Підготовка проекту держбюджету—2007 і, зокрема, опалювального сезону, показала, що найбільш гостро стоїть питання матеріально-фінансового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування.

Баланси невідповідності

У цьому зв’язку пригадується Всеукраїнський з’їзд представників місцевого самоврядування в квітні минулого року. В його резолюції відзначалося, що, для гарантованих умов реалізації таких повноважень, варто здійснити поетапні перетворення в законодавстві України, ухвалити ряд нормативно-правових актів, спрямованих на всебічне сприяння розвиткові місцевого самоврядування. Цей висновок поділяють і вчені країни.

З прийняттям Бюджетного кодексу п’ять років тому всі бюджетні доходи органів місцевого самоврядування класифіковано на дві групи: закріплені (ті, які враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, так званий кошик № 1) і власні (не враховувані під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, так званий кошик № 2).

Однак структура доходів місцевих бюджетів наступних років указувала на зростаючий дисбаланс між фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування і функціями, які вони мали виконувати відповідно до Конституції. Інакше кажучи, посилювалася невідповідність положенню Європейської хартії про місцеве самоврядування. Нині такого балансу нема, а власних джерел недостатньо. Хоча можна було б їх посилити за рахунок непопулярних заходів — податку на нерухоме майно чи, скажімо, прибуткового податку.

Та подивімось на деякі речі об’єктивно, з урахуванням того, що ми живемо не в якійсь ізольованій системі, а в європейському, світовому співтоваристві. Питома вага місцевих податків і зборів у загальних надходженнях місцевих бюджетів в Україні становить 1,5—2 відсотки від загального обсягу доходів місцевого самоврядування, а в США — 65 відсотків, у Франції — 60, Німеччині — 45, Великобританії — 36, Японії — 33. Різниця разюча. Тим часом ці країни є загальносвітовими лідерами в сфері побудови демократії.

Слід зазначити, що в цих країнах вагому частку в місцевих податках і зборах становить податок на нерухоме майно. В Україні планується ввести такий податок цілою низкою законопроектів, і чинним законодавством передбачено таку перспективу. Нагадаю, в п.4 «Заключних положень» Закону України «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст» від 04.03 2004 року передбачається розробити і внести на розгляд Верховної Ради законопроекти про податок на нерухомість, передбачивши, що кошти, отримані від стягування цього податку, зараховуватимуться до місцевих бюджетів сіл, селищ і міст.

Бюджетотвірним є і прибутковий податок з фізичних осіб. Зазначений податок є істотною статтею доходів місцевих бюджетів зарубіжних країн. Якщо звернутися до історії розвитку українського законодавства, то Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве й регіональне самоврядування» від 26.03 1992 року встановлював, що до місцевих бюджетів повністю зараховується прибутковий податок із громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які проживають на відповідній території. Гадаємо, зазначена норма має бути відновлена в чинному законодавстві, тому що це, по-перше, сприятиме збільшенню кількості робочих місць на відповідній території, по-друге, вся сума прибуткового податку з громадян повністю зараховуватиметься до місцевих бюджетів і спрямовуватиметься на реалізацію різноманітних програм у сферах міського розвитку.

До речі буде сказати, певні передумови для реалізації висловленої пропозиції вже є. Так, постановою парламенту «Про прийняття за основу проекту Закону України про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст» від 15.05 2003 р. Кабінетові Міністрів доручається розробити і в порядку законодавчої ініціативи внести у Верховну Раду зміни до Бюджетного кодексу й законів України, що встановлюють систему оподаткування для бюджетів малих міст. Для гармонійнішого розвитку місцевих ресурсів. Для консолідації коштів у рамках Загальнодержавної програми розвитку малих міст.

На жаль, доводиться зіштовхуватися з неузгодженістю між чинними нормативно-правовими актами й тими законопроектами, що розробляються на виконання їх положень. Так, у проекті закону «Про місцеві податки і збори» передбачається лише відрахування до місцевих бюджетів певних відсотків від ставки податку, а в свіжому проекті Податкового кодексу йдеться про зарахування сум податку на доходи фізичних осіб до бюджетів у порядку, визначеному бюджетним законодавством України. Залишається тільки сподіватися на відповідність заявлених декларацій реальним діям.

Принципово про принципи

Серед невідкладних питань місцевого оподаткування велике значення має створення основних підходів до виділення податків і зборів у місцеву систему. Можна погодитися з тими, хто вважає, що в основу місцевої системи оподаткування слід покласти ясні й виправдані принципи. Місцеві податки та збори повинні бути значущі для даної території, зрозумілі для платників, традиційні й логічні (наприклад, курортний збір). Розвиток місцевої податкової системи має сприяти тенденції до збільшення частки місцевих податків у дохідній частині бюджетів на місцях. Але я б додав ще одне: зближення наших стандартів місцевого оподаткування зі світовими — загалом, з європейськими — зокрема. Ратифікувавши Європейську хартію місцевого самоврядування в 1997 році, Україна взяла на себе зобов’язання з виконання положень хартії. Тому, вдосконалюючи чинне законодавство, нам треба враховувати базове положення, закріплене в п. 3 ст. 9 хартії, а саме: частина фінансових ресурсів місцевої влади має формуватися за рахунок місцевих податків і зборів, розмір яких вони вповноважені встановлювати в межах закону.

Система оподаткування, в тому числі й місцевого, має і фіскальну, і регулювальну функцію. За допомогою встановлення місцевих податків і зборів, їх розміру, порядку сплати (а ці повноваження входять до компетенції органів місцевого самоврядування) може бути значною мірою відрегульовано господарську діяльність того чи іншого суб’єкта господарювання, або відразу кількох, що займаються однорідним видом діяльності. Таким чином, в Україні з метою підвищення результативності фінансової діяльності держави треба провести докорінну перебудову податкової системи і вдосконалити один з найважливіших її механізмів — місцеві податки та збори. Саме вони покликані зміцнювати місцеві бюджети, розширювати їхню фінансову автономію.

Кошти, зароблені органами місцевого самоврядування, мають спрямовуватись на виконання власних повноважень. При цьому завдання й послуги, що належать до прямого відання органів місцевого самоврядування, є сенс класифікувати на дві групи: ті, які виконуються чи надаються виключно за рахунок власних надходжень місцевих бюджетів, і ті, на виконання яких надаються трансферти вирівнювання з державного бюджету в разі неможливості забезпечення їх фінансування на рівні, встановленому державою. Однак для цього слід законодавчо запровадити стандарти й нормативи, що ляжуть в основу розрахунку реальних потреб у фінансуванні під час складання проектів державного й місцевих бюджетів України.

Нарешті, про так звані делеговані повноваження, тобто повноваження органів виконавчої влади, делеговані відповідно до загальноєвропейського принципу «субсидіарності» для виконання органам місцевого самоврядування. За чинним законодавством вони мають забезпечуватися фінансами в повному обсязі, але на практиці забезпечуються лише на 40 відсотків. От і доводиться, образно кажучи, тугіше затягувати паски і, як завжди, використовувати ресурси місцевого бюджету, створюючи, таким чином, ще більший дисбаланс у фінансуванні розвитку міста. Треба додати, що останніми роками органи місцевого самоврядування зіштовхуються з хронічною недостатністю фінансового забезпечення делегованих повноважень. Це призводить до того, що сільські, селищні та міські ради змушені спрямовувати свої кошти на виконання як власних (самоврядних) повноважень, так і делегованих державою.

Сергій БОГАЧОВ,завідувач відділу регіонознавства Інституту економіко-правових досліджень, доктор економічних наук, академік АЕН України.