Реалізація конституційної реформи в Україні викликає багато питань не тільки в пересічних українців, а й у багатьох політиків, які професійно займаються питаннями державотворення. Зокрема, це стосується і організації діяльності Верховної Ради України в умовах становлення парламентсько-президентської республіки.

Конституційні положення щодо засад формування та повноважень коаліції депутатських фракцій у парламенті, передбачені Законом України № 2222-ІV від 8 грудня 2004 року, вкотре поставили на порядок денний питання про необхідність легалізації опозиції, законодавчого визначення її прав та обов’язків, форм і методів політичної діяльності.

До цієї самої думки схиляють нас і події, які останніми тижнями відбуваються у державі. Йдеться про так звану «феодосійську кризу», загострення мовного питання, безпрецедентне блокування роботи Верховної Ради України фракцією Партії регіонів, що мають на меті дестабілізувати ситуацію в країні, зірвати процес формування законодавчої і виконавчої гілок влади. Необхідно ще раз підкреслити, що таке нецивілізоване політичне протистояння призводить також до гальмування законодавчого процесу — головного покликання народних обранців — і, як наслідок, до стримування системних перетворень в Україні, в тому числі політичної та економічної реформ, ставить під сумнів реалізацію життєво важливих для українців соціальних програм.

Організація взаємодії коаліції та опозиції у Верховній Раді України вимагає, на мій погляд, не тільки і не стільки аналізу швидкоплинної політичної ситуації або ж політологічного прогнозування, як з’ясування юридичної природи конфлікту, теоретичного осмислення поняття демократії, місця більшості й меншості в системі її координат, пошуку правових механізмів забезпечення цивілізованого співіснування цих протилежностей.

Треба відзначити, що проблема більшості й меншості у парламенті, опозиції та опозиційної діяльності не є новою для українського політикуму. Починаючи з 2000 року у Верховній Раді України зареєстровано шість законопроектів, які, на думку авторів, покликані були вирішити вищезазначені питання. Серед них: народного депутата України В. Філенка № 5101 від 16.02.2000 р. «Про парламентську опозицію»; народних депутатів України В. Коваля, О. Карпова і В. Медведчука № 5101-1 від 28.02.2000 р. (на заміну проекту закону від 17.02.2000 р.) «Про політичну опозицію у Верховній Раді України»; Президента України Л. Кучми № 6329 від 10.01.2001 р. «Про парламентську більшість та парламентську опозицію»; народних депутатів України В. Понеділка, С. Гуренка, В. Сіренка і Г. Крючкова № 7469 від 06.07.2001 р. «Про політичну опозицію»; народного депутата України Р. Зварича № 8240 «Про парламентську більшість та парламентську опозицію»; народних депутатів України Р. Богатирьової, М. Комара, Т. Чорновола, В. Бевзенка № 1011 від 25.05.2006 р. «Про опозиційну політичну діяльність».

Не вдаючися до детального аналізу вищезазначених законопроектів, зауважу, що в кожному з них є певні знахідки і позитивні моменти. Водночас загальним недоліком цих документів є нерозуміння правової природи більшості й меншості, а відтак — змішування і ототожнення юридичного поняття «меншість» з політичним поняттям «опозиція» і, як наслідок, помилки у визначенні суб’єктів правовідносин, їх функціях, правах і обов’язках, намагання підмінити юридичну регламентацію правовідносин конкретних суб’єктів декларуванням основних прав та свобод людини і громадянина, політичними узагальненнями, втручанням у компетенцію і діяльність політичних партій і громадських організацій, що регулюються суто статутними нормами.

Показовим в цьому сенсі є останній зареєстрований у Верховній Раді України законопроект народних депутатів України від фракції Партії регіонів. У статті 1 «Визначення термінів» цього законопроекту перераховуються такі види опозиції, як: політична опозиція, громадська опозиція, парламентська опозиція, об’єднана парламентська опозиція, місцева представницька опозиція, об’єднана місцева представницька опозиція. Більше того, правом на зайняття опозиційною політичною діяльністю наділяються всі суб’єкти суспільного життя України.

За законопроектом, опозиційною політичною діяльністю в Україні визнається «добровільна діяльність, спрямована на захист гарантованих Конституцією України прав і свобод громадян у разі їх порушення, недотримання або неналежного виконання вимог Конституції України чинною державною владою, невідповідності офіційного курсу влади задекларованим нею програмним цілям та завданням». Варто поцікавитися, чим займатиметься опозиція, якщо права і свободи громадян не будуть порушуватися, а вимоги Конституції України будуть дотримуватися і належно виконуватися чинною державною владою? Хто буде визначати належність чи неналежність виконання?

У статті 10 формування об’єднаної парламентської опозиції фракціями політичних партій є можливим, якщо «до їх складу входить не менш, як третина народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України...» Постає питання: а якщо менше третини, то опозиція декількох фракцій неможлива?

В будь-якому разі вищезазначені проекти законів суттєво звужують, а інколи заперечують права меншості, а в деяких випадках — і більшості, навіть у порівнянні з конституційними приписами і нормами існуючих законів, наприклад, Закону України «Про статус народного депутата України».

На мій погляд, конкретна матерія законопроекту про опозицію у Верховній Раді України повинна визначатися перш за все загальними тенденціями конституційної реформи в Україні, що спрямована на подальший розвиток демократії, розумінням основних складових юридичного змісту поняття демократії, про які йтиметься нижче.

У науці конституційного права під демократією розуміється комплексний правовий інститут політичного устрою держави, який гарантує громадянам вільну участь у здійсненні державної влади.

За визначенням юридичний зміст демократії охоплює визнання: демократичної легітимності; засади підпорядкованості волі меншості волі більшості; прав меншості й забезпечення гарантій їх здійснення; основних прав і свобод людини і громадянина.

У країнах з прямою формою здійснення демократії, коли всі закони держави приймаються безпосередньо усім народом (стародавній грецький поліс, деякі кантони сучасної Швейцарії), воля більшості і воля меншості з’ясовуються і реалізуються через відкрите голосування звичайною більшістю голосів.

В країнах з напівпрямим і представницьким типами демократії волевиявлення більшості й меншості реалізуються як мінімум у трьох формах. За окремими, найважливішими питаннями державної влади —безпосередньо — через народне вето, народну ініціативу, народний відклик, плебісцит і референдум. Крім того, шляхом виборів — безпосередньої участі громадян у здійсненні влади через обрання до представницьких органів, які є інституційною формою представницької демократії, де депутати — представники народу — здійснюють свої функції представництва на основі колегіальності. А також опосередковано, під час голосування цих депутатів у представницькому органі.

Отже, під більшістю і меншістю у демократичному суспільстві та його представницькому органі можна розуміти групи громадян чи їх представників — депутатів, які, реалізуючи право на здійснення влади через голосування на виборах, референдумі або в парламенті, отримали кількісну перевагу, або навпаки. Більшість і меншість є юридичними категоріями в інституті політичної демократії, правовідносини між якими виникають об’єктивно на підставі юридичного факту — голосування, і ці правовідносини повинні певним чином унормовуватися.

Похідне, вторинне становить поняття коаліційної більшості у парламенті — угода кількох депутатських фракцій, що разом охоплюють більшість депутатів, у випадку, коли жодна з політичних партій не отримала необхідної кількості голосів на виборах, а через те і місць у представницькому органі, щоб стати правлячою партією.

В країнах усталених демократій юридичне поняття «більшість» нерозривно пов’язане і ототожнюється з політичним поняттям «правляча», а «меншість» з політичним поняттям «опозиція».

Всім зрозуміло, що основна функція більшості полягає у виробленні і здійсненні певного політичного курсу шляхом прийняття рішень, якими ухвалюються відповідні законопроекти, призначається голова уряду і формується Кабінет, реалізуються інші владні повноваження. Більшість несе політичну відповідальність за результати діяльності уряду перед всім народом і в першу чергу перед своїми виборцями.

У розвинутих демократіях не виникає розбіжностей в поглядах політикуму і науковців стосовно функцій меншості (читай опозиції) у суспільстві й державі. Її наділяють трьома головними функціями (опозиційна тріада), серед яких функції: контролю, критики і альтернативи.

Логіка тут до звичайності проста — якщо за більшістю визнається право приймати рішення, визначати і здійснювати державну політику, то меншості залишається право на контроль за реалізацією цієї політики, право бути вислуханою у парламенті та право бути почутою у суспільстві.

Отже, під політичним поняттям «опозиція» ми розуміємо частину народних депутатів у парламенті, які об’єктивно перебувають у меншості по відношенню до тих депутатів, що об’єдналися у коаліцію і формують керівні органи законодавчої та виконавчої влади, і які здійснюють свою політичну діяльність шляхом контролю за владою, сформованою коаліційною більшістю, її критики та висунення альтернативних програм і законопроектів з метою завоювання довіри виборців, перемоги на наступних виборах і отримання політичної влади.

У державах усталеної демократії вищезазначені права гарантуються і забезпечуються конституційними засадами, політичним устроєм, розвинутими інститутами громадянського суспільства, засобами масової інформації, високим рівнем правосвідомості та правової культури громадян. Реалізація цих прав, як правило, не потребує додаткової правової регламентації. Разом з тим в багатьох країнах розвинутих демократій парламентська меншість надійно захищена не тільки конституційними засадами і демократичними традиціями, а й регламентами представницьких органів.

В Україні вперше пройшли вибори до парламенту за пропорційною системою, вперше сформована коаліція демократичних сил, вперше коаліція бере відповідальність за створення органів законодавчої і виконавчої влади. В таких умовах врегулювання взаємин між коаліцією і опозицією шляхом прийняття закону про опозицію і внесення відповідних змін до Регламенту Верховної Ради України є об’єктивною необхідністю.

Еталоном взаємовідносин більшості й меншості в парламенті, основою визначення меж їх компетенції має стати, на мій погляд, загальнодемократичний принцип, який полягає в тому, що реалізація прав і здійснення повноважень більшості або меншості не повинні порушувати права і заважати здійсненню повноважень кожної із сторін.

Ще раз нагадаю, що основною функцією більшості є вироблення і здійснення певного політичного курсу шляхом прийняття рішень, якими ухвалюються відповідні законопроекти, призначається голова уряду і формується Кабінет, реалізуються інші владні повноваження.

Відповідно до цього для здійснення ефективної законопроектної роботи більшість має право на заміщення керівних посад у Верховній Раді України, в її комітетах і комісіях, за винятком спеціальної контрольної комісії з питань приватизації, тимчасових спеціальних комісій і спеціальних слідчих комісій, створення яких ініціюється меншістю.

За поданням Прем’єр-міністра України від коаліції депутатських фракцій Кабінет Міністрів призначається лише з числа представників більшості. Саме більшість є відповідальною за діяльність уряду і законодавче забезпечення його роботи.

Вважаю, що меншості потрібно раз і назавжди відмовитися від посягань на керівництво у парламенті та його структурах, на місця в уряді й центральних органах виконавчої влади. Теорії «пропорційного» чи «вибіркового» поділу парламентських та урядових портфелів між більшістю і меншістю є теоріями фікції, хибними з усіх боків. Вони суперечать правовим засадам демократії в цілому і парламентського процесу зокрема, створюють шкідливу ілюзію «часткової» влади або «впливу» на владу, чим вводять в оману виборців і компрометують меншість угодовською політикою у разі їх реалізації.

На мою думку, для меншості (а, насправді, для усього демократичного суспільства) треба створити такі умови політичного існування, коли реалізація їх прав, визначених на підставі функцій контролю, критики і альтернативи, дасть змогу в демократичний спосіб позбавити влади більшість, якщо ця більшість не виправдала очікувань своїх виборців.

Відповідно до контрольної функції представники меншості повинні мати право на заміщення керівних посад в спеціальній контрольній комісії з питань приватизації, тимчасових спеціальних комісіях і спеціальних слідчих комісіях, створення яких ініційоване нею; право обіймати посади Голови та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; становити половину Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, одну третину Конституційного Суду України, мати гарантовану квоту в Центральній виборчій комісії.

Заміщення від опозиції посад перших заступників голів парламентських комітетів слугувало би посиленню контрольної функції меншості, здійсненню функції альтернативи шляхом підготовки альтернативних законопроектів або внесення пропозицій до проектів, що готуються в комітетах коаліційною більшістю.

Функції альтернативи і критики мають реалізовуватися, на мій погляд, у можливості меншості створити «тіньовий кабінет». Опозиція повинна мати право на внесення визначеної кількості питань під час формування порядку денного Верховної Ради України і обов’язковий їх розгляд на пленарних засіданнях, право на співдоповідь з кожного питання, яке обговорюється в парламенті, мати не менше третини часу від загального терміну кожного засідання для участі в дискусіях.

Треба, нарешті, зрозуміти, що засоби масової інформації є складовою частиною конституційного процесу в будь-якій демократичній державі, і вжити заходів для реалізації статті 18 (Права народного депутата України у взаємовідносинах із засобами масової інформації) Закону України «Про статус народного депутата України», в якій сказано, що народний депутат має право безплатного виступу не рідше одного разу на місяць на радіо — до 10 хвилин, на телебаченні — до 20 хвилин, друкувати матеріали не рідше одного разу на місяць обсягом до 1/16 загальної газетної площі (ч. 1 ст. 18). Це дозволить меншості, якщо умовно порахувати за принципом «однієї третини» (хоча в даному разі застосовується принцип пропорційності), користуватися державними засобами масової інформації (всеукраїнськими каналами) в таких обсягах: на телебаченні — близько 2-х годин на день; на радіо — близько 1-ї години на день; у всеукраїнських друкованих засобах інформації — майже 1/3 обсягу щоденного номера. Це, приблизно, у 80 разів більше ефіру на телебаченні та у 30 разів більше місця в друкованих ЗМІ, ніж пропонується усіма вищеназваними законопроектами про опозиційну діяльність.

Підсумовуючи сказане, хочу попередити представників фракції Партії регіонів, що ігнорування таких складових юридичного змісту демократії, як: визнання демократичної легітимності (в даному разі йдеться про визнання результатів парламентських виборів), а також засад підпорядкованості волі меншості волі більшості, означає заперечення фундаментальних принципів демократії і може призвести за певних обставин до тоталітаризму і, навіть, до втрати державності.

Тому закликаю всі політичні сили країни і насамперед народних депутатів України спочатку до конструктивного діалогу, потім до цивілізованого співіснування і, насамкінець, до плідної співпраці задля розбудови економічно могутньої, політично передбачуваної і демократичної України. Ми мусимо навчитися засвоювати уроки історії.

Микола ОНІЩУК, народний депутат України.