Бюджет 2007 року: проблеми і перспективи формування

За всіх обставин бюджет будь-якої держави не може бути кращим, ніж є її економіка. Тим паче бюджет-2007, який Верховна Рада України невдовзі розглядатиме, не повинен за законами інерції зберігати в собі всі недоліки, притаманні бюджетному процесу останніх років. Величезні обсяги державних коштів здійснюють рух у нібито державних, але цілковито незалежних за фактичним статусом утвореннях. Ідеться передусім про «Нафтогаз України», «Надра України», «Укрзалізницю», «Хліб України», Держкомрезерв тощо. На додаток до цього державними частками у корпоративній власності управляють фізичні особи, уповноважені на це різними державними органами — часто-густо такими, що скінчили своє існування відразу після призначення таких «уповноважених». Останні продовжують «управляти» у своїх власних інтересах. Жоден із суб’єктів управління державними активами не несе повної відповідальності за кінцевий результат.

Законодавча влада безперервно піддається лобістському тиску, надаючи пільги економічним суб’єктам, за якими стоять впливові народні обранці, і в той же час вимагає від виконавчої влади фінансування нескінченного переліку державних заходів. Чинна система виконання бюджету заміняє державні закони системою особистих зв’язків. В одних регіонах на вершині піраміди — глава адміністрації, в інших —глава місцевої влади знаходиться «під каблуком» у промислового гіганта.

Суспільство, в якому основні прибутки створюються не за рахунок успіху на ринку, а завдяки неправедній експлуатації державних ресурсів — привласненню бюджетних видатків, дармовій приватизації, несплаті податків, а іноді і спрямуванню сплачених одними суб’єктами в кишені інших, відчутно загальмоване в своєму розвитку. Вітчизняна практика використання наявних фінансів — це система, за якої суб’єкти управління на всіх рівнях діють не так, як велить закон, а так, як велить дух корисливості. Нецільові витрати вочевидь шкідливі для державних інтересів. Насправді це — неприховане злодійство, а нерідко видається нібито подвиг. У бюджетному процесі завжди можна провести чітку межу між цільовим і нецільовим використанням, але часто неможливо знайти розмежування між «нецільовими, але необхідним» спрямуванням видатків і кримінальним використанням державних ресурсів. Щоправда, такі бюджетні маневри вигідні тим, хто знаходиться при високій владі, тобто правлячій меншості, а тому з року в рік стабільно відтворюються.

На жаль, закони історичного розвитку не діють миттєво. Сьогоденні помилки стануть очевидними через десятиріччя, коли кричуща невідповідність тих чи інших рішень уже не потребуватиме доказів. Настав час, коли бюджетну політику важливо оцінити максимально об’єктивно. Адже бюджетна політика, як і стратегія бюджетного процесу, має передусім забезпечувати концентрацію внутрішніх резервів і фінансових можливостей заради раціонального використання того, що успадковано нами від попередніх поколінь.

Українці — працелюбний народ, який здатний продуктивно господарювати та примножувати національне багатство. На утриманні бюджетної системи знаходиться майже 19,5 млн. наших громадян; серед них: понад 14 млн. пенсіонерів, майже 1 млн. безробітних, близько 4,5 млн. службовців (охорона здоров’я, культура, наука, освіта, соцзабезпечення, апарат органів управління і державного страхування тощо).

Фактично на того, хто «з сошкою» (а це — 9,5 млн. працівників, зайнятих у сфері матеріального виробництва та обслуговування), припадає удвічі більше тих, хто з «ложкою».

Перша — абсолютна нездатність так званої «еліти» суспільства відстоювати загальнонаціональні інтереси і, таким чином, ефективно управляти та об’єднати в першу чергу самих себе, а в силу цього — народ.

Друга. Динаміка ВНП залежить від кон’юнктури вітчизняного експорту, переважно сировинного і напівфабрикатного. Де головним джерелом прибутковості українського експорту є низький рівень зарплати. Хоча, за розрахунками професійних аналітиків, фактичні масштаби вітчизняної економіки здатні вже зараз забезпечити щонайменше удвічі вищу оплату праці всіх зайнятих і в державному, і у приватному секторах лише за рахунок легалізації тіньової складової.

Третя. Нині держава «доношує» господарський і науково-технічний потенціал колишнього СРСР. Змушені констатувати, що на сьогодні економічний потенціал незалежної України становить лише дві третини від рівня 1990 року. Структура промислового потенціалу екологічно небезпечна, технологічно загрозлива. Держава, корпоративний сектор та великий бізнес використовують найдешевшу робочу силу (використовуючи марксистську термінологію, фактично її «експлуатують»). Не випадково 4,5 млн. громадян —»базарні люди», а щонайменше 7 млн. наших співвітчизників, у найбільш продуктивному віці і з найкращими якостями (в тому числі професійними), вимушені бути заробітчанами у далеких світах. Бідність дозволяє впевнено помістити Україну в «третій світ» навіть з її безпрецедентно високим, як для цієї групи країн, споживанням енергоресурсів, виробництвом прокату та захистом докторських дисертацій мало не кожним високим чиновником.

Четверте наше велике лихо — тінізація економіки, казнокрадство, тотальне хабарництво і системна корупція, активне відмивання брудних коштів. За приблизними підрахунками фінансовий збиток від зазначених явищ становить не менш як 100 млрд. грн. щорічно. Ось де, м’яко кажучи, гальмо нашого цивілізаційного виміру. Нинішня Верховна Рада, зокрема Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, з допомогою законодавчого посилення ролі громадського контролю, робитиме все, щоб відчутно зупинити ці загрозливі, руйнівні тенденції.

П’яте — збитки державної казни від «доларизації» національної економіки. Це небезпечне явище, про яке в останні роки законодавча та виконавча влада чомусь не згадує. Держава втрачає від наростаючої «окупації» внутрішнього ринку імпортними товарами, які ми спроможні виробляти самі. Потреби в товарах широкого вжитку в Україні на 82% задовольняються завдяки імпорту. Зовнішні позики для покриття витрат на поточне споживання та ще й під гарантії уряду —злочин. Жодна країна не процвітатиме, якщо покладатиме надії на задоволення потреб власного народу за рахунок зовнішніх надходжень — і грошових, і товарних.

Бюджет країни визначальною мірою залежить від фінансово-кредитної політики. Наскільки оптимальною вона є, можна судити з такого факту. Національний банк, фактично за власним розсудом, здійснює грошову емісію. Національні гроші в обігу та валюта фіксуються на його рахунках (у пасиві балансу) як власні кошти. Потім НБУ позичає (фактично продає) ці створені «з повітря» гроші власній державі (Мінфіну), отримуючи величезні прибутки — а держава залишається в боргу перед власним Національним банком чи не більшому, ніж перед іноземними кредиторами. Насправді ж НБУ за безпрецедентної незалежності все-таки є інституцією держави, а емісійні кошти — це власність держави, її бюджетне джерело, скільки б з ним не хитрували. Грошова емісія, яку здійснює Національний банк від імені держави, але їй на збиток, — м’яко кажучи, економічний парадокс. Це, очевидно, плата за те, що Верховна Рада й досі не спромоглася, виходячи зі світового досвіду, законодавчо дисциплінувати статус-кво Центрального банку. Безпрецедентний лобізм вітчизняних банкірів і недостатня фінансова професійність народних обранців зіграли злий жарт, який дуже дорого коштує державі. Зараз ми переконалися, що закони, які подає банківсько-фінансове лобі до Верховної Ради, повинні проходити особливо скрупульозну експертизу незалежних експертів. У цьому сенсі дивує той факт, що Наглядова Рада НБУ формується не за професійними ознаками, а за критеріями можливого лобізму.

Національний банк України з року в рік здійснює мінімальні внески в бюджет, так би мовити, в порядку «благодійності» — залежно від того, чи перевищують кошторисні доходи НБУ заплановані ним же самим витрати. Не секрет, що НБУ — це безпрецедентно дохідна (якщо не говорити — прибуткова) інституція. Водночас слід звернути увагу на такі факти: кошторис доходів та витрат Національного банку затверджує Рада НБУ без будь-якої участі органів державної влади; динаміка обсягів участі центрального банку у формуванні фінансових ресурсів держави на порядок поступається темпам росту капіталу НБУ завдяки веденню комерційної діяльності і водночас монопольному становищу та звільненню від оподаткування; поточні видатки державної установи, працівники якої прирівнені до державних службовців, здійснюються на власний розсуд і не проходять через Державне казначейство, тобто не підлягають неупередженому контролю; темпи зростання витрат НБУ жодним чином не кореспондуються із динамікою ВВП всієї держави.

Наш законодавчий орган, мабуть, жодного разу скрупульозно не аналізував «основи грошово-кредитної політики», які НБУ щороку представляє від свого імені нібито для схвалення парламентом. За всі роки незалежності ці «напрямки» так само жодного разу не справдилися. Кожного року НБУ сам собі встановлює основні параметри на наступний рік, протягом року на свій розсуд здійснює їх безперервне коригування, але ні перед ким не те що не несе відповідальності, навіть не звітує. Верховна Рада заслуховує Звіт НБУ, але насправді це — інформація щодо тих питань, які НБУ вважає можливим висвітлити. Всі позитивні зрушення в економіці, якщо вони є, пояснюються «правильністю політики НБУ», а всі зриви — «світовими кризами» чи ще чимось.

Отже, управління фінансовими ресурсами в нашій державі здійснюється (так було до цього часу) абсолютно неефективно. Навіть при щирому бажанні кожного з фінансових органів діяти виключно на благо держави, сама по собі незалежність кожної ланки виключає можливість узгодженості. Ситуація приблизно така, як у корабля, в котрого вбудовано кілька незалежних один від одного рульових механізмів. Навіть коли за кожним із них стоїть кваліфікований рульовий, корабель неодмінно налетить на рифи, якщо взагалі буде куди-небудь рухатися.

Необхідно також визнати, що система організації головних фінансових потоків в Україні далека від досконалості. З одного боку, цілком або частково паралізовані реальні джерела утворення державних доходів — прямі і непрямі податки, виторг від продажу держвласності, прибутки від функціонування державної власності, рентна плата за користування природними кладовими, надходження від продажу державних запасів тощо. Приватні інвестиції надходять в Україну в мізерних розмірах. Внаслідок цього бюджет протягом усіх років реформ формувався на ненадійних джерелах.

Можна сміливо передбачати, що майже всі, хто братиме участь в обговоренні бюджету-2007, зазначатимуть, що урядовий законопроект не задовольняє реальні потреби, не вирішує навіть загрозливих проблем. Тому хотілося б сподіватися, що під час його підготовки і для обговорення в парламенті буде запропоновано принципово інший підхід щодо пошуку й залучення наявних і прихованих резервів і таким чином будуть закладені реальні підвалини, щоб спільно відшукати можливість поетапного розв’язання цілком очевидних і болючих соціальних, технологічних й екологічних проблем. Уже нині можна і треба робити адекватні й ефективні кроки відповідно до реалій сьогодення.

Насамперед не слід боятися такого фінансового інструменту, як «дефіцит державного бюджету». Сподіваємося, що, на відміну від попередніх років, новий уряд спробує максимально ефективно використати цей економічний важіль. Дефіцитність бюджету в розумних межах не є недоліком, це — інструмент розумного господарювання. З такої точки зору, в наших умовах не був би надмірним і дефіцит у розмірі 5% ВВП, а це, за прогнозованими обсягами в 2007 році, приблизно 28,5 млрд. грн. Отже, є можливість мати джерело ресурсів, яке дасть змогу на ділі реалізувати надані соціальні обіцянки і у 2007 році. Але за умови, якщо уряд доможеться від Верховної Ради зміни підходів до його покриття. Йдеться про те, що під жорстким тиском західних порадників дефіцит українського бюджету обов’язково має покриватися зовнішніми запозиченнями, тобто доларовими ін’єкціями.

Досвід показав, що така практика має щонайменше потрійний негативний наслідок: по-перше, перманентні доларові позики, тобто подальше нарощування зовнішнього державного боргу; по-друге, таким чином ми законодавчо підтримуємо доларизацію вітчизняної економіки; по-третє, ми фактично обмежили незалежність при здійсненні бюджетної політики. Досить згадати, що беззаперечне дотримання порад західних радників протягом 1995-1998 років мало не згубило нашу фінансову систему, а отже, і всю економіку.

Зрозуміло, що слід невідкладно повернутися до практики виваженого фінансування бюджетного дефіциту не зарубіжними позиками, а власними фінансовими ресурсами. Такий підхід у наших реальних умовах не має альтернативи. Виходячи з того, що досі грошова політика жодного разу не затверджувалася парламентом, а це є його прерогативою, Верховній Раді слід скористатися своїм законним правом і ухвалити розумне і необхідне рішення, попередньо узгодивши такий крок з чинним законодавством — сформувати бюджет-2007 з оптимальним дефіцитом, задіявши таким чином власні внутрішні ресурси для його покриття.

Досвід країн, що успішно розвиваються, засвідчує: в середньому держава має перерозподіляти не менше половини ВВП, адже в країнах соціально-ринкової орієнтації така частка, як правило, сягає 60%. Треба не просто вливати гроші в економіку, а пропустити їх через бюджетний обіг — саме в цьому закладено очікування стимулюючого ефекту. Крім того, спрямування додаткових коштів на збільшення доходів малозабезпечених категорій населення зменшить соціальну напругу в суспільстві і дасть можливість країні зосередитися, зрештою, на головному завданні — нарощувати економічний потенціал заради підвищення добробуту кожного.

На нашу думку, найбільша загроза для фінансової системи України — це проблема податкових пільг і привілеїв. Жодна податкова система не буде ефективною, якщо платники податків розраховуватимуть на майбутні амністії, а кожна амністія посилює надію на ще більші списання податків в майбутньому. Слід покласти край такій практиці: зараз і в майбутньому — жодних амністій. Якщо в країні з високим рівнем економічного розвитку податкові пільги використовуються з метою сприяння розвитку депресивних регіонів, то це одна справа. Багата країна може собі таке дозволити. Що ж до країни, яка тільки стає на шлях до ринку, з практично відсутньою і політичною, і правовою культурою, то податкові пільги в цьому випадку —джерело зловживань, викривлень економічних пропорцій та спотворення критеріїв оцінки економічної ефективності. В Україні саме така ситуація. Податкові пільги отримує той, хто політично сильніший. Проблема податкових пільг потребує невідкладного і системного розгляду і вирішення на політичному рівні.

Доречно назвати й інші, не менш вагомі і конкретні джерела можливих надходжень до державного бюджету. Зокрема, це — рентна політика, тобто реальна плата за використання загальносуспільного багатства — надр, корисних копалин, енергоносіїв. Далі, це — ринок фінансових послуг. Він законодавчо підтриманий, непогано функціонує, але, на жаль, в основному спеціалізується на тому, як обминути (якщо не сказати більш точно — обдурити) державний бюджет. Конкретний приклад — страховий бізнес. Нині законодавчо обумовлена можливість не сплачувати страховим компаніям податки на прибуток. Нагадаємо, що прибуток товаропродукуючих підприємств обкладається за ставкою 25%, а страхові премії — за ставкою 3%. Зрозуміло, що це є надпотужним стимулом для укладання договорів страхування фінансових ризиків, події за якими, як правило, не наступають. Таким чином, колосальні обсяги реального прибутку промислового сектору перекачуються у страховий. Тому переведення страхового бізнесу на загальну систему оподаткування — вкрай важливе; це кричуща фінансова потреба, якщо не на словах, а на ділі відстоювати інтереси держави. У цьому само контексті можна згадати гральний бізнес. Торік (за визнанням екс-міністра економіки А. Яценюка) 37% інвестиційного імпорту, звільненого від ПДВ, становили гральні автомати.

Невикористаним бюджетним резервом є використання транспортних коридорів, судноплавних каналів тощо. Найбільш наочним прикладом може бути канал «Дунай—Чорне море». Відомо, що наш територіальний сусід, Румунія — монополіст проводження суден з Чорного моря в Дунай і назад і заробляє на цьому величезні прибутки. Свого часу Георгій Кирпа, попри жорсткий спротив вітчизняних лобістів румунської сторони, зумів відкрити рух в українській частині Дунаю. Однак сьогодні, на превеликий жаль, Україна відчутно послабила боротьбу за право заробляти валюту на цьому напрямі. Зрозуміло, що це проблема в першу чергу національної безпеки, але ігнорувати реальні можливості нарощування валютних надходжень ми аж ніяк не вправі.

Врешті-решт настає час, коли ми просто-таки зобов’язані запровадити податок на нерухомість приватних осіб, на балансі яких знаходиться не одна міська квартира (деінде навіть десяток); за вищими нормативами має оподатковуватися елітна забудова — котеджі, вілли, заміські палаци тощо. Без цього кроку бюджет і далі втрачатиме колосальні кошти. До речі, і ринкові ціни на нерухомість без введення таких податків не впадуть, оскільки на сьогодні їх відсутність — це досить ефективне джерело захисту та відмивання тіньових капіталів.

Настав час, щоб новостворений Кабінет Міністрів розпочав шукати та задіювати реальні шляхи вирішення вкрай гострої, якщо не сказати загрозливої щодо конституційних вимог, проблеми — невиправданої диференціації соціального становища громадян між регіонами. До цього часу науково обґрунтованого фінансового маневру, який хоча б у першому наближенні намічав би рух до вирівнювання соціального стану громадян по території України, в бюджетних пропозиціях уряду не було помітно. Вважаємо, що це настільки серйозна проблема, що новий уряд зобов’язаний знайти реальні механізми для реагування.

Пошук джерел формування бюджету-2007 змусить, врешті-решт, і Верховну Раду і Кабінет Міністрів запустити в дію не лише механізми залучення додаткових джерел, а й реальної економії. Наведемо з цього приводу досить показовий приклад — бюджетні (фінансові) витрати на так звані державні галузеві академії наук. Якщо не брати до уваги Національну академію наук (бюджет 2006 р. = 1,2 млрд. грн.), а лише обмежитись бюджетними витратами на галузеві академії, коефіцієнт корисної дії яких більш ніж умовний (фактично держава створила на бюджетному «тілі» свого роду синекуру), то загальні фінансові втрати в 2006 бюджетному році сумарно становлять 881 млн. грн. Це значно більше, ніж заплановано витратити на культуру і туризм (660 млн. грн.), і утричі більше, ніж виділяється на забезпечення медичних заходів, спрямованих на боротьбу з туберкульозом, профілактику та лікування СНІДу, лікування онкологічних хворих (лише 287,7 млн. грн.). Як то кажуть, коментарі зайві. Настав час взагалі переосмислити доцільність бюджетного фінансування численних «творчих спілок» і потенційно цілком рентабельних установ такого роду.

Відчутним резервом економії бюджетних витрат є рішуче скорочення так званих чиновницько-бюрократичних пільг і привілеїв. Такий крок має стати першим кроком не лише фінансового, а й морального оздоровлення бюджетної політики в нашій країні.

Час вимагає перегляду пріоритетів у бюджетній політиці і завдяки цьому — очевидних зрушень щодо невиправданих відмінностей життєвого рівня наших співвітчизників. Верховна Рада та коаліційний уряд мають цьому всіляко сприяти.

Василь ВОЛГА,народний депутат України, секретар Комітету з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією;

Трохим КОВАЛЬЧУК,заслужений діяч науки і техніки України, доктор економічних наук, професор.