Поневіряння державного замовлення, або Хто кого замовляє

На початку серпня цього року народні депутати України отримали звернення учасників «круглого столу» «за» і «проти» чинної редакції Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», проведеного під патронатом Міністерства економіки України 27 червня 2006 р. Названий документ констатує складну ситуацію у сфері державних закупівель України, що викликано набранням чинності 17 березня 2006 р., унаслідок подолання вето Президента, Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України». На думку авторів звернення, прийняття цього закону істотно порушило стале функціонування національної системи державних закупівель.

Але ми хочемо звернути вашу увагу на інший аспект цього закону, а конкретніше, на ту його частину, де йдеться про зміни «до інших законодавчих актів України», а саме — до Закону України «Про поставки продукції для державних потреб». На жаль, українська громадськість не вбачає саме в цих змінах великої загрози. Можливо тому, що українська громадськість реагує поки що на ті речі, стан яких після прийняття відповідних законодавчих норм реально погіршується. І, як то кажуть, ще руки не дійшли до того, що і без нововведень не особливо функціонувало, тобто терміни «погано» і «зовсім погано» наше суспільство поки що не розрізняє.

Ми ведемо мову про велику освітянську проблему останніх років, проблему, на яку не тільки варто звернути пильну увагу і почати говорити про неї вголос, а й кардинально вирішувати, адже проблема ця пов’язана з формуванням економічного й інтелектуального потенціалу країни, ефективного його використання, а також витрат державних коштів на його формування.

Необхідно пояснити, що зміни до Закону України «Про поставки продукції для державних потреб» (у новій редакції назва цього Закону — «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб») надзвичайно загострюють ту критичну ситуацію, яка склалася в державі щодо формування, розміщення і виконання державного замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів.

У чому полягає критичність цієї ситуації? По-перше, це вражаюча неефективність існуючої системи формування, розміщення та виконання державного замовлення на підготовку кадрів.

Правові та економічні засади процесу формування, розміщення та виконання державного замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних і робітничих кадрів регулюються на сьогодні такими основними нормативно-правовими актами:

1. Господарським кодексом України.

2. Законом України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» (назва Закону України «Про поставки продукції для державних потреб» в останній редакції від 15.12.2005 р.).

3. Законом України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти».

4. Законом України «Про освіту».

5. Законом України «Про вищу освіту».

6. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96 р. №266 «Про порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням».

7. Наказом Міністерства економіки від 03.10.05 р. №314 «Про затвердження критеріїв формування державного замовлення на поставку продукції для державних потреб».

Відповідно до цих нормативно-правових актів, «державне замовлення є засобом державного регулювання економіки шляхом формування на договірній (контрактній) основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), необхідної для пріоритетних державних потреб, розміщення державних контрактів на поставку (закупівлю) цієї продукції (виконання робіт, надання послуг) серед суб’єктів господарювання, незалежно від їх форми власності».1

«Показники державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою формуються за освітньо-кваліфікаційними рівнями спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі економіки на підставі узгодженого подання спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки (іншого центрального органу виконавчої влади, який має у своєму підпорядкуванні вищі навчальні заклади) та спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі праці та соціальної політики».2

Ми процитували закони, формулювання яких начебто правильні, зрозумілі і логічні. А що насправді? Насправді відбувається наступне. Науково обґрунтований прогноз державної потреби щодо фахівців з вищою освітою та кваліфікованих робітників відсутній. Ще відповідно до п.2.1 «Основних напрямів реформування вищої освіти в Україні», затверджених указом Президента України від 12.09.95 р. № 832, Міністерству економіки, Міністерству праці, Міністерству освіти (назви міністерств станом на 1995 р.), іншим міністерствам та відомствам, що мають у своєму підпорядкуванні вищі навчальні заклади, було доручено розробити науково-обґрунтовану методику визначення потреби держави у спеціалістах з різним рівнем кваліфікації та обсягів державного замовлення з урахуванням реальної ситуації на ринку праці. Цієї методики немає і по сьогоднішній день. Треба визнати, що у 2003 р. стараннями переважно Науково-дослідного інституту праці і зайнятості населення таки з’явилися «Методичні рекомендації щодо визначення потреби у фахівцях з повною вищою освітою», але ці рекомендації адресовані насамперед вищим навчальним закладам для визначення показників прийому до ВНЗ. Єдиний інформаційний банк даних органів управління освітою, вищих навчальних закладів, органів статистики та центрів зайнятості щодо потреби держави у фахівцях з вищою освітою, розподілу та працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, який був би дійсно доречний у вирішенні проблеми формування держзамовлення, відсутній. Міністерство праці і соціальної політики на відповідний запит повідомило, що останнім часом розроблено і надіслано навчальним закладам України для апробації ряд методичних рекомендацій, але знову-таки — це методичні рекомендації для ВНЗ, а не централізована методика, яку використовували б Мінекономіки, Міністерство освіти і науки, Міністерство праці і соціальної політики для визначення показників державного замовлення. Замовляє держава, а не ВНЗ! Державні замовники — це «Верховна Рада України та інші центральні органи державної влади України, Рада міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, державні організації та інші установи — головні розпорядники коштів державного бюджету».3 А ВНЗ — це виконавці!!! Хоча на практиці фактично ВНЗ і є замовником і виконавцем, адже показники державного замовлення на підготовку кадрів в умовах відсутності системи прогнозування визначаються Міністерством освіти і науки формально, на підставі наявної потужності навчальних закладів та обсягів державного замовлення за попередні роки.

Усе вищезазначене підтверджують дані звітів Рахункової палати України про результати перевірок використання коштів державного бюджету України на підготовку кадрів. Такі перевірки Рахункова палата провела:

— у 2005-му і І півріччі 2006 р. щодо підготовки кадрів за економічними спеціальностями вищими навчальними закладами України ІІІ—ІV рівня акредитації;

— у 2004-му і 9 місяців 2005 року щодо підготовки робітничих кадрів у професійно-технічних навчальних закладах;

— у 2005 р. щодо підготовки фахівців за вищою освітою за юридичним напрямом.

До речі, Рахункова палата України — чи не єдиний владний орган, який постійно наголошує на недосконалості системи формування, розміщення і виконання державних замовлень на підготовку кадрів і достатньо жорстко критикує центральні органи виконавчої влади, що винні в такій неефективності. Але чомусь на зауваження Рахункової палати не звертається увага ні владних структур, ні громадськості, хоча при ретельному аналізі дані цих звітів вражаючі. Аудитори Рахункової палати стверджують: «Нормативна база з формування, розміщення та виконання державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою, яка базується на необхідності забезпечення потреб державного сектору економіки, є недосконалою, проте Мінекономіки та Міносвіти не розробляють нові методологічні підходи у визначенні державного замовлення на підготовку кадрів з вищою освітою».4

Стосовно фінансування треба зауважити, що останнім часом за даними вищеназваних звітів Рахункової палати і за власними спостереженнями намітилась тенденція до використання бюджетних коштів не шляхом укладання державних контрактів між державними замовниками з виконавцями замовлення на платній основі, як це передбачено чинним законодавством, а через кошториси навчальних закладів — на їх утримання або в інший спосіб, усіляко обходячи державний контракт. Такий підхід небезпечний з декількох позицій. По-перше, знову-таки порушується відповідність затверджених обсягів держзамовлення на підготовку кадрів потребам держави. По-друге, розвалюється і без того недійова система гарантованого працевлаштування фахівців з вищою освітою і кваліфікованих робітників. По-третє, такий підхід дає змогу вищому навчальному закладу в достатньо дешевий спосіб підвищувати свій «авторитет», сприяє численним порушенням під час вступних кампаній, все це тягне за собою зростання корупції на всіх рівнях, і, найголовніше, фактично виключає юридичну відповідальність сторін.

Звичайно, звинувачувати винятково Міністерство освіти і науки зі співдружніми міністерствами економіки та праці і соціальної політики було б несправедливо. Хоча б тому, що вчинкам зазначених органів виконавчої влади сприяє і потурає влада законодавча, яка не лише не намагається покращити чи вдосконалити законодавчу базу в галузі формування, розміщення і виконання державного замовлення, а навпаки, заплутує і без того заплутане становище у цьому питанні.

Верховною Радою ІV скликання 15 грудня 2005 р. приймається Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України». Це той закон з якого ми почали нашу розмову і який, на нашу думку, став остаточним могильним каменем на існуючій системі державного замовлення в освіті.

Така заява потребує додаткового пояснення. Названий закон вносить зміни до Закону України «Про поставки продукції для державних потреб», який є фактично єдиним законом прямої дії в процесі формування, розміщення і виконання державного замовлення на підготовку фахівців. Якщо уважно проаналізувати зміст цих змін, можна прийти до наступних висновків.

Закон до редакції 15 грудня 2005 більш-менш (скоріше менш, ніж більш), але все-таки вимальовував порядок державного замовлення, якщо накладати його на специфіку замовлення підготовки кадрів з вищою освітою. Звичайно, розробка такого порядку згідно із законом переадресовувалась Кабінету Міністрів, як це, власне, і має бути. Але дуже великі сумніви викликає той факт, що такий порядок, розроблений Кабінетом Міністрів України десять років тому8, має бути актуальним і дійовим на сьогодні. Хоч як би там було, але принаймні в старій редакції закону було чітко сформульовано: «Державні замовники здійснюють, виходячи з інтересів держави, вибір виконавців державного замовлення для укладання з ними державних контрактів шляхом проведення конкурсного відбору».9 І, як ми вже довели вище, навіть з таким прозорим формулюванням наші міністерства не справлялись.

Що ж відбулося після змін? А після 15 грудня 2005 р., а точніше, після 17 березня 2006 р., коли зазначені зміни вступили в дію, вибір виконавців державного замовлення державні замовники мають здійснювати у порядку, встановленому Законом України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»10, тобто шляхом торгів або тендеру (здійснення конкурентного відбору). Тільки один термін «торги» вже є неприйнятним щодо освітянських послуг.

Мало того, відповідно до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» повинно також здійснюватись оприлюднення інформації про виконання державного замовлення, а також стимулювання та захист виконавця цього замовлення. Ми не зупинятимемося на характеристиці порядку оприлюднення, стимулювання і захисту. Скажемо лише, що порядок оприлюднення (з обов’язковим, до речі, застосуванням обмеженої кількості інформаційних систем) досить складний, і від нього вже стогне переважна більшість підприємств в Україні. А стимулювання і захист у законі відноситься здебільшого до сільськогосподарських підприємств і підприємств, на яких кількість працівників-інвалідів перевищує 50 відсотків (і не зрозуміло, до якої з категорій краще віднести ВНЗ, як основних виконавців держзамовлення на підготовку кадрів з вищою освітою).

Ми ведемо до того, що нова редакція Закону України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» з переадресуванням основних положень до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» максимально уніфікує будь-які державні замовлення, без урахування жодних особливостей розвитку освітянської сфери, а це, як визнаємо не одні ми, суперечить і міжнародній практиці, і законодавству ЄС.

Декілька слів і про ще один негативний момент. Визначення виконавців державного замовлення (згідно з двома «оновленими» законами) абсолютно не прив’язується до бюджетного року, навпаки, торги, себто конкурентний відбір має відбуватися вже після завершення формування державного бюджету. До чого це призведе в освіті? Щонайменше поняття «торги» почне виправдовувати своє лексичне значення, корупція охопить усі ще неохоплені напрями, а про систему прогнозування треба буде забути взагалі, бо коли стане необхідність втискатися в рамки вже визначеного бюджету, буде якось не до прогнозів.

Якою ж була реакція на вищезазначені зміни з боку відповідних органів виконавчої влади, в тому числі і в галузі освіти, інтереси якої зачепили зміни в законодавстві і які це законодавство зобов’язані взяти до термінового виконання? Феноменальною — ніякою. Вивчаючи нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки, Міністерства економіки, спрямовані на підготовку і затвердження обсягів державного замовлення на підготовку кадрів у 2006 р., розумієш, що вони мало чим відрізняються від подібних у попередні роки. Тобто ніякої революції не відбулося, ніяких тендерів чи торгів не проводилось. Зміни до закону відверто ігноруються або не помічаються, або на них ніхто не звертає жодної уваги. Але ж ніхто і не говорить про негатив цих змін! Ні «за», ні «проти»...

Мало того, у відповідях на депутатські звернення з проханням надати інформацію про механізм формування, розміщення і виконання державного замовлення на підготовку кадрів з вищою освітою і Міністерство освіти і науки, і Міністерство економіки України вживають стару, доредакційну назву Закону України — «Про поставки продукції для державних потреб», у той час коли з грудня 2005 р. цей закон має іншу назву «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб». Що говорити про зміст, якісь там зміни... Собака гавкає, а караван іде.

Треба додати, що апогеєм досліджуваних змін до законодавства стає покладання координації роботи, пов’язаної з формуванням державного замовлення і здійсненням контролю за його виконанням, на Антимонопольний комітет України11 (змінюючи у цій ролі Міністерство економіки). Коментарі зайві. Зайві, мабуть, ще й з причини коректності, адже на час написання статті офіційна відповідь на запит до Антимонопольного комітету щодо координації процесу формування державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою ще не надходила. Хоча, судячи з того, що постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2006 р. №877 «Про затвердження державного замовлення на підготовку фахівців... у 2006 р.» координатором цього процесу залишається Міністерство економіки, дива не відбулося, Антимонопольний комітет проігнорований, як, власне, й інші зміни, навіть на рівні Кабінету Міністрів.

До речі, на підтримку ігноруючих наведемо один цікавий факт з історії прийняття горезвісного Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України». Зміни, що стосуються державного замовлення, з’явилися безпосередньо під час підготовки проекту закону України до другого читання, хоча початково законопроект планувався лише як змінюючий Закон «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти». Ні під час роботи над цим законопроектом до другого читання, ні під час прийняття цього закону 15 грудня 2005 р. Комітет з питань науки і освіти не долучився ні до пропозицій, ні до обговорення. Взагалі під час прийняття ні в кого з 406 присутніх у цей день народних депутатів не виникло жодного запитання чи зауваження, і 320 з них проголосувало схвально за цей законопроект. Найімовірніше, депутатів надихнула потенційна можливість отримання Верховною Радою контролю за державними закупівлями, яку проголошував новоспечений закон. І ніхто не звернув увагу, що паровозом за цими державними закупівлями вноситься остаточний безлад і в державне замовлення (принаймні на підготовку кадрів з вищою освітою — однозначно).

Так само, як ніхто не звернув увагу і 21 лютого 2006 р., коли було подолано вето Президента України на цей закон, на заклики на той час першого заступника міністра економіки А. Максюти, який представляв пропозиції Президента і наголошував, що «... вказаний закон був негативно оцінений не тільки фахівцями міністерств, а й Службою безпеки, міжнародними організаціями. Він суперечить Конституції України за висновками Юридичного управління і не може бути прийнятим у такій редакції».12 314 голосами народних депутатів вето Президента було подолано...

Іншими словами, спокійно прийняли, спокійно не виконуємо чи виконуємо (залежно від бажання чи небажання тієї чи іншої владної структури), спокійно реагуємо на абсолютно неспокійні речі. Хоча періодично нагадуємо громадськості: «Ми в курсі проблеми», «Так, ситуацію треба змінювати», «Будемо!», «Стараємося!», але чомусь не виходить... Так, 13 грудня 2005 року за ініціативи Міністерства праці і соціальної політики спільно з Міністерством освіти і науки України було проведено «круглий стіл» «Ринок освітніх послуг та ринок праці», під час якого обговорювались і питання формування державного замовлення на підготовку кадрів. За результатами цього засідання були прийняті рекомендації, які констатували, що «нагальною є потреба у вивченні та прогнозуванні попиту в кваліфікованих кадрах, удосконаленні формування та розміщення державного замовлення, спрощенні механізму ліцензування, підвищенні якості професійної підготовки кадрів та якості робочих місць, на які працевлаштовуються випускники, підвищенні їх соціального захисту, удосконаленні законодавчої та нормативно-правової бази з питань професійної освіти, участі роботодавців у реалізації освітніх програм, створенні системи професійної орієнтації молоді на потреби ринку праці тощо».13

У рамках визначеного напряму діяльності підкомітет з питань фахової освіти і я, як голова цього підкомітету, користуючись нагодою, хочемо оголосити про ініціювання «круглого столу» із залученням народних депутатів України, фахівців Міністерства освіти і науки, Міністерства праці і соціальної політики, Міністерства економіки, Міністерства фінансів, Рахункової палати України, інших зацікавлених центральних органів виконавчої влади, керівників вищих навчальних закладів І—ІV рівнів акредитації України, який плановано провести наприкінці жовтня 2006 р. Ключовим питанням засідання «круглого столу» має бути представлення і обговорення нового проекту закону України «Про державну систему формування та виконання державного замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів», над яким я працюю в даний момент.

До кола питань, що будуть винесені на розгляд «круглого столу» і які є основоположними під час розробки зазначеного законопроекту, пропонується віднести наступні:

* удосконалення методики прогнозу розвитку системи освіти і ринку праці в Україні;

* створення державного органу моніторингу і прогнозування державної потреби у фахівцях з вищою освітою та кваліфікованих робітниках;

* визначення порядку формування та розміщення державного замовлення;

* координація, здійснення контролю і моніторингу за виконанням державного замовлення з боку центральної виконавчої влади;

* можливість і доцільність створення незалежного аналітичного центру з питань дійовості та ефективності впровадження нового законодавства в галузі державного замовлення;

* юридична відповідальність державних замовників та виконавців державного замовлення за відповідність затверджених обсягів державного замовлення на підготовку кадрів потребам держави;

* механізм відповідальності і відшкодування за неефективне використання коштів державного бюджету;

* працевлаштування — як важлива складова механізму виконання державного замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів.

Результатом засідання «круглого столу» має стати вироблення концепції реформування системи державного замовлення в галузі освіти України, а також створення робочої (авторської) групи з доопрацювання запропонованого проекту закону України «Про державну систему формування та виконання державного замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів» у контексті прийнятих на засіданні рішень.

Я запрошую до співпраці всі зацікавлені сторони. Свої пропозиції щодо організації проведення «круглого столу» прошу надсилати на мою поштову адресу: 01008 м. Київ, вул. Грушевського 5, народному депутату України Луцькому М. Г., або на e-maіl: Lutskyі. Maksym@rada. gov. ua.

Максим ЛУЦЬКИЙ,народний депутат України, голова підкомітету з питань фахової освіти.