Протягом десяти років з моменту прийняття Основного Закону дискусії навколо історичної конституційної ночі 28 червня 1996 року не вщухали. Досі точаться суперечки: рано чи пізно було ухвалено Конституцію, чи потрібна вона взагалі і як вдало збалансувати повноваження влади. Деякі політики навіть переконані: нинішня редакція застаріла і нової Конституції не уникнути. Але насправді Основний Закон готували тривалий час наші найкращі фахівці. Спираючись на досвід інших держав і вивчаючи кращі світові традиції. Про це наша розмова з доктором юридичних наук, завідувачем кафедри державно-правових наук національного університету «Києво-Могилянська академія» і суддею Конституційного суду у відставці Миколою КОЗЮБРОЮ.

— Миколо Івановичу, ви були активним учасником процесу створення Конституції України, готували проект Декларації про державний суверенітет України і саму концепцію Основного Закону. Прогнозували, що його ухвалять за півроку після дострокових парламентських виборів в 1994 році. Тож її прийняли запізно?

— Із прийняттям Конституції справді затягнули. Якби її прийняли через два-три роки після проголошення незалежності, думаю, це стабілізувало б суспільство. Але, на жаль, наша політична еліта не була готова до прийняття Конституції раніше. Закінчилася конституційна епопея тим, що замість Основного Закону Президент і Верховна Рада підписали досить сумнівний з юридичної точки зору Конституційний договір. Звісно, він відіграв певну позитивну роль, бо відносини між главою держави й парламентом на той час настільки загострилися, що потрібно було шукати вихід.

— А чому Конституційний договір сумнівний?

— Бо такого роду документ в умовах чинної на той час Конституції не міг бути легітимним. Договір швидше був політичним, а не юридичним документом.

— Чи потрібна така деталізація Конституції? Деякі правознавці переконують, що досить було обмежитися Декларацією про незалежність — мовляв, Великобританія стільки років успішно існує без Конституції...

— Не можу сказати, що в нас Конституція надто деталізована. Конституції деяких інших держав, особливо розділи, які стосуються організації влади, більше деталізовані.

Концепція нової Конституції України розроблялася з 1991 року. І деякі положення Декларації про державний суверенітет ввійшли в Основний Закон. Але не забуваймо, що декларацію готували ще в радянський період. Тому замінити Конституцію Декларацією про державний суверенітет Верховна Рада не могла.

— Які положення концепції Конституції дискутувалися найбільше?

— Нудьгувати не доводилось. Але робота була дуже цікава. Разом зі мною над концепцією працювали керівник науково-експертного управління Верховної Ради професор Анатолій Мацюк, професори Леонід Юзьков, Володимир Василенко, Петро Мартиненко, Євгенія Тихонова. Ми готували і перший варіант проекту Декларації про державний суверенітет України. Пізніше до розробки проекту Конституції приєдналася група відомих фахівців-юристів та депутатів, серед них професори В. Аверянов, В. Копейчиков, В. Погоріло, В. Шаповал, А. Корнєєв та інші.

Дискутувалося багато положень проекту Основного Закону. Точніше, я навіть не пригадаю положення, яке б не дискутувалося. Взяти хоча б першу статтю першого розділу «Загальні засади»: «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава». Частину положення цієї статті, яка стосується демократичної, соціальної, правової держави, пропонували розмістити в преамбулі, оскільки, мовляв, у першій статті це положення звучить нереалістично. Це швидше мета й ідеал, до якого варто прагнути, а не реальність. Але такого роду положення в інших конституціях зафіксовано в основному тексті. Та й усі погодилися, що перша стаття в такій редакції стимулюватиме до того, щоб це положення знайшло свою конкретизацію в наступних статтях.

Чимало дискусій було й щодо розділу другого «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина». Зокрема, були пропозиції відмовитися від уживання в назві розділу поняття «обов’язки», оскільки вони є однією з гарантій прав людини і здебільшого не вживаються в інших конституціях у назвах відповідних розділів. Перемогла, однак, наша традиція. Дискусії точилися також навколо згадуваних уже соціально-економічних прав.

Особливо гострі дискусії йшли навколо організації державної влади в Україні. Переважно положення щодо форми правління не фіксуються в Конституції. Ми записали, що Україна є республікою. А якою — парламентською, парламентсько-президентською чи президентсько-парламентською — не зафіксували.

Висновок стосовно форми правління в Україні можна робити на основі розподілу повноважень між різними органами державної влади, зокрема й тих, які стосуються відповідних стримувань та противаг. Якщо виходити з позицій, закладених у Конституції 1996 року, то це була президентсько-парламентська форма правління.

Нині говорять, що відбувся перехід до парламентсько-президентської республіки. З точки зору самої логіки моделі вона залишається незмінною: і в президентсько-парламентській, і в парламентсько-президентській республіці президент обирається корпусом виборців, тобто населенням, уряд формується за активної участі парламенту, підзвітний і підконтрольний парламентові, він може висловити недовіру урядові. Як противага цьому, глава держави має право розпуску парламенту за певних підстав. Тобто логіка моделі незмінна. Інша справа — перерозподіл повноважень між президентом, парламентом і урядом. Повноваження президента в парламентсько-президентській республіці менші, ніж у президентсько-парламентській. На той час переважна більшість членів групи, які працювали над проектом, були прихильниками президентсько-парламентської республіки.

— Чому?

— Для України варіант парламентської республіки, де президент має виключно номінальні повноваження, був неприйнятний. Як свідчить історичний досвід, у країні, де відсутні міцні демократичні традиції, парламентські зокрема, парламентська республіка приречена. Як правило, це призводить до нестабільності й закінчується досить сумно для демократії. Навіть у Європі такі приклади непоодинокі. Тому робоча група (і парламент підтримав цю ідею) вважала: найкраща форма правління для України змішана, з деякими корективами.

Минув час, виявилося, що не всі положення Конституції належним чином спрацьовують. Мало того, інколи Президент, особливо в попередні роки, перебирав на себе ті повноваження, які безпосередньо не передбачені Конституцією.

Я не був прихильником конституційної реформи і вважав, що неузгодженості, прогалини та інші вади, які справді є в Конституції (від них, до речі, не вільний будь-який Основний Закон), могли бути значною мірою зняті шляхом тлумачень Конституційним Судом, за умови, звичайно, його політичної незаангажованості, яка, на жаль, була йому невластива, особливо в останні два роки. З деяких неоднозначних ситуацій можна було вийти шляхом прийняття законів про Кабінет Міністрів та про Президента. На жаль, ці закони прийняті не були. Очевидно, і з огляду на незацікавленість, зокрема і Президента, який неодноразово накладав на них вето.

Врешті-решт сталося те, що сталося. Зміни до Конституції внесені поспіхом, у так званому пакеті під час президентських виборів у 2004 році. Я не можу сказати, що в цих змінах немає раціонального зерна. Там чіткіше виписані положення, які стосуються відносин парламенту та уряду. Але водночас цей закон вніс і чимало суперечностей, які, на мій погляд, шляхом тлумачення подолати буде далеко не просто, а інколи й просто неможливо.

Повторюю, в світі немає бездоганних конституцій. Ідеальна конституція — це ілюзія. Звичайно, з часом треба повертатися до коригування чи внесення певних змін до будь-якої конституції, в тому числі нашої. Але це має робитися за наявності консенсусу в суспільстві й у владі, зокрема в парламенті, до того ж суворо у відповідності з виписаною в Конституції процедурою.

Гадаю, що значне ослаблення позицій глави держави в трикутнику «президент—парламент—уряд» не на користь ні державі, ні владі. Практично ми сьогодні маємо безвладдя. Бо порушено баланс повноважень між президентом, парламентом і урядом.

— Ви сказали, що досконалих конституцій не існує. А яка конституція вам подобається?

— Мені подобається наша — і не тільки тому, що я був причетний до її розробки на всіх етапах, починаючи з концепції. Ми намагалися максимально наблизити її до європейських стандартів, врахувавши наші національні особливості. І це нам, як на мене, загалом вдалося.

Українська Конституція відповідає європейським стандартам. Це було визнано експертами Ради Європи та іншими зарубіжними фахівцями. Позитивно оцінила текст Конституції, зокрема, Венеціанська комісія «За демократію через право» — правда, з певними застереженнями, які не завжди враховувались. Почасти й тому, що нашу специфіку західні фахівці не завжди добре розуміють.

Ми жили десять років з Конституцією, але не за Конституцією. Основна причина того — надто низький рівень політичної і правової культури, особливо владної верхівки. Якщо є неповага до Конституції на політичному олімпі, звісно, Конституцією нехтуватимуть і пересічні громадяни. Я, як юрист і колишній суддя КСУ, і досі не можу збагнути, з яких мотивів, окрім вузькополітичних, корпоративних, не приведені до присяги призначені президентом і з’їздом суддів України судді Конституційного Суду? Це очевидне і цинічне порушення Основного Закону. На жаль, порушення Конституції допускалося також Президентом, найбільш резонансним з яких було призначення голів місцевих обласних держадміністрацій без подання Кабінету Міністрів.

Оцей конституційний нігілізм з боку політиків, часом відвертий і брутальний, є надзвичайно небезпечним. Будь-які зміни до Конституції, навіть виважені і якісні, не дадуть сподіваних результатів, якщо верхи продовжуватимуть жити «по понятіях», а не за Конституцією.

— Україна доросла до двопалатного парламенту?

— Ні. Я не був, коли ми готували проект Конституції, ні палким прихильником, ні противником двопалатного парламенту. Цей варіант теж обговорювався, більше того, був напрацьований варіант тексту, проте його не сприйняли. Мені здається, що сьогодні ми далі відійшли від можливості запровадження двопалатного парламенту, хоч він має як свої переваги, так і недоліки.

Децентралізація управління, яка справді є вкрай необхідною для України, в сучасних умовах можлива і без запровадження двопалатного парламенту, шляхом розвитку місцевого самоврядування. В Україні поки що воно практично відсутнє. Відсутня і більш-менш узгоджена між різними політичними силами, зокрема представленими в парламенті, концепція місцевого самоврядування. Майже вся виконавча влада на місцях зосереджена в місцевих державних адміністраціях. Більше того, в чинній Конституції зафіксовано унікальне для сучасної конституційної практики положення, згідно з яким місцеві ради делегують свої повноваження місцевим держадміністраціям. А в Європі навпаки. Словом, крок назустріч місцевому самоврядуванню необхідний. Але крок виважений.

— Напередодні парламентських виборів деякі політичні сили почали активно педалювати ініціативи про прийняття нової Конституції. Може, варто до них прислухатися?

— Я не бачу необхідних передумов для прийняття нової Конституції. Нові конституції приймаються, зазвичай, тоді, коли змінюються основи конституційного ладу в країні. Чи потребують вони таких змін в Україні? На моє глибоке переконання, не потребують. Це зовсім не заперечує доцільності, а часом і необхідності внесення певних корективів у положення, які закріплюють основи конституційного ладу, зокрема в перший розділ Конституції України, як і в інші її розділи. Іншими словами, нова редакція тексту Основного Закону з урахуванням нагромадженого досвіду його дії та зарубіжної конституційної практики цілком можлива, навіть доцільна. Однак для цього потрібен консенсус у суспільстві і серед політиків.