Бюджетний процес і грошово-кредитна політика Національного банку України:економіко-правові нотатки

У полемічній статті В. Волги та Т. Ковальчука «Бюджет 2007 року: проблеми і перспективи формування» («Голос України» № 173 за 19 вересня 2006 року) порушуються актуальні проблеми бюджетної політики держави. Не можна не погодитися з авторами в тому, що існує необхідність суттєвої корекції пріоритетів бюджетної політики відповідно до завдань соціально-економічного розвитку країни, активізації ролі фіскальної та монетарної політики, підвищення їх узгодженості. У системі цих заходів важливе місце належить удосконаленню правового статусу та функцій органів грошово-кредитної політики держави.

Прийняття Закону України «Про Національний банк України» у 1999 році сприяло впровадженню норм, що відповідають міжнародній практиці. За цей час накопичено позитивний досвід забезпечення стабільності грошової одиниці. У результаті співпраці Національного банку та уряду України вдалося поступово знизити рівень інфляції. Якщо в 1996—2000 рр. він становив у середньому 22,6% за рік (у розрахунку грудень до грудня попереднього року), то в 2001—2005 рр. цей показник дорівнював 7,2 %. Це стало важливою умовою економічного зростання, підвищення реальних доходів населення, активізації інвестиційних процесів.

Проте низка тверджень, наведених у названій статті, є дискусійними, а подекуди просто помилковими. Перш за все це стосується тези про емісійні кошти як бюджетне джерело. Автори пишуть, що «емісійні кошти — це власність держави, її бюджетне джерело». Справді, Національний банк згідно з законом є центральним органом державного управління, його статутний капітал є державною власністю, і доходи також належать державі. Але це не означає, що за рахунок емісії можна поповнювати державний бюджет. Світова практика протягом століть виробила певні норми, які дають можливість розмежувати державні повноваження між різними центральними органами і таким чином їх збалансувати. До таких норм належить незалежність центральних банків у проведенні грошово-кредитної політики і їх відповідальність за результати.

Міжнародною визнаною нормою є заборона центральним банкам прямого кредитування урядів, бо це призводить до розкручування інфляційних процесів. Уряди, як відомо, завжди схильні вирішувати бюджетні проблеми за рахунок емісії. І якби вони мали право емісії або могли чинити в цьому відношенні тиск на центральний банк, то подолати високу інфляцію ніколи б не вдалося. Свого часу Дж. М. Кейнс говорив, що жоден уряд не дозволить оголосити себе банкрутом, не використавши попередньо потужностей верстата, що друкує гроші.

Мистецтво державного управління завжди вимагає вміння одночасного вирішення кількох завдань, які можуть суперечити одне одному. Наприклад, забезпечення соціальної стабільності та справедливості потребує швидкого нарощування соціальних бюджетних витрат, в той час як прискорення інвестиційного зростання потребує зниження податкового тягаря; надто активна антиінфляційна політика може призвести до зростання безробіття. Але існує точка стику суперечливих завдань та інтересів політики держави — це макроекономічна та фінансова стабільність. Національний банк відіграє в цьому свою специфічну роль. Відповідно до Конституції України його основною функцією є забезпечення стабільності грошової одиниці. Закон України «Про Національний банк України» визначає, що Національний банк «монопольно здійснює емісію національної валюти України та організує її обіг».

Не можна забезпечити соціальну стабільність у незбалансованій економічній системі. Головний внесок Національного банку у стабільність та соціально-економічний розвиток — це забезпечення довіри до грошової одиниці. Намагання залучити НБУ до емісійного фінансування державного бюджету суперечить не лише вимогам чинного законодавства, а й елементарній економічній логіці. Якщо держава почне користуватися емісійними коштами як бюджетним джерелом і за рахунок цього «підправляти» бюджетні негаразди або вирішувати питання фінансової підтримки галузей економіки, то вона швидко скотиться до початку 90-х років, коли Україна вже мала такий власний досвід. У 1992 році інфляція становила більше 2100 %, а в 1993 році досягла 10255 %.

Це зумовило катастрофічний спад виробництва, доходів бюджету та життєвого рівня населення. Забезпечити монетарну стабілізацію вдалося лише завдяки припиненню некомпетентного втручання у грошово-кредитну політику з боку інших органів влади. Повернення до практики першої половини 90-х років може призвести ще раз до тих самих наслідків. На щастя, сьогодні абсолютна більшість політиків, практиків та науковців у монетарній сфері розуміють, що емісійна дисципліна та грошово-кредитна стабільність є обов’язковими передумовами збалансованості державного бюджету й ефективного виконання ним своїх функцій. Довіра до держави в суспільстві базується на жорсткій емісійній монополії, яка забезпечує впевненість громадян у тому, що гроші — це справді загальний платіжний засіб, а не звичайний клаптик паперу.

Автори стверджують, що «НБУ позичає (фактично продає) ці створені «з повітря» гроші власній державі (Мінфіну), отримуючи величезні прибутки». І далі: «Національний банк України з року в рік здійснює мінімальні внески в бюджет, так би мовити, в порядку «благодійності» — залежно від того, чи перевищують кошторисні доходи НБУ заплановані ним же самим витрати. Не секрет, що НБУ — це безпрецедентно дохідна (якщо не казати прибуткова) інституція».

По-третє, відповідно до ст. 5 Закону України «Про Національний банк України» одержання прибутку не є метою діяльності Національного банку. Він виконує свої конституційні функції і, залежно від конкретної фінансово-економічної ситуації, його доходи можуть перевищувати кошторисні витрати, а можуть бути нижчими за них. У повній відповідності до закону (а не в порядку «благодійності») у разі перевищення кошторисних доходів над витратами різниця вноситься Національним банком до державного бюджету, а в разі перевищення витрат над доходами вона повинна відшкодовуватися за рахунок державного бюджету. Але останньої ситуації в Україні ще не траплялося.

Кошторис же Національного банку, як і Основні засади грошово-кредитної політики, затверджує Рада Національного банку, яка, згідно з Конституцією, формується наполовину Президентом України, наполовину Верховною Радою, обраними народом України. Саме Рада НБУ як спеціальний компетентний орган, сформований Верховною Радою і Президентом, розробляє Основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за їх виконанням, визначає аудиторську компанію для проведення перевірки Національного банку, щорічно до 1 липня затверджує звіт про виконання кошторису Національного банку.

Не відповідає дійсності і твердження авторів про те, що «основи грошово-кредитної політики» (так написано у статті, згідно з законом цей документ називається Основними засадами грошово-кредитної політики) «НБУ щороку представляє від свого імені нібито для схвалення парламентом». Насправді закон не передбачає схвалення Основних засад парламентом. Згідно з законом Основні засади грошово-кредитної політики розробляються Радою Національного банку, яка вносить їх Верховній Раді України для інформування. Така інформація потрібна для прийняття рішень щодо державного бюджету на відповідний рік.

Декілька слів про забезпечення професіоналізму в керуванні грошово-кредитною політикою. У статті мова йде про те, що «Наглядова Рада НБУ формується не за професійними ознаками, а за критеріями можливого лобізму». Зауважимо, що Наглядової Ради НБУ, про яку йдеться у статті, взагалі не існує. Напевно, автори, не звертаючись до Закону України «Про Національний банк України», розуміють це за аналогією з комерційними банками, де справді існують наглядові ради. Але в них зовсім інші функції. Відповідно до ст. 8 Закону «Про Національний банк України» до керівних органів Національного банку належать Рада Національного банку і Правління Національного банку, між якими чітко розмежовані повноваження. Але Рада НБУ не є наглядовим органом над Правлінням.

Закон передбачає, що членом Ради НБУ може бути громадянин України, який має вищу економічну чи фінансову освіту або науковий ступінь у галузі економіки та фінансів і при цьому має досвід постійної роботи в органах законодавчої влади чи на керівних посадах центральної виконавчої влади України або банківської установи, чи наукової роботи за фінансовою або економічною тематикою.

Завдання, які покладено на Раду Національного банку, та повноваження, що їй надаються відповідно до Закону України «Про Національний банк України», виключають можливість та доцільність будь-якого лобізму в прямій або непрямій формі. Основні засади грошово-кредитної політики, які розробляє Рада НБУ, відповідно до статті 24 Закону України «Про Національний банк України» ґрунтуються на основних критеріях та макроекономічних показниках загальнодержавної програми економічного розвитку та Основних параметрах економічного й соціального розвитку України на відповідний період, що включають прогнозні показники обсягу валового внутрішнього продукту, рівня інфляції, розміру дефіциту державного бюджету та джерел його покриття, платіжного та торгового балансів, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Як бачимо, визначені законом повноваження Ради НБУ стосуються загальних монетарних умов розвитку національної економіки, не мають і не повинні мати адресного характеру і тому не можуть бути предметом впливу бізнесових структур. Принципово неможливо, приймаючи рішення щодо рівня інфляції, темпів зростання грошової маси, одночасно вирішувати і якісь бізнесові завдання. Правління Національного банку згідно з Основними засадами через відповідні монетарні інструменти забезпечує реалізацію грошово-кредитної політики. Наявність такого чіткого розподілу повноважень між Радою та Правлінням забезпечує практичну незалежність і відповідальність Національного банку у виконанні своїх обов’язків.

Ще декілька слів про, як сказано у статті, «безпрецедентну незалежність» НБУ. Незалежність центрального банку держави є одним з наріжних каменів інституційного устрою сучасної ринкової системи. Практично у всіх країнах з розвинутою ринковою економікою центральний банк є незалежною інституцією.

Треба відзначити, що незалежність центрального банку від уряду не означає незалежності від держави та громадянського суспільства. Відповідно до статті 51 Закону України «Про Національний банк України» Національний банк підзвітний Президентові та Верховній Раді в межах їх конституційних повноважень. Це означає призначення на посаду та звільнення з посади голови Національного банку Верховною Радою за поданням Президента; призначення та звільнення Президентом половини складу Ради Національного банку; призначення та звільнення Верховною Радою половини складу Ради Національного банку; доповідь голови Національного банку Верховній Раді про діяльність Нацбанку; надання Президентові та Верховній Раді двічі на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі. Таким чином, Національний банк, виконуючи свої конституційні функції, працює під дієвим державним та суспільним контролем. Тому вимога «законодавчо дисциплінувати» статус-кво Національного банку є безпідставною. Реалізація цієї вимоги означатиме розмивання виключних повноважень Національного банку, що призведе до розмивання відповідальності за стабільність національної грошової одиниці між кількома контролюючими органами держави.

Виконуючи свої обов’язки, Рада Національного банку України неодноразово зверталася до Верховної Ради та уряду України з листами, вважаючи принципово важливим доведення до відома основних тенденцій, які спостерігаються у грошово-кредитній сфері, та певних ризиків, що можуть виникати для стабільності національної валюти, з метою можливого врахування при підготовці закону про державний бюджет України та інших економічних законів.

Саме такий шлях взаємодії органів державної влади вбачається обґрунтованим та перспективним. Незважаючи на певні труднощі та дестабілізуючі впливи, останнім часом вдалося суттєво підвищити рівень узгодженості бюджетної та монетарної політики держави, що сприяло збереженню довіри до національної грошової одиниці. Сподіваємося, що така співпраця на засадах професіоналізму, верховенства права та відповідальності перед народом України буде продовжена і в майбутньому.

Звичайно, у грошово-кредитній сфері існують реальні й досить складні проблеми, що стосуються розвитку банківської системи, підвищення її ролі в забезпеченні інвестиційно-інноваційного зростання економіки, дієвості механізмів забезпечення стабільності грошової одиниці, зміцнення інституційних засад грошово-кредитної політики тощо. Але вирішувати їх можливо не шляхом огульної критики, що навіть не базується на елементарному знанні чинних норм і повноважень відповідних органів, а на професійному й відповідальному аналізі реального стану справ і вдосконаленні на основі цього механізмів розробки й реалізації грошово-кредитної політики. Професіоналізм і відповідальність у цій сфері є абсолютно необхідними, бо це стосується загальних засад фінансової стабільності, в якій зацікавлене все суспільство.

Микола ОНІЩУК,народний депутат України, кандидат юридичних наук.