ХІІІ. «Країна потребує переходу до парламентсько-президентської республіки...»

У грудні 2001 року Верховна Рада повернулася до розгляду багатостаждального проекту закону «Про Кабінет Міністрів України». Зазначимо, що його нова редакція пройшла перше читання ще в березні 2001-го, але згодом на пропозицію Прем’єр-міністра Анатолія Кінаха парламент відклав його подальший розгляд на невизначений термін. Натомість було створено тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради (її очолив заступник Голови Верховної Ради Степан Гавриш), перед якою стояло завдання узгодити депутатський законопроект із пропозиціями Президента та Кабінету Міністрів. Якщо врахувати, що до того Президент шість разів застосовував право вето до ухваленого парламентом закону про Кабмін, то стане зрозуміло, що завдання перед тимчасовою спеціальною комісією стояло дуже складне. Проте 13 грудня 2001 року законопроект було ухвалено у другому читанні. Водночас Верховна Рада доручила спеціальній комісії узгодити розбіжності з деяких проблемних питань. Наприклад, якщо уряд наполягав, щоб закон про Кабмін містив норму про призначення державних секретарів міністерств та їх заступників Президентом, то більшість членів спецкомісії справедливо вважали, що питання призначення держсекретарів міністерств має регламентуватися законом про центральні органи виконавчої влади. А закон «Про Кабінет Міністрів» повинен визначати лише статус держсекретаря Кабміну та його заступників. Також уряд заперечував проти внесення до законопроекту положення, яким (відповідно до ст. 55 Конституції України) надавалося право оскаржувати в судах загальної юрисдикції акти Кабінету Міністрів. Парламент відмовився врахувати і це зауваження та, незважаючи на заперечення держсекретаря Мін’юсту Олександра Лавриновича і держсекретаря Кабміну Володимира Яцуби, 17 січня 2002 року ухвалив закон «Про Кабінет Міністрів» у новій редакції.

29 січня Голова Верховної Ради Іван Плющ передав закон «Про Кабінет Міністрів» на підпис Президенту, однак той уже вкотре відмовився поставити під документом свій автограф і 13 лютого повернув його до парламенту для повторного розгляду. Цього разу глава держави не погоджувався із закладеною до закону нормою, за якою прем’єр повинен був проводити консультації з приводу призначення членів уряду з керівництвом Верховної Ради та головами комітетів. Глава держави пропонував, щоб консультації стосовно кандидатури прем’єра і членів уряду проводилися лише з головами тих фракцій та груп, які сформують парламентську більшість. Крім того, до закону пропонувалося внести норму, за якою заступників керівників центральних органів виконавчої влади, заступників держсекретаря Кабміну, держсекретарів міністерств та їх заступників має призначати не Кабінет Міністрів, а Президент. Відповідно, на думку глави держави, участь у засіданнях уряду та урядових комітетів мають брати не заступники міністрів (ці посади пропонувалося ліквідувати взагалі), а держсекретарі відповідних міністерств.

Найуразливішим місцем цієї пропозиції Президента була та обставина, що вона, базуючись винятково на положеннях Указу «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні», суперечила ч. 2 ст. 120 Конституції України, за якою «організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України». Ще одне заперечення Л. Кучми стосувалося можливості оскаржувати рішення уряду в судах загальної юрисдикції — глава держави пропонував закласти норму, за якою акти Кабінету Міністрів могли скасовуватися лише Президентом або Конституційним Судом. Однак ця пропозиція також суперечила Конституції України, зокрема ч. 2 ст. 55, яка «гарантує право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб», та ч. 2 ст. 124, за якою «юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають в державі». Отже, можемо логічно припустити, що Президент, подаючи до парламенту вочевидь неприйнятні пропозиції, прагнув зберегти наявний стан речей, що давало йому змогу повністю контролювати виконавчу владу, але не відповідати за результати її діяльності.

Здавалося б, у посиленні політичної ролі Кабінету Міністрів та розмежуванні владних повноважень, а отже, й відповідальності мав бути зацікавлений прем’єр А. Кінах. Проте він не тільки цілковито солідаризувався з позицією глави держави, а й оцінив прагнення Верховної Ради ввести діяльність уряду в законодавче русло (згідно з положеннями ст. 92 Конституції України) як намагання послабити президентську вертикаль. «Ми впевнені, що спроба, зокрема на основі цього закону, послабити президентську вертикаль влади в умовах дуже складного перехідного періоду, істотно погіршить загалом важливість формування ефективної державної соціально-економічної політики та ефективність державного управління», — зазначав він. (ПіК, №8, 2002 р.). Глава уряду небезпідставно припускав, що за нову редакцію закону про Кабмін голосуватиме уже новий склад Верховної Ради. Забігаючи наперед, зазначимо, що 28 листопада 2002 року вже новий склад парламенту, в якому начебто існувала пропрезидентська більшість, знову відхилив усі принципові зауваження Президента та віддав 306 голосів за нову редакцію закону «Про Кабінет Міністрів». Але глава держави 24 грудня 2002 року знову наклав на цей закон вето. Щоб завершити епопею із законопроектом «Про Кабінет Міністрів», додамо: він «завис» у парламенті аж до 9 лютого 2006 року, коли на пропозицію Голови Верховної Ради Володимира Литвина рішення про його ухвалення внаслідок неподолання вето Президента було скасоване. На думку законодавців, цей крок мав відкрити шлях до напрацювання нового законопроекту під нові повноваження уряду, бо після внесення у 2004 році змін до Конституції ухвалений 2002-го закон про Кабмін перестав відповідати положенням Основного Закону. Але, як бачимо, поки що не відкрив...

Методом «переконливого мордування»

31 березня 2002 року в Україні відбулися чергові парламентські вибори, а 14 травня Верховна Рада нового скликання розпочала свою роботу. Під час парламентських перегонів питання адміністративної реформи та реформи виконавчої влади відійшло на другий план, проте головні їх учасники не раз висловлювали своє бачення майбутніх відносин у трикутнику Президент—парламент—уряд. Лідер «Нашої України» Віктор Ющенко головною передумовою майбутніх змін вважав чітку структуризацію парламенту, «щоб у ньому відбулася політична сила, яка через більшість взяла б на себе відповідальність за формування уряду та економічний курс. А якщо немає політичної більшості, розпускається парламент». Натомість лідер блоку «За єдину Україну» та глава адміністрації Президента Володимир Литвин, відповідаючи на запитання, чи не припускає він, що саме Верховна Рада повинна формувати уряд і якби не могла цього зробити, то мусила б саморозпуститися, зазначав: якщо у Верховній Раді сформують ефективну більшість, унормують діяльність опозиції, то Президент готовий поступитися певною частиною своїх повноважень для того, щоб парламент брав участь у формуванні уряду, щоб була колективна відповідальність («Голос України»,15 березня 2002 р.). А лідер СПУ Олександр Мороз узагалі наполягав на радикальному перерозподілі повноважень: «Уряд має виконувати домінуючу роль в організації економічного життя і взагалі реалізації внутрішньої політики. За такої моделі прем’єр фактично виконує обов’язки канцлера. Але водночас він має бути підконтрольний парламенту. Принципово важливо, щоб парламент формував уряд, уряд погоджує свою програмну діяльність з Верховною Радою на основі засад внутрішньої і зовнішньої політики, які, у свою чергу, затверджуються парламентом. Якщо уряд працює неуспішно, то може бути відправлений у відставку рішенням Верховної Ради» («Голос України», 29 березня 2002 р.).

Тим часом опозиційні парламентські фракції («Наша Україна», БЮТ, СПУ та КПУ), в котрих формально налічувалося 228 депутатів, мали всі підстави розраховувати на реалізацію власного сценарію. Проте 17 травня «Наша Україна» запропонувала всім політичним силам у парламенті підписати договір про спільні дії. Цей документ передбачав не лише процедуру розподілу керівних посад у Верховній Раді, а й унаслідок утворення «політично відповідальної парламентської більшості» розподіл усіх посад, які затверджує парламент. Крім того, гіпотетична більшість зобов’язувалася якнайшвидше ухвалити закони «Про Кабінет Міністрів», про парламентську більшість та опозицію, внести зміни до Закону «Про місцеві держадміністрації», зокрема стосовно виборності глав держадміністрацій.

Та вже 28 травня ці плани «Нашої України» зазнали фіаско — в парламенті було створено пропрезидентську більшість, яка віддала 226 голосів за обрання Головою Верховної Ради Володимира Литвина. Такий розвиток подій став можливий насамперед тому, що до лав нової більшості приєдналися сім представників «Нашої України» та один — від КПУ. Тож після обрання керівництва парламенту В. Ющенко назвав процедуру створення більшості «переконливим мордуванням» та заявив, що «адміністративний ресурс, який цинічно використовувався під час парламентських виборів, було брутально застосовано і в стінах парламенту, а Верховна Рада України фактично перетворилася на підрозділ адміністрації Президента».

«Або створюйте більшість, або вибачайте, панове...»

18 червня 2002 року в парламенті зі щорічним посланням виступив Президент України. Зазначивши, що «основною метою нового етапу адміністративної реформи є створення ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави», глава країни закликав депутатів врегулювати відносини між гілками влади та утвердити механізми їх ефективної співпраці на основі створення коаліційного уряду. «І здоровий глузд, і світова практика свідчать про те, що передумовою створення такого уряду є стабільна парламентська більшість. Коли таку більшість буде створено, я готовий обговорювати з її представниками, під її програму всі актуальні питання, в тому числі про склад уряду (коаліційного чи іншого), зокрема, питання про особу прем’єра. Але якщо такої більшості створити не вдасться, якщо ми матимемо більшість фіктивну, ситуативну, більшість тільки за назвою — тоді вибачайте, панове, але ми залишимося з нинішніми, обумовленими Конституцією, механізмами формування уряду», — наголосив він. На думку Л. Кучми, цього можна було досягти через внесення таких змін до Конституції, які створювали б можливості для переобрання недієздатного складу парламенту. «Я маю на увазі право Президента розпускати парламент, якщо він не здатний створити діючу більшість», — уточнив Л. Кучма. До того ж глава держави зазначив, що не заперечує проти ухвалення закону, який врегулював би процедуру імпічменту Президенту, оскільки «демократичній країні потрібні механізми парламентського контролю, які позбавляли б Президента можливості порушувати Конституцію і закони». Утім, багатолітня і безрезультатна епопея з ухваленням закону про Кабмін свідчить, що парламент міг безліч разів ухвалювати закон та долати вето Президента, але якщо глава держави не бажав, щоб він набував чинності, то просто відмовлявся його підписувати. Та хоч би як там було, а послання засвідчило: Л. Кучма почав підготовку до другої спроби внесення змін до Конституції. «Саме цього вимагають результати всеукраїнського референдуму», — нагадав він депутатам.

Водночас Голова Верховної Ради В. Литвин, коментуючи «по гарячих слідах» послання Президента, висловився проти негайного внесення змін до Конституції, «бо хоч система держуправління в багатьох викликає нарікання, але ревізія Основного Закону небезпечна тим, що різні сили зажадають переробити його «виключно під себе». Схожу позицію мав і Леонід Кравчук, котрий заявив, що фракція СДПУ(о) вважає: «...зміни поки що не потрібні, оскільки вони не на часі. Окрім того, реально змінити Конституцію поки що неможливо» («Голос України», 27 червня 2002 р.). А на думку координатора міжфракційного блоку «Єдина Україна» Сергія Тігіпка, якщо й треба вносити якісь зміни до Конституції, то «найперше додаткові повноваження потрібні Президенту». Ці висловлювання пояснювалися тим, що у пропрезидентській фракції розуміли: їм не вдасться імплементувати результати квітневого референдуму 2000 року. Та сам Президент прагнув і надалі залишатися ініціатором конституційних змін. Тим паче що на противагу законопроекту глави держави про імлементацію результатів всеукраїнського референдуму, ще у 2001 році було подано альтернативний законопроект за № 0999 про внесення змін до Конституції (його співавтори — представники опозиційних фракцій Олександр Мороз, Сергій Головатий, Петро Симоненко, Володимир Філенко, Георгій Крючков, Анатолій Матвієнко). О. Мороз зазначав, що у цьому законопроекті «йдеться про порядок, процедуру та підстави формування більшості або коаліції, їх право на формування Кабінету Міністрів, підзвітність Кабміну Верховній Раді. За Президентом пропонуємо залишити низку важливих функцій, але не таких, що дають змогу організувати авторитарне правління». Після парламентських виборів 2002 року схожі ідеї висловив і лідер «Нашої України» В. Ющенко. «Ми виступаємо за впровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради, внесення до Конституції норми про формування парламентської більшості силами, які здобули перемогу на виборах, та за формування уряду парламентською більшістю», — сказав він напередодні шостої річниці Конституції України. Тим часом Юлія Тимошенко, загалом підтримуючи необхідність конституційних змін, зазначала, що це мають бути «не такі зміни, які перетворюють Україну із президентсько-парламентської республіки на парламентську або парламентсько-президентську. Бо що означає перевести президентсько-парламентську форму правління у парламентську? Сьогодні фактично керівника виконавчої влади обирають усім народом, а за умов парламентської республіки справжнього керівника виконавчої влади обиратимуть народні депутати» («Голос України», 27 червня 2002 р.).

Опозиція підтримує наміри, але не дії влади

Станом на середину 2002 року на політичному полі склалася така диспозиція: пропрезидентські сили за інерцією продовжували говорити про внесення змін до Конституції за результатами всеукраїнського референдуму 2000 року (які передбачали посилення ролі Президента), хоча водночас вони усвідомлювали нереальність такого розвитку подій, тоді як опозиція не лише заявляла про необхідність обмеження влади Президента та перерозподіл владних повноважень на користь парламенту, а й подала відповідний законопроект, який передбачав перехід до парламентсько-президентської форми правління. Мало того, опозиційна «четвірка» («Наша Україна», СПУ, БЮТ та КПУ), вимагаючи зміни системи влади в Україні, розпочала підготовку до запланованих на осінь 2002 року акцій протесту.

У цій ситуації Президент вирішує зіграти на випередження і, звертаючись до українського народу з нагоди 11-ї річниці незалежності України, заявляє про необхідність переходу до парламентсько-президентської форми правління. «Склалося так, що Україна сформувалася як президентсько-парламентська республіка, з усіма перевагами та вадами цієї системи. Мабуть, іншого шляху в нас не було. За умов відсутності демократичних традицій, за слабких політичних партій Президент мусив брати на себе відповідальність за прийняття важливих рішень... Але я переконаний: для подальшого розвитку країна потребує переходу до іншої політичної системи — парламентсько-президентської республіки», — йшлося у зверненні Президента. «Переконаний, що нам не варто винаходити якийсь свій, український велосипед. Такий механізм давно існує. Він включає коаліційний уряд, який спирається на сталу парламентську більшість. Парламентська більшість формує уряд і несе відповідальність за його роботу... Тож я звертаюся до Верховної Ради із закликом утворити парламентську більшість. Я вважаю, що така більшість має вже найближчим часом сформувати уряд. Хай цей уряд разом із більшістю реалізує свою економічну політику і несе відповідальність за цю політику перед народом. Безумовно, ця практика має бути закріплена конституційно», — зазначав Л. Кучма. Також глава держави висловився за реформування виборчого законодавства, «яке має відповідати потребам парламентсько-президентської системи», та уточнив, що має на увазі «пропорційну виборчу систему, але європейського зразка». Нові підходи глави держави до політреформи одразу підтримали представники пропрезидентських фракцій. А лідер депутатської групи «Демократичні ініціативи» Степан Гавриш навіть заявив, що цим «Президент тактично випереджає опозицію щодо кроків із проведення реформ і фактично вибиває в неї один із головних каменів в осінній дискусії».

Усе це змушувало опозицію ставитися до нових ініціатив глави держави з недовірою. «Якщо це серйозна заява, то Президент має ініціювати відповідь Конституційного Суду на раніше направлений групою депутатів законопроект (за № 0999. — Авт.) з питань переходу до парламентсько-президентської республіки». Соціалісти, котрі обстоювали схожий варіант політреформи, також мали підстави не довіряти Л. Кучмі. Вони вважали, що Президент оприлюднив своє звернення для того, щоб заспокоїти громадськість декларованою готовністю до назрілих політичних реформ, внести розкол у лави опозиції та, використовуючи свій вплив на Верховну Раду, дискредитувати саму ідею парламентсько-президентської республіки, щоб згодом забезпечити введення таких змін до Конституції, «які дадуть можливість остаточно утвердити авторитарний режим на чолі з Л. Кучмою або його наступником». Іншими словами, в них виникала підозра, що Л. Кучма, маючи надзвичайно низькі шанси перемогти на президентських виборах, прагне повернути конституційну ініціативу опозиції на свою користь. Ця підозра посилювалась тим, що на той час у надрах очолюваної головою СДПУ(о) адміністрації Президента уже почали напрацьовувати такий варіант змін до Конституції, який передбачав обрання глави держави парламентом. Утім, незважаючи на численні факти, які ставили під сумнів щирість намірів Л. Кучми, соціалісти заявили про свою готовність до співпраці з Президентом та закликали главу держави проводити політреформу на основі законопроекту за № 0999, котрий на той час перебував на розгляді в Конституційному Суді. На думку О. Мороза, підтвердженням серйозності намірів Президента мало стати негайне утворення комісії Верховної Ради з проведення політреформи, розробка та ухвалення протягом вересня 2002 року закону про концепцію політреформи, котра передбачала б закони про Кабмін, про імпічмент Президенту, про спеціальні слідчі комісії та про спеціального прокурора, про вибори до Верховної Ради та органів місцевого самоврядування на пропорційній основі та про прямі вибори керівників областей і районів. Крім того, глава держави мав своїм указом ініціювати відповідні зміни до Конституції, які передбачали б перерозподіл повноважень структур центральної влади та ліквідацію управлінь і служб адміністрації Президента, котрі дублюють Кабінет Міністрів, у тому числі інституту держсекретарів. Водночас об’єднана опозиція (СПУ, БЮТ, КПУ та радикальніша частина «Нашої України») не збиралася відмовлятися від методів «вуличного» тиску на Президента і призначила на 16 вересня 2002 року всеукраїнську акцію протесту «Повстань, Україно!»