зазначається, що «... ГоловКРУ є органом гармонізації системи внутрішнього аудиту і внутрішнього контролю».
Таким чином, з одного боку, Мінфін визначено органом, уповноваженим спрямовувати та координувати лише централізований внутрішній аудит, а з другого — що ГоловКРУ є органом гармонізації системи внутрішнього аудиту і внутрішнього контролю. У зв’язку з цим не може не постати запитання, який із цих органів є основним (головним) у системі внутрішнього фінансового контролю? Адже, якщо ГоловКРУ є органом гармонізації системи внутрішнього контролю, то на нього покладені повноваження відповідального органу, який приводить стандарти національного внутрішнього аудиту у відповідність з міжнародними нормами. Основними рисами гармонізації, наприклад, у ЕС є: підходи до розгляду закону про державний фінансовий контроль, еквівалентність та співставлення фінансової звітності, стандарти фінансової звітності тощо. Цими питаннями саме й опікується Мінфін України (взагалі функції гармонізації притаманні вищому органу в ієрархії управління) і тому делегування цих функцій ГоловКРУ апріорі є хибним.
Отже, з упевненістю можна стверджувати, що такі застарілі відомчі підходи, коли перетягується на себе ковдра задля того, щоб «покерувати» всупереч здоровому глузду, сучасним досягненням науки та практики, щодо розбудови державного фінансового контролю, не дадуть очікуваних реальних результатів. Впровадження суперечливих положень концептуальних документів не сприятимуть запобіганню безконтрольності, казнокрадства, припиненні безладності економічних відносин та порушень законодавства в соціальній сфері.
Цікаво те, що Стратегію затверджував уряд на чолі з В. Януковичем, а Концепція, яка була розроблена цим же урядом, схвалювалася урядом Ю. Тимошенко. Отже, підходи до розуміння проблем створення «єдиної системи державного фінансового контролю» на сьогодні і в опозиції, і в коаліції близькі за духом і є практично спробою втілення ідеї минулого в життя. Цей висновок додатково стверджується змістом проекту закону «Про парламентську опозицію», який був зареєстрований у Верховній Раді України 04.12.2006 року (№ 1011-д) та внесений групою народних депутатів України від блоку «Наша Україна»; фракцій «Партії регіонів», Блоку Юлії Тимошенко та Соціалістичної партії України11.
Розробники проекту закону, не розуміючи суті, місця, ролі та принципів діяльності Рахункової палати в системі державного фінансового контролю, допустилися стратегічної помилки, виходячи з того, що Рахункова палата — це орган суто парламентського контролю. На жаль, такої думки дотримується більшість народних депутатів України, які неодноразово у своїх виступах з парламентської трибуни і в ЗМІ розділяють точку зору, що Рахункова палата є виключно внутрішнім структурним (підлеглим) органом Верховної Ради України.
Проте таке розуміння статусу Рахункової палати є хибним, оскільки згадана вище мною стаття 98 Конституції України не регламентує той факт, що Рахункова палата є органом парламентського контролю, а лише зазначає, що вона здійснює функцію контролю.
До того ж Конституційний Суд України своїм рішенням № 7-зп від 23.12.1997 р. визначає Рахункову палату як «...незалежний орган спеціальної конституційної компетенції (так, як це передбачено Лімською декларацією. — Коментар П. П.), і Верховна Рада України як орган законодавчої влади не має права забрати чи обмежити конституційні повноваження Рахункової палати, передати їх будь-яким іншим органам або ж узяти на себе їх здійснення...»12.
Рахункова палата не є органом парламентського контролю і саме тому з назви попереднього закону — «Про Рахункову палату Верховної Ради України» за рішенням Конституційного Суду України слова «Верховної Ради України» були вилучені.
А далі ще цікавіше. Автори законопроекту пропонують формувати персональний склад Рахункової палати за максимально визначеними політичними ознаками, а такий підхід, як уже зазначалося, суперечить Конституції України, рішенню Конституційного Суду і до того ж не відповідає нормам чинного Закону України «Про Рахункову палату» та положень міжнародного права, яким регламентується контрольна діяльність ВОФК.
Тобто сама природа створення і функціонування ВОФК полягає у незалежності контрольної діяльності від будь-якого зовнішнього впливу, в тому числі й від парламенту. Це правило має застосовуватися принаймні в умовах такої демократії, яка передбачає конкуренцію між різними політичними партіями.
Головний висновок: тільки за цих умов у державних фінансах можна закрити сумнозвісні «чорні дірки».

На знімку: Павло ПЕТРЕНКО

1 Симоненко В. К. «Бідність, зубожіння, здичавіння?!». Щотижневик «Дзеркало тижня», № 40, 18—24. 10. 2003.

2 Труд як джерело, або про красу моєї держави. «Дзеркало тижня» № 32 (457), 2003 р.

3 Конституція України із змінами і доповненнями, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV.

4 Відповідно до чинних нормативно-правових актів (закони України «Про Рахункову палату», «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», Бюджетний кодекс України тощо) державний фінансовий контроль покладається на Рахункову палату, Національний банк України, Міністерство фінансів, Державне казначейство України, Державну контрольно-ревізійну службу України, Фонд державного майна України, Державну комісію з цінних паперів і фондового ринку, Державну інспекцію України з контролю за цінами, контрольно-ревізійні підрозділи міністерств і відомств, Державний департамент фінансового моніторингу, Пенсійний фонд України, а також на інші органи, які здійснюють контроль за надходженням та витратами державного бюджету.

5 Основні контрольні повноваження Рахункової палати визначені Конституцією України, законом «Про Рахункову палату», Бюджетним кодексом України.

6 Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів. Вона є основним міжнародним нормативним документом у сфері державного фінансового контролю. Була прийнята в жовтні 1977 р. на ІX конгресі ІNTOSAІ (Міжнародна організація вищих органів контролю державних фінансів). — Керівні принципи аудиту державних фінансів: збірник базових документів ІNTOSAІ. К.: 2003. ІNTOSAІ об’єднує більш як 170 країн світу (Рахункова палата України є членом цієї організації з 1998 р.).

7 Юргелевич С. В. Система державного фінансового контролю. — Фінанси України, 2002, № 4.

8 Річний звіт Рахункової палати України за 2005 рік.

9 Київський національний університет імені Тараса Шевченка. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук. Дрозд Ірина Кузьмівна. — К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2006. — С. 2.

10 «Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів».

11 Счетная палата перейдет в руки оппозиции. «Газета по-киевски» 2006. 12.04. http:// www. pk. kіev. ua/ country/ 2006 /12/ 04/ 161624. html.

12 Рішення Конституційного Суду України від 14.12. 2000 р. у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону «Про Рахункову палату». Справа № 1-31/200.