Нещодавно у прокуратурі Чернівецької області відбувся науково-практичний семінар, де працівники прокуратури Буковини розмірковували про майбутнє прокуратури України. Зайшла мова і про статтю Генпрокурора України О. Медведька «Якою бути українській прокуратурі».

Усі учасники семінару погодилися, що перед тим, як вдатися до будь-яких масштабів реформаторських новацій, доцільно передусім поставити запитання не «як?», а «для чого?», «що це дасть?». У нас же звикли частіше діяти навпаки: спочатку руйнувати, а потім —думати про наслідки (це у кращому разі!). При цьому забувають, що здоровий консерватизм має переваги перед голим волюнтаризмом, а то й авантюризмом.

Перш ніж зачіпати перевірену часом систему прокурорського нагляду, слід на науковій основі спрогнозувати, чи можна очікувати від запланованих новацій реального зміцнення законності й кращого забезпечення прав громадян. При цьому потрібно ретельно зважити на можливі ризики, щоб позитивний ефект значно перевищив труднощі від нововведень.

На жаль, судячи із законотворчих пропозицій окремих колективів юристів і політиків, ці питання їх мало цікавлять.

Візьмемо, наприклад, п. 2 розділу з Концепції удосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, розробленої Національною комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Тут висловлено переконання, що прокуратура не повинна мати повноважень наглядового характеру, які є близькими до тих, що їх здійснюють органи правосуддя, тобто квазісудовими. «Окрім цього, — зазначається у цьому документі, — слід взяти до уваги й те, що контроль за додержанням законів у чітко визначених галузевих напрямах здійснюють і відповідні державні органи».

Постає запитання: що автори документа розуміють під «квазісудовими» органами, чи є можливим їх існування? Безумовно, є можливим, і історичний досвід це підтверджує. Під час масових репресій такі собі «квазісудові органи»: «двійки», «трійки», особливі наради посилали людей у табори і на смерть. Але невже здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів, у тому числі і в царині захисту прав людини і громадянина, можна розглядати як квазісудочинство. Йдеться саме про судочинство. Слова «судівництва», якогось гібриду «судоустрою» і «судочинства», в термінологічній літературі немає.

Свою позицію із зазначеної проблеми я викладу у цій статті. Але спочатку уточнимо, в чому все-таки полягає реформування прокуратури. Є неправильним стверджувати, що за роки незалежності України прокуратура взагалі не піддавалася реформуванню. Передусім сталася її деполітизація, що створило умови для забезпечення незалежності від зовнішніх впливів. Переглянуто зміст деяких функцій прокуратури у напрямі наближення їх до побажань наших західних сусідів. Зокрема, беручи активну участь у судочинстві, прокурори уже не здійснюють нагляд за додержанням законів під час розгляду справ у судах. Наглядова діяльність прокуратури в економічній, соціальній, екологічній сферах була пристосована до зміцнення державності, потреб перехідного періоду, перебудови суспільного життя на ринкових засадах. Хіба це не реформування?

Але найголовнішою його ознакою слід вважати те, що діяльність прокуратури поступово набуває виразно правозахисної спрямованості.

Це абсолютно узгоджується з положенням частини другої ст. 3 Конституції України, відповідно до якої права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Ця тенденція дістала логічне закріплення у Законі України від 8 грудня 2004 року «Про внесення змін до Конституції України», яким до статті 121 Основного Закону включено пункт 5 щодо здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Здавалося б, чи може існувати благородніша мета діяльності будь-якої державної структури? Та ні ж, звідусіль чуємо звинувачення у тому, що ця норма суперечить принципу верховенства права, ставить прокуратуру мало не над усіма, посягає на незалежність суду, суперечить стандартам Ради Європи тощо. Низка впливових політиків наполягає на виключенні з Основного Закону зазначеної норми. Це саме по собі свідчить про глибоку зневагу до Конституції, коли конституційний процес використовується для вирішення вузько політичних кон’юнктурних питань. У правовому суспільстві «ігри» з Конституцією є неприпустимими.

І з наукової, і з практичної точки зору такий крок був би некоректним. Покладення на прокуратуру правозахисної функції є не чиєюсь примхою, а вивіреним, зваженим кроком, що враховує досвід і можливості прокуратури як своєрідної «служби законності».

Суть принципу верховенства права полягає передусім у визнанні пріоритету прав і свобод людини і громадянина перед іншими соціальними цінностями. І позбавити прокуратуру її правозахисної ролі в суспільстві —отже, знехтувати принципом верховенства права.

Не витримують критики і нарікання на те, що здійснення прокурорського нагляду є зазіханням на незалежність судової влади. Прокуратура ніколи не мала, і тим паче не має сьогодні якихось особливих важелів впливу на суди, особливо якщо враховувати обсяги суддівського імунітету.

Варто відзначити, що в законопроекті, який розроблений Генеральною прокуратурою і про який ідеться у статті О. Медведька, пропонується покласти на прокуратуру не лише захист прав людини і громадянина, а також державних і суспільних інтересів. Думається, що це цілком віддзеркалювало б існуючий стан речей. Неоліберальні погляди, що сповідуються деякими зарубіжними політиками і юристами, виходять з того, що обов’язком прокуратури має бути лише захист інтересів держави. А захист прав та інтересів громадян під час розв’язання правових конфліктів покладається виключно на них самих за посередництвом суду. Але реальне життя є незрівнянно складнішим від цих химерних постулатів. У більшості випадків навряд чи можна провести чітку грань між суспільним і приватним інтересом. Мало того, у демократичній країні права і свободи людини і громадянина становлять пріоритетний державний інтерес. А порушення державних інтересів дошкульно вражає права і свободи не лише окремих особистостей, а й цілих соціальних груп та українського народу в цілому.

Отож правозахисна діяльність прокуратури є невіддільною від захисту загальнодержавних, загальносуспільних інтересів та інтересів територіальних громад.

А тепер повернімося до питання про те, чи справді наглядова діяльність прокурора є квазісудовою, що вона викликає якусь конкуренцію між прокуратурою і судом. Повноваження яких начебто привласнює прокурор.

По-перше, ніхто не обмежує громадян і юридичних осіб у праві вдатися до судового захисту.

По-друге, прокуратура не здійснює правосуддя, відповідно до Конституції — це є виключно прерогативою суду. Виявляючи порушення закону, прокурори з власної ініціативи або за скаргами громадян за наслідками перевірок звертаються до відповідних органів і посадових осіб з пропозиціями усунути порушення, і здебільшого їм вдається їх переконати. Саме переконати, а не примусити. Вимоги прокурорів у протестах, поданнях, постановах мають бути розглянуті, але, на відміну від судових рішень, не мають імперативного характеру і можуть бути вмотивовано відхилені адресатами.

По-третє, усунення правопорушень у позасудовому порядку за допомогою прокуратури розвантажує нашу «доволі слабку», як йдеться в документах Ради Європи, судову систему від надмірних перевантажень. Хіба можна цим нехтувати? Адже до повного «ремонту» судової влади ще дуже далеко.

По-четверте, у разі, коли прокурор не має можливості домогтися усунення порушень у позасудовому порядку, він все-таки звертається до суду в порядку судового представництва (пункт другий статті 121 Конституції України) і суд ставить крапку у правовому конфлікті.

Усе це переконує у відсутності підстав для зміни існуючого балансу між прокуратурою і судом. Кожна з цих владних структур вносить свій вклад у зміцнення правопорядку, використовуючи при цьому властиві їм функції і повноваження. Судовий контроль об’єктивно неспроможний усунути порушення прав і свобод у випадках, коли зацікавлені особи не звертаються туди за захистом. У прокуратури можливостей для цього значно більше. При цьому необхідно також враховувати націленість прокурорських структур на першочергове усунення порушень закону у діяльності органів відомчого і особливо позавідомчого контролю, які переважно перебувають у структурах виконавчої влади.

Такий стан речей цілком відповідає реаліям перехідного періоду, який усе ще триває в Україні, фактичному стану правопорядку і рівню злочинності, а також стану суспільної та індивідуальної правосвідомості. У цьому доцільно переконати наших партнерів зі структур РЄ, які навряд чи зацікавлені у розхитуванні правопорядку в Україні. Повне ототожнення правозахисних і правоохоронних систем України та інших членів РЄ можна віднести на більш пізній період, коли у нас з’являться відчутніші ознаки стабілізації соціально-політичної обстановки. Проте не можна виключити, що в майбутньому ці системи не збігатимуться у деяких деталях.

Одним з чинників, який давав привід для тверджень про привласнення прокурорами компетенції судів, була і поки що залишається наявність у прокурорів права вносити обов’язкові приписи для усунення очевидних порушень законності за наявності побоювань, що зволікання з усуненням порушень може потягнути за собою значну шкоду. Тому в запропонованій Генеральною прокуратурою новій редакції Закону України «Про прокуратуру» цей акт прокурорського реагування виключений. Думаю, що такий захід може вважатися кроком назустріч побажанням структур РЄ і буде відповідним чином ними оцінений.

Таке само значення матиме запропоноване Генеральною прокуратурою України включення прокурорської системи до складу судової влади.

У сучасних умовах прокуратура України не входить до жодної з традиційних гілок влади, хоча об’єктивно взаємодіє з ними у справі зміцнення правопорядку. Особливе становище прокуратури у державному механізмі підкреслюється тим, що в Конституції їй виділено окремий розділ, як і загальновизнаним гілкам влади. У ній безпосередньо визнані функції прокуратури, які не збігаються з функціями інших державних структур.

Проте не можна заперечувати особливо тісного взаємозв’язку прокуратури із судовою владою, судовою системою України. Це, зокрема, випливає з порушення юрисдикції судів практично на всі процесуальні дії та рішення прокурорів. Проте, будучи інтегрованою до судової влади, прокуратура має зберегтися як автономна централізована система, очолювана Генеральним прокурором. Суди не мають і не повинні мати адміністративно-владних функцій стосовно органів прокуратури, а здійснювати за ними виключно процесуальний контроль. До речі, саме так це питання вирішено у Конституції Російської Федерації.

Категорично не можна погодитися з включенням прокуратури до структур Міністерства юстиції України — органу виконавчої влади, оскільки це завдало б серйозного удару по незалежності прокуратури, яка здійснює і, сподіваюся, продовжуватиме здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів органами виконавчої влади.

Запропонована інтеграція прокуратури до судової влади додасть аргументів пропозиціям про уніфікацію соціальних прав, гарантій щодо імунітету прокурорів і суддів.

Законом від 8 грудня 2006 року запроваджено важливу додаткову гарантію сталості службового становища Генерального прокурора України, а саме: встановлення порядку, за яким не лише призначення його на посаду Президентом України за згодою парламенту, а й звільнення з посади проводиться у такому самому порядку.

Проте, на мою думку, потрібно переосмислити існуючі хибні уявлення про Генерального прокурора як передусім політичного діяча. Насторожує метушня навколо «квотних» місць в органах влади від окремих політичних партій і блоків за наслідками останніх виборів народних депутатів України. Висловлюються численні пропозиції, щоб у розподіл цих квот було включено і посаду Генерального прокурора України.

Погляд на Генерального прокурора як на політичного діяча, якому можна висловити політичну недовіру як і члену уряду, суперечить його призначенню як охоронця, для якого має бути властивою особливо підкреслена неупередженість. Неполітичність фігури Генерального прокурора підкреслюється і тим, що він не може бути за законом членом політичної партії і займатися політичною діяльністю. У жодної політичної партії не може бути квоти на «свого» Генерального прокурора, що, на жаль, сталося з квотами на суддів Конституційного Суду України.

Невизначеність у цьому питанні призводила і продовжує призводити до частої змінюваності генеральних прокурорів за відсутності у законодавстві чітких підстав. Це призводить до дезорганізації процесу керівництва органами прокуратури. Навряд чи це можна пояснити чимось іншим, ніж політичними інтригами. Адже важко собі уявити, щоб усі генеральні прокурори часів незалежності змушені були розлучитись з посадою через професійну непридатність. Якщо це справді так, тоді годі й чекати стабільності у вищому керівництві прокуратури.

У країнах Європи часта змінюваність урядів та їх окремих членів не є чимось випадковим, але це не стосується керівників прокуратури. Так повинно бути і у нас.

Заслуговують на увагу і питання демократизації внутрішньослужбових відносин у прокурорській системі. Це дало б можливість уникнути фактів волюнтаризму, який межує зі свавіллям, під час вирішення кадрових питань, жертвами якого в останні роки стали сотні висококваліфікованих працівників. Захищаючи інших, прокурор і сам має перебувати під захистом закону, а не нагадувати шахову фігуру, яку можна будь-коли внаслідок ігрової комбінації переставити або скинути з дошки. Ця проблема вимагає поглибленого науково-практичного аналізу.

Хочеться сподіватися, що подальше реформування прокуратури відбуватиметься відповідно до потреб суспільства з орієнтацією на кінцеві результати, з урахуванням досягнень юридичної науки і практики.

Михайло КОСЮТА, прокурор Чернівецької області, доктор юридичних наук, професор.