Коаліційні переговори із «зачиненими дверима»

Проголосивши 24 серпня 2004 року тезу про необхідність переходу до парламентсько-президентської форми правління, Президент одночасно висловився за утворення парламентської більшості, котра має сформувати уряд: «Хай цей уряд разом із більшістю реалізує свою економічну політику і несе відповідальність за цю політику перед народом». Та коли зважити, що реалізація цих намірів вимагала внесення змін до Конституції, то про їх декларативність заявляли навіть представники пропрезидентських сил. «Уявіть собі, що створено парламентську більшість, чи може вона формувати уряд?», — запитував лідер фракції СДПУ(о) Леонід Кравчук, нагадуючи при цьому, що в Конституції чітко записано: уряд формує Президент, а парламент лише дає згоду на призначення прем’єра. Тобто, право парламентської більшості на формування уряду не було закріплене конституційно, а відтак, глава держави міг дати слово, але так само міг його у будь-який момент забрати. Тим паче, що схожу ідею, котра мала назву «солідарна відповідальність Кабінету Міністрів і Верховної Ради», у 1999 році вже намагалися реалізувати під час урядування Віктора Ющенка. Проте саме внаслідок законодавчої неврегульованості обов’язків та відповідальності у трикутнику Президент—уряд—парламент ця «недокоаліція» була недовговічною.

Таким чином, загалом продуктивна теза про парламентську відповідальність уряду наштовхувалася на необхідність внесення масштабних змін до Конституції Україні, що в тогочасних політичних умовах було малоймовірним. У цій ситуації лідер блоку «Наша Україна» В. Ющенко звернувся до Президента з пропозицією підписати разом з демократично сформованою більшістю Верховної Ради та Кабінетом Міністрів Договір про спільні дії (як політичну гарантію узгоджених дій усіх гілок влади) та підтримати ініціативу «Нашої України» зі створення парламентської більшості на основі його політичної сили — лідера парламентських виборів. На думку Ющенка, свідченням готовності Леоніда Кучми до такого кроку мало стати ухвалення найближчим часом кадрових, організаційних і нормативних рішень, серед яких, зокрема, вимога «усунути від процесу формування парламентської більшості адміністрацію Президента». Крім того, лідер «Нашої України» закликав Президента «забезпечити участь влади у Всеукраїнському форумі демократичних сил (відбувся 14-15 вересня 2002 р.), що продемонструє її готовність до відкритого діалогу з суспільством» («Голос України», 31 серпня 2002 р.).

Тим часом у парламенті тривали міжфракційні консультації стосовно утворення майбутньої парламентської більшості. Проте, як зазначив лідер фракції «Трудова Україна» і ПППУ Сергій Тігіпко, «не всі з дев’яти фракцій, які заявили свою готовність увійти до більшості, нині готові до співпраці з фракцією Ющенка» («Голос України», 10 вересня 2002 р.). Незважаючи на це, 15 вересня, під час ініційованого «Нашою Україною» Форуму демократичних сил, лідери п’яти депутатських фракцій і груп — «Нашої України», партій «Трудова Україна» і ППУ, НДП, «Аграрники України» і «Демократичні ініціативи» — підписали заяву про початок формування парламентської більшості. Але цей процес по суті було зупинено вже наступного дня, коли стартувала акція «Повстань, Україно!», до організаторів якої — «бютівців», соціалістів та комуністів — приєдналися й «нашоукраїнці» на чолі з Ющенком. Учасники акції ухвалили звернення, в якому вимагали створення парламентської більшості на основі політичних сил, які одержали найбільше голосів на парламентських виборах, усунення Л. Кучми від виконання президентських обов’язків, призначення дострокових виборів Президента. Увечері учасники акції встановили на підходах до адміністрації Президента намети, але вже вночі їх було знесено. Утім, незважаючи на участь в акції опозиції, лідер «нашоукраїнців» наступного дня висловив думку, що «конфлікт 16 вересня ще не зайшов далеко, а тому можливості для діалогу не вичерпано». Ю. Тимошенко з цього приводу зауважила: Ющенко «все ще намагається увійти в зачинені двері. Своїми хитаннями Віктор Андрійович завдає шкоди Україні і собі». І, хоча 24 вересня Ющенко вже не брав участі у масових акціях опозиції, «двері» справді було зачинено.

Меншість, яка стала більшістю

Остаточно це стало зрозуміло 27 вересня, коли керівники дев’яти пропрезидентських фракцій і груп заявили про формування постійно діючої парламентської більшості у Верховній Раді. «Ця більшість візьме на себе відповідальність за законотворчу роботу парламенту і утворення коаліційного уряду відповідно до пропозицій Президента України щодо здійснення політичної реформи», — йшлося у заяві більшості. Крім того, «більшовики» погрожували: якщо опозиція вдасться до блокування роботи парламенту, буде ініційовано переобрання керівництва комітетів Верховної Ради. Після цього зі зверненням до українського народу виступив Президент Л. Кучма. «Непримиренні вимагають, щоб я подав у відставку. Категорично заявляю: я цього не зроблю», — сказав глава держави. Цілком очевидно, що впевненість Л. Кучми базувалася саме на підписаній 27 вересня 2002 року Угоді про утворення та основні засади діяльності постійно діючої парламентської більшості у Верховній Раді України, хоча офіційну заяву про утворення більшості у складі 231 народного депутата було зроблено лише 8 жовтня. Зауважимо, що ця більшість стала можлива завдяки рекрутуванню до неї депутатів з опозиційних фракцій.

Угоду «Про утворення та основні засади діяльності постійно діючої парламентської більшості» підписали: від фракції «Аграрники України» Катерина Ващук, від НДП — Валерій Пустовойтенко, від фракції ПППУ та «Трудова Україна» — Сергій Тігіпко, від «Регіонів України» — Раїса Богатирьова, від СДПУ(о) — Леонід Кравчук, від депутатської групи «Демократичні ініціативи» — Степан Гавриш, від «Європейського вибору» — Володимир Пєхота, від «Народного вибору» — Микола Гапочка та від «Народовладдя» — Богдан Губський. Декларуючи підтримку серпневій президентській ініціативі, учасники більшості зазначали, що це «передбачає здійснення в Україні конституційної, політичної та адміністративної реформ шляхом внесення змін до Конституції України, створення правового поля для переходу України до парламентсько-президентської республіки, пропорційної виборчої системи, формування коаліційного уряду, законодавчого визначення засад, механізмів утворення і функціонування парламентської більшості та парламентської опозиції, законодавчого врегулювання процесу узгодження дій та солідарної відповідальності всіх гілок влади».

В угоді зазначалося, що керівними органами парламентської більшості є загальні збори та координаційна рада, а керівною особою — координатор більшості. Серед першочергових організаційно-політичних завдань парламентської більшості, зокрема, були: «проведення перерозподілу керівних посад у Верховній Раді», «участь у формуванні на основі пропорційного представництва коаліційного Кабінету Міністрів України за квотами депутатських фракцій і груп постійно діючої парламентської більшості», «розробка пакету законодавчих актів, необхідних для проведення в Україні конституційної, політичної та адміністративної реформи».

Відповідно, учасники більшості брали на себе відповідальність за роботу Верховної Ради та за результати роботи своїх представників у складі коаліційного Кабінету Міністрів. Невід’ємною частиною цієї угоди було положення від 27 вересня «Про постійно діючу парламентську більшість у Верховній Раді четвертого скликання». За цим положенням більшість вважалася утвореною з моменту офіційного повідомлення про її формування на пленарному засіданні Верховної Ради за умови подання особистих письмових заяв «про згоду на входження до складу постійно діючої більшості не менш як 226 народними депутатами України». Відповідно, зменшення її чисельного складу вело до припинення діяльності парламентської більшості. Стосовно кадрових питань суб’єкти парламентської більшості (фракції та групи) мали право «висувати претендентів на посаду прем’єр-міністра з метою визначення шляхом рейтингового голосування єдиної кандидатури на цю посаду», та зобов’язувались «забезпечити одностайність під час голосування у Верховній Раді за попередньо визначеного єдиного кандидата на посаду прем’єр-міністра України» («Голос України», 10 жовтня 2002 р.).

14 жовтня координаційна рада більшості по суті ухвалила рішення про перерозподіл парламентських комітетів і планувала винести це питання на розгляд Верховної Ради. Проте на заваді стала нестійка конструкція більшості, бо варто було 16 жовтня чотирьом народним депутатам на знак протесту проти нападу на народного депутата Володимира Сівковича заявити про призупинення свого членства у більшості, як це утворення стало недієздатним. За такої ситуації було поновлено переговори між фракціями «Трудова Україна», «Регіони України» та «Наша Україна». 18 жовтня лідер УНР Юрій Костенко повідомляв, що «представники «НУ» зустрінуться зі своїми колегами з цих фракцій, аби завершити розробку коаліційної угоди і доопрацювати до кінця принципи формування коаліції» («Урядовий кур’єр», 22 жовтня 2002 р.). Про готовність до переговорів з «НУ» «без будь-яких попередніх політичних умов» заявив і лідер СДПУ(о) Віктор Медведчук, хоча при цьому й порадив В. Ющенку відкликати свій підпис під резолюцією учасників акції «Повстань, Україно!».

Проте ці переговори тривали лише кілька днів. 21 жовтня в Українському домі за участю Президента, Прем’єр-міністра та Голови Верховної Ради відбулися збори народних депутатів — членів парламентської більшості, під час яких Л. Кучма ще раз підтвердив свою готовність прийняти узгоджені більшістю кандидатури членів коаліційного уряду та прем’єр-міністра, а парламентська більшість та уряд мають взяти на себе солідарну відповідальність за результати роботи коаліції. Утім, як зазначав народний депутат Василь Сіренко (фракція КПУ), з одного боку, наслідком створення парламентської більшості стала цілковита концентрація державної влади в руках однієї людини — Президента, а з другого — глава держави всупереч конституційним нормам робить спробу перекласти відповідальність на парламентську більшість. «Згідно з п. 9 п. 10 ст. 106 Конституції України Президент призначає Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій. А згідно з ч. ІІ ст. 106 Конституції України Президент не може передавати свої повноваження іншим особам чи органам. То які правові конституційні підстави є для передавання парламентській більшості — частині парламенту — права формувати уряд, по суті, президентські повноваження?», — запитував В. Сіренко. А лідер «НУ» В. Ющенко зазначив, що «основна вимога тих, хто негативно оцінює політичну ситуацію в країні, — зміна системи влади через внесення змін до Конституції і законів України», бо «владу змінює або парламент, або силовим методом вулиця».

Суб’єкти парламентської більшості також ніяк не могли дійти згоди стосовно єдиної кандидатури на посаду прем’єр-міністра, бо, по суті, їм належало визначитися з прізвищем майбутнього провладного претендента на посаду Президента України. Тож 25 жовтня на вибір глави держави було запропоновано чотири прізвища: чинного глави уряду Анатолія Кінаха, першого віце-прем’єра Олега Дубини, голови Державної податкової адміністрації Миколи Азарова та голови Донецької облдержадміністрації Віктора Януковича. І хоча при цьому «більшовики» заявили, що погодяться з будь-яким вибором, Л. Кучма від такої честі відмовився й зазначив, що парламентська більшість має самостійно визначитися з єдиною кандидатурою на прем’єрську посаду. Та учасники більшості ніяк не могли визначитися з «єдиною кандидатурою» на посаду прем’єра. Мало того, чинний глава уряду А. Кінах заявив, що добровільно з посади прем’єр-міністра не піде, бо, на його думку, «проведення політичної реформи в Україні не повинне перетворюватися на торгівлю посадами». Але подальші події засвідчили, що Л. Кучма свій вибір таки зробив і що це було вочевидь не на користь чинного прем’єра. А щоб стимулювати переговорний процес, Президент вдався до перевіреної тактики — розкритикував дії уряду з ухвалення та виконання держбюджету і заявив, що винні в цьому повинні подати заяву про відставку.

«Квотний» уряд Януковича

Розв’язка настала 16 листопада 2002 року — в указі Президента «Про відставку Кабінету Міністрів України» зазначалося: повноваження уряду А. Кінаха припинено «у зв’язку з необхідністю реалізації проголошеного курсу на реформування політичної системи в державі, забезпечення з цією метою конструктивної взаємодії і співпраці з Верховною Радою України у створенні відповідального і ефективно діючого уряду». Сам А. Кінах президентську оцінку діяльності його уряду назвав «об’єктивною».

21 листопада 2002 року Верховна Рада 234 голосами дала згоду на призначення В. Януковича новим Прем’єр-міністром України. Його кандидатуру підтримали фракції парламентської більшості та по одному голосу дали «Наша Україна» і СПУ. Підписавши указ про призначення В. Януковича Прем’єр-міністром України, Л. Кучма зазначив, що голосування за главу уряду засвідчило: «У парламенті є більшість, і ця більшість запропонувала власну кандидатуру та з сьогоднішнього дня взяла відповідальність і за себе, і за той уряд, який буде сформований цією більшістю». Зазначимо, що ці слова аж ніяк не узгоджувалися з реаліями, бо насправді парламентська більшість трималася купи лише під тиском адміністрації Президента та особисто Л. Кучми. Яскравим свідченням її нестабільності стало голосування (відбулося того ж таки тріумфального для Януковича 21 листопада) за проект Держбюджету на 2003 рік, коли Верховна Рада, незважаючи на заперечення нового глави уряду та близької до нього депутатської групи «Регіони України», схвалила у другому читанні не урядовий, а парламентський варіант бюджету. Пізніше, 28 листопада, парламент не підтримав пропозицію «постійно діючої парламентської більшості» про звільнення Володимира Стельмаха з посади голови Нацбанку. Звільнити В. Стельмаха та призначити на посаду голови Нацбанку С. Тігіпка «більшовикам» удалося лише 17 грудня 2002 року, проте для цього їм довелося провести голосування іменними бюлетенями з обов’язковим зазначенням прізвища народного депутата, номера його посвідчення та особистого підпису. Все це аж ніяк не свідчило про монолітність та сталість парламентської більшості.

25 листопада відбулася зустріч Прем’єр-міністра В. Януковича з Головою Верховної Ради В. Литвином та керівниками фракцій парламентської більшості, під час якої було погоджено кандидатури майже всіх віце-прем’єрів та міністрів. Наступного дня Президент своїми указами призначив першого віце-прем’єр-міністра, міністра фінансів Миколу Азарова (за квотою групи «Європейський вибір») та віце-прем’єрів Дмитра Табачника (квота фракції партій ППУ та «Трудова Україна»), Віталія Гайдука (квота фракції СДПУ(о) та Івана Кириленка (квота фракції Аграрної партії). 30 листопада було призначено решту членів Кабінету Міністрів: міністра праці та соціальної політики Михайла Папієва, міністра транспорту Георгія Кірпу, міністра освіти і науки Василя Кременя (усі за квотою СДПУ(о), міністра економіки та з питань європейської інтеграції Валерія Хорошковського, міністра промислової політики Анатолія М’ялицю (за квотою фракції ПППУ та «Трудова Україна»), міністра охорони здоров’я Андрія Підаєва, міністра з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Григорія Реву (квота групи «Народовладдя»), міністра культури і мистецтв Юрія Богуцького, міністра екології і природних ресурсів Василя Шевчука (квота НДП), міністра аграрної політики Сергія Рижука (квота Аграрної партії), міністра палива та енергетики Сергія Єрмілова (квота групи «Демократичні ініціативи»), міністра оборони Валерія Шкідченка, міністра внутрішніх справ Юрія Смирнова, міністра юстиції Олександра Лавриновича, міністра закордонних справ Анатолія Зленка та урядового секретаря Володимира Яцубу (квота Президента). Зіставивши склад кабінету В. Януковича із кабінетом А. Кінаха, побачимо, що міністерські портфелі зберегли дев’ять міністрів (Рижук, Смирнов, Шкідченко, Лавринович, Зленко, Богуцький, Кірпа, Кремень, М’ялиця), урядовий секретар Яцуба та Гайдук, який пішов на підвищення, отримавши портфель віце-прем’єра.

Солідарна неспроможність парламентської більшості

4 грудня уряд і парламентська більшість підписали протокол про закріплення розподілу посад у Кабінеті Міністрів України. Як зазначав лідер фракції СДПУ(о) Л. Кравчук, у документі конкретно визначено, які урядові посади закріплено за кожною фракцією більшості, та окреслено квоту кожної фракції. А оскільки кожна парламентська фракція мала нести відповідальність за свого представника в уряді, то у протоколі закріплювалося право фракції на відкликання свого висуванця у разі порушення ним політичних домовленостей. Замість відкликаного міністра фракція згідно зі своєю квотою могла запропонувати нову кандидатуру. Зазначимо, що цей принцип на практиці не застосовувався. Тим паче, що Конституція України не передбачала ані процедури призначення міністрів депутатськими фракціями, ані процедури їх відкликання, тож ця обставина перетворювала підписаний документ на чергову необов’язкову політичну декларацію. До того ж 13 із 22 членів цього «партійно-коаліційного Кабміну» були позапартійними, що також послаблювало фракційну відповідальність урядовців.

Прагнучи хоч якось легітимізувати нову владну конструкцію, 7 грудня у Маріїнському палаці Голова Верховної Ради В. Литвин, Прем’єр-міністр В. Янукович та керівники дев’яти фракцій і груп, які увійшли до складу парламентської більшості, підписали політичну угоду між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів про співпрацю і солідарну відповідальність. Це дало підстави Президенту заявити, що відтепер влада в Україні єдина. «Парламентська більшість отримала можливість сформувати коаліційний уряд, через який вона проводитиме свою політику і за який вона несе повну відповідальність. Сам уряд, у свою чергу, є виразником волі парламентської більшості та її консолідатором», — заявив він і порадив більшості взяти на себе всю повноту відповідальності за діяльність парламенту, зокрема за роботу парламентських комітетів. Відтак 17 грудня парламентська більшість, втілюючи настанови

Л. Кучми, ухвалила постанову про «ротацію» голів і перших заступників голів комітетів Верховної Ради і перебрала на себе керівництво комітетами Верховної Ради. У відповідь опозиційні фракції («Наша Україна, КПУ, СПУ та БЮТ) оприлюднили заяву «Про факт державного перевороту в Україні» і вдалися до блокування роботи парламенту. У цій ситуації стала очевидною слабкість утвореної зусиллями адміністрації Президента «постійно діючої парламентської більшості», тож 24 грудня «більшовики» були змушені підтримати постанову «Про деякі заходи щодо забезпечення роботи Верховної Ради», яка накладала мораторій на зміну керівництва комітетами Верховної Ради. Показовим прикладом неспроможності більшості стало ухвалення 25 грудня Держбюджету на 2003 рік — незважаючи на заяву прем’єра В. Януковича про те, що це голосування стане першою серйозною перевіркою для підписантів політичної угоди (вона передбачала солідарну відповідальність за розробку і затвердження необхідних законопроектів — С. Л.), бюджет було ухвалено завдяки підтримці опозиційних фракцій, тим часом як частина фракцій більшості, зокрема СДПУ(о), не підтримала урядових пропозицій. А це означало, що під красивою обгорткою політичної угоди між постійно діючою парламентською більшістю і коаліційним урядом насправді не було ні постійної більшості, ні коаліції, ні солідарної відповідальності.

(Продовження. Початок у №№ 242, 247 за 2005 р., у № 67, 109 за 2006 р.).