Останнім часом у парламенті можна почути, а в засобах масової інформації — почитати твердження окремих парламентаріїв та чиновників про те, що в Україні діє президентська гілка влади і що з цим нібито варто рахуватися всім: у тому числі і Верховній Раді, і уряду. Часто-густо такі сентенції можна почути й від чиновників із секретаріату Президента України, які деколи дозволяють собі викликати для звіту керівників місцевих державних адміністрацій на килим до свого головного офісу в Києві чи на селекторні наради. При цьому високопоставлені чиновники з областей можуть почути чимало погроз на свою адресу: мовляв, не забувайте, що ви є представниками президентської гілки влади, тож зобов’язані робити те, що вам кажуть із секретаріату глави держави.

«Голос України» звернувся до радника Прем’єр-міністра голови Ради Фонду сприяння демократичним виборам, заслуженого юриста України Михайла РЯБЦЯ (на знімку) з проханням висловити свою думку щодо ситуації.

— Наскільки ці розмови є обґрунтованими з точки зору положень Конституції?

— Відповідь на це питання слід шукати саме в Основному Законі нашої держави. У статті 6 Конституції чітко зазначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, а органи кожної із гілок влади здійснюють свої повноваження у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 113 Основного Закону вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, а відповідно до статті 118 виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Здавалося б, усе зрозуміло.

— А де ж Президент зі своєю гілкою влади?

— Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини, тобто він є окремим самостійним інститутом влади, який не належить до жодної із гілок влади.

Скептики можуть мені дорікнути: мовляв, це все не так, оскільки Кабінет Міністрів України, згідно із Конституцією, відповідальний перед Президентом, а отже, так само відповідальні перед главою держави і місцеві державні адміністрації.

Усе правильно. Тільки нам варто з’ясувати юридичну природу поняття «відповідальний». В український юридичній енциклопедії дуже скупо вказується на те, що конституційна відповідальність — це різновид юридичної відповідальності, яка має складний політико-правовий характер.

— Хто може бути суб’єктом цього виду відповідальності?

— Нагадаю, що суб’єктами конституційної відповідальності можуть бути вищі органи держави чи посадові особи.

Проаналізувавши положення чинної Конституції, можна дійти висновку, що у сфері діяльності органів виконавчої влади конституційна відповідальність може застосовуватися в таких формах: прийняття парламентом резолюції недовіри Кабінету Міністрів України за пропозицією Президента України або не менше 150 народних депутатів; зупинення Президентом дії актів уряду з мотивів невідповідності їх Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України; скасування Президентом актів Ради Міністрів АР Крим та рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції; прийняття Президентом України рішення про відставку голови районної чи обласної адміністрації, у разі якщо йому висловили недовіру дві третини депутатів від складу відповідної ради.

Цей перелік форм конституційної відповідальності можна було б продовжити.

— Чи можна тоді, виходячи із вищезазначених форм конституційної відповідальності, дійти висновку, що Президент очолює виконавчу гілку влади?

— Звичайно, ні. Про це можна було б говорити лише в тому випадку, якщо б Конституцією було встановлено підконтрольність та підзвітність уряду главі держави. На відміну від поняття терміну «відповідальність», терміни «підконтрольність» і «підзвітність» є достатньо чітко визначеними. «Підконтрольність» і «підзвітність» — це форми організаційних відносин між різними органами у системі виконавчої влади. Поряд з цим, поняття «підконтрольність» — ширше від поняття «підзвітність», оскільки підконтрольність завжди передбачає право на обов’язкове одержання від підконтрольних суб’єктів відповідної інформації та звітів.

У межах, визначених Конститу-цією України, уряд є підконтрольним та підзвітним парламенту України, і це природне явище для держав з парламентсько-президентською формою правління. Про єдину систему органів виконавчої влади в нашій країні свідчить і той факт, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, тобто районні державні адміністрації — обласній, а обласні, відповідно, центральним органам виконавчої влади.

Конкретні обсяги та межі підконтрольності і підзвітності органів у системі виконавчої влади, особливості їх реалізації закріплені в окремих нормативно-правових актах, які визначають функції та повноваження цих державних органів.

Таким чином, виходячи із вищенаведеного, робимо висновок, що органи державної виконавчої влади тільки відповідальні перед Президентом України, а підконтрольні та підзвітні вони в межах виконавчої влади один одному за ієрархією, а Кабінет Міністрів України — підзвітний та підконтрольний парламенту України.

— Але, наскільки мені відомо, уряд підконтрольний Раді національної безпеки і оборони, яку очолює Президент?

— Так, у сфері національної безпеки органи виконавчої влади підконтрольні Раді національної безпеки і оборони. Тобто конституційному органові при главі держави, а не самому главі держави. При цьому ми не повинні забувати також і те, що до складу Ради національної безпеки і оборони входить чимало представників органів виконавчої влади, а акти Президента, які ухвалюються ним за результатами розгляду питань на засіданні Ради, підлягають контрасигнації — тобто скріпленню їх підписами Прем’єр-міністра України та міністра чи міністрів, відповідальних за ці акти та їх виконання.

Юридично неспроможними є й посилання окремих чиновників з оточення Президента на те, що він нібито має право здійснювати керівництво місцевими державними адміністраціями, оскільки відповідно до Конституції за поданням Кабінету Міністрів України саме Президент призначає на посади та звільняє з посад керівників цих органів. Якщо послуговуватися такою логікою, то можна стверджувати, що глава держави здійснює керівництво діяльністю органів прокуратури України, оскільки за згодою Верховної Ради він призначає та звільняє з посади керівника цього відомства. Так можна дійти до абсурду і стверджувати, що Президент здійснює керівництво місцевими, апеляційними та вищими спеціалізованими судами, бо відповідно до чинного законодавства він призначає суддів на адміністративні посади в цих судах.

Окрім керівників судів, Президент відповідно до Конституції призначає на посади та звільняє з посад цілу низку інших високих посадовців. Але ж це не означає, що він вправі здійснювати керівництво їх діяльністю.

— Як пояснити тоді такий феномен у нашій Конституції — призначення окремих керівників міністерств парламентом за поданням Президента України?

— Це, скоріш за все, не феномен, а атавізм, з яким, на мою думку, слід покінчити в процесі вдосконалення конституційної реформи.

— Але ж саме через міністерства оборони та закордонних справ глава держави реалізовує свої конституційні повноваження?

— Не тільки. Адже ми знаємо, що укази Президента, видані ним у межах повноважень, визначених Конституцією, є обов’язковими для виконання всіма органами державної влади на території України, і ці повноваження не обмежуються компетенцією лише вищезазначених центральних органів державної виконавчої влади.