Уроки новітнього конституційного процесу в Україні

1) Процедурні — наголошувалося на «ситуативності», тимчасовості ухвалення Конституції. Мовляв, її було ухвалено «за одну ніч», поспіхом, а тому низку норм цього документа можна не брати до уваги та не виконувати.

2) Правові — аргументи на кшталт «парламент не прийняв цілу низку законів», що не дають підстав для «повноцінного» виконання Конституції України. При цьому ігнорувався той факт, що норми Конституції недвозначно визначені як норми прямої дії.

3) Суспільно-політичні — апелювання до необхідності ревізії Конституції. Одна з перших таких спроб була здійснена ще під час призначення та проведення референдуму 2000 року. Таким чином, було зроблено спробу використання громадської думки з метою зміни конституційного ладу в країні та посилення влади Л. Кучми. Гостра конституційна дискусія 2003—2004 років, яка в тих чи інших формах триває і до сьогодні, також не сприяла стабільності конституційного ладу в країні.

Етапи сучасного конституційного процесу

На першому етапі (липень 1996 — кінець 1999) відбулося формування органів державної влади на основі нової Конституції: затвердження кандидатури Прем’єр-міністра Верховною Радою за поданням Президента (липень 1996); формування Конституційного Суду (осінь 1996); вибори Верховної Ради та Президента у строки, встановлені перехідними положеннями нової Конституції (березень 1998 та жовтень—листопад 1999 року відповідно).

Попри те, що в цілому Конституція визначала форму державного правління в Україні як президентсько-парламентську, роль Президента за «неписаною Конституцією» (політично-правовою практикою) стала більш значною. Зокрема, глава держави відігравав вирішальну і майже виняткову роль при визначенні кандидатури Прем’єр-міністра, формуванні уряду, призначенні голів місцевих державних адміністрацій. Становище Президента у цей період посилювали і тимчасові додаткові повноваження, які він отримав відповідно до перехідних положень Конституції на три роки з дня її прийняття, а саме — право самостійного видання указів з економічних питань, не врегульованих законами.

У свою чергу, місцеві державні адміністрації перебрали на себе значну частину функцій та повноважень органів місцевого самоврядування. Отже, в Україні протягом перших років функціонування нової Конституції утворилася жорстка вертикаль виконавчої влади на чолі з Президентом. Реальний вплив Верховної Ради, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування був значно менший за їхні конституційні повноваження. Практика сприйняття та виконання Конституції, яка склалася у цей період, визначила логіку конституційного процесу в Україні протягом наступних його етапів.

Другим етапом конституційного процесу стала спроба перегляду основних положень Основного Закону, яка відбувалася з грудня 1999 по січень 2001 року з метою посилення впливу Л. Кучми після його обрання на другий термін. Запропонованим проектом конституційних змін передбачалося запровадження двопалатного парламенту, зменшення кількості депутатів з 450 до 300, скасування депутатської недоторканності, надання Президенту додаткових можливостей щодо розпуску Верховної Ради.

Ключовою подією цього етапу став референдум 16 квітня 2000 року. Сам спосіб його проведення (процедура дострокового голосування, маніпулятивний характер питань референдуму) поставив під сумнів його результати, а також і надалі дискредитував Конституцію.

Законопроект щодо змін до Конституції, який був предметом квітневого референдуму, не підтримала Верховна Рада. Імплементація результатів референдуму стала предметом складних політичних консультацій та активної суспільної дискусії восени 2000 року. Опозиційні політичні сили активно виступали проти змін до Конституції, пропонованих Л. Кучмою, з огляду на порушення, які відбувалися в ході референдуму. Окрім цього, небезпідставними були побоювання, що внесення змін до Основного Закону і надалі послабить парламентаризм у країні. Зрештою, внесення змін до Конституції остаточно унеможливила складна політична ситуація в країні під час «касетного скандалу».

Із серпня 2002 року по березень 2003-го тривала активна дискусія щодо політичної реформи в середовищі експертів та обговорення необхідності змін до Конституції в мас-медіа. Однак сам текст законопроекту був розроблений лише у березні 2003 р. Після цього відбулося «всенародне обговорення» проекту змін до Конституції, запропонованих Л. Кучмою, яке мало здебільшого формальний характер.

Четвертий, доволі гострий етап конституційної дискусії відбувався в Україні з вересня 2003-го по квітень 2004 року. У цей час Конституція стала однією з головних тем політичного життя країни в контексті майбутньої президентської кампанії. Тодішня опозиція на чолі з В. Ющенком розглядала політичну реформу як інструмент збереження влади в країні для владної еліти на чолі з Л. Кучмою. Проте ініціаторам політичної реформи вдалося віднайти компроміс у питанні змін до Конституції з КПУ і СПУ, що створило можливості для реалізації проекту політичної реформи у Верховній Раді.

Конституційною комісією на чолі з О. Морозом та С. Гавришем було підготовлено проекти законів щодо змін до Конституції (реєстр. номери у Верховній Раді ІV скликання 4105 та 4180). Після бурхливих дискусій у парламенті з їх тексту було вилучено положення щодо обрання Президента Верховною Радою.

3 лютого 2004 р. відбулося попереднє схвалення парламентом (304 голоси «за») проекту закону № 4105. Своєрідною кульмінацією цього етапу стало 8 квітня того ж року. Цього дня Верховна Рада відхилила проект закону № 4105 (294 голоси «за» при потребі 300).

Однак ідея змін до Конституції реформи і після цього залишилася актуальною для вітчизняного політикуму. На п’ятому етапі конституційного процесу (вересень—грудень 2004), який можна назвати «етапом компромісу», відбулося повернення до політичної реформи. Остання стала інструментом порозуміння між різними політичними силами під час виборів Президента та Помаранчевої революції.

8 грудня 2004 р. відбулося ухвалення в цілому проекту закону № 4180 щодо внесення змін до Конституції, в пакеті зі змінами до Закону про вибори Президента України. Одним із найгостріших питань під час розгляду остаточного варіанту змін до Конституції був термін їх введення в дію. В результаті політична реформа набула чинності з 1 січня 2006 року, а основна її частина, яка стосувалася нової процедури формування уряду, — у травні 2006 року, після демократичних виборів до Верховної Ради V скликання.

Отже, період з грудня 2004 року по травень 2006 року можна вважати шостим, перехідним етапом у сфері змін до Конституції. У цей час чинними залишалися норми редакції Конституції 1996 року, однак і політики, і суспільство були свідомими того, що правила гри незабаром зміняться. Тому дискусія щодо політичної реформи не припинилася: дехто з політиків та високопосадовців висловлювався на користь її скасування. При цьому застосовувалися аргументи того ж зразка, що і за часів попереднього політичного режиму: «недосконалість Конституції», «невизначеність» її норм, «порушення процедури» при голосуванні 8 грудня 2004 р. та ін.

Із наведеного вище можна зробити цілий ряд уроків, які повинні в майбутньому стати визначальними для української влади та політиків у сфері застосування та виконання Конституції на даному, вже сьомому етапі конституційної дискусії в сучасній Україні.

Безперечно, чинна редакція Конституції не є досконалою. Однак головні проблеми практики вітчизняного конституціоналізму полягають не в недосконалості правових норм. Справжнім викликом і завданням для нинішньої влади є охорона Конституції та сприяння виконанню її положень всіма суб’єктами державної влади відповідно до букви та духу норм Основного Закону.

Украй бажаною є публічна відмова основних політичних гравців від спроб чергової ревізії Конституції. Адже це означатиме другий перегляд основних положень Конституції за останні півтора року, що унеможливлює будь-яку стабільність у роботі органів державної влади. Під час конституційного процесу, зокрема у 2002—2005 роках, на порядку денному була зміна форми державного правління, перерозподіл повноважень між ключовими інституціями державної влади: Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів. Продовження такої дискусії «з точністю до навпаки» надалі здатне лише підривати довіру як до Конституції, так і до інститутів державної влади та принципів верховенства права в Україні.

Натомість політична реформа в країні потребує подальшого поглиблення. Першочерговим завданням тут є ухвалення в цілому законопроекту № 3207-1, спрямованого на зміцнення місцевого самоврядування в Україні. Необхідно ухвалити низку законів, спрямованих на врегулювання процедур формування і призначення уряду, меж реалізації владних повноважень Президента, творення відповідальної системи влади відповідно до нової редакції Конституції. Серед законів, які необхідно ухвалити передусім, — закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про Президента України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про нормативно-правові акти», нові редакції законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», низку інших законопроектів.

Лише за дотримання цих умов Конституція України стане справді головним документом життя держави, який визначатиме основи державного ладу та регулюватиме найважливіші суспільні відносини, а не відіграватиме функцію «розмінної монети» у політичних дискусіях.

Микола ТОМЕНКО, народний депутат України, заступник керівника фракції БЮТ, кандидат історичних наук, автор низки наукових праць з проблем українського конституціоналізму, зокрема, дослідження «Історія української Конституції».