Адаптація законодавства: між РЄ і ЄС

Розвиток адаптаційного процесу в Україні за останні декілька років дає змогу зробити висновок про те, що приведення права України у відповідність з правом ЄС вже більше не є «процесом для процесу», що немає нічого спільного з майбутнім членством України в ЄС, а чітко підпорядкований цій стратегічній меті, тобто набуває цільового характеру і направлений на досягнення практичних результатів.

Нагадаємо, що термін «адаптація законодавства» з’являється в текстах українських правових актів після набрання чинності Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і ЄС в 1998 році (УПС). Однією з вимог цього міжнародного договору було забезпечення приблизної відповідності (апроксимації) українського законодавства положенням права ЄС, до того ж не у всіх, а в пріоритетних сферах згідно зі статтею 51 цього договору. Виконання УПС все ще є актуальним завданням для органів державної влади, незважаючи на певний «вузький формат» документа, який, зокрема, не передбачає для України перспективи членства в ЄС і обмежується переважно питаннями співробітництва в економічній сфері.

Якщо проаналізувати всі політико-правові тенденції, що склалися в Україні за останні роки у сфері адаптації, то можна виділити три основні підходи.

Мінімально. З економічним прицілом

1. Концепція «мінімальної адаптації». Вона ґрунтується на положеннях статті 51 УПС і обмежується вимогами економічного співробітництва України і ЄС у різних галузях, які впливають на розвиток торгових та інших ділових відносин між партнерами. До того ж співробітництво може набувати різних форм і напрямів з позасистемним характером, тобто чітко прослідковується необхідність задоволення кон’юнктурних запитів сторін, що склались на даний відрізок часу. Адаптація законодавства у цьому разі повинна слугувати задоволенню окремих інтересів економічного співробітництва і не «прив’язуватися» до перспективи членства в ЄС.

Найбільш чітко такий підхід до української правової реформи у цій сфері був сформульований у постанові Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 року «Про концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу»: при адаптації українського законодавства беруться до уваги основні положення актів ЄС так, як це доцільно для України (вид. моє. — С. Ш.), зважаючи на економічні, політичні та соціальні наслідки прийняття відповідних правових норм, адаптованих до вимог законодавства ЄС. Проте принцип доцільності виявився неадекватним для налагодження адаптаційного процесу. Органи державної влади часто-густо використовували цей принцип для обґрунтування своєї бездіяльності при виконанні річних планів з адаптації законодавства.

Слід також зауважити, що подібна «мінімальна» адаптація українського законодавства з окремих напрямів відбувається не лише щодо законодавства ЄС, а й щодо законодавства США, Канади, Росії, Польщі, ФРН, Нідерландів та інших країн, на що направлена відповідна технічна допомога у вигляді різних проектів для удосконалення законодавства і практики його застосування з окремих напрямів. Не можна сказати, що така діяльність носить негативний характер, оскільки об’єктивно наближає правову систему України до правових стандартів розвинених західних демократій.

Помірковано. Із зоною вільної торгівлі

2. Концепція «поміркованої адаптації». Виводиться з необхідності створення зони вільної торгівлі з ЄС, а також поширення деяких інших переваг внутрішнього ринку ЄС для України. Вона ґрунтується на баченні Європейської комісії майбутніх перспектив відносин з країнами, що межують з ЄС («країни-сусіди»), у тому числі і з Україною. Відповідно до послання (комюніке) Єврокомісії Раді ЄС і Європарламенту «Розширена Європа: нова система відносин з нашими східними і південними сусідами» від 11 березня 2003 року, країнам-сусідам розширеного ЄС — зокрема і Україні, запропонована нова перспектива співробітництва в довгостроковій перспективі, після виконання УПС. В обмін на конкретні досягнення, пов’язані з успіхами в проведенні політичної, економічної та інституційної реформ, заснованих на спільних з ЄС цінностях, включаючи адаптацію законодавства до acquіs communautaіre ЄС (зазвичай, перекладається як «досягнення або доробок співтовариства» і найбільше відповідає нашому терміну «правова система», та охоплює не лише нормативно-правові акти, а й принципи, судові прецеденти, практику правозастосування, загальні політичні цілі та завдання), нам буде надана перспектива застосування переваг внутрішнього ринку ЄС, а також можливість подальшої інтеграції і лібералізації для поширення сфери дії 4 свобод ЄС (свобода переміщення товарів, осіб, послуг і капіталів) для нашої країни.

Можна прогнозувати, що наступним логічним кроком з боку ЄС буде пропозиція укласти з Україною не угоду про асоціацію з позначенням перспективи членства в ЄС (так звана європейська угода), на чому наполягало вище політичне керівництво нашої держави, а угоду про сусідство, яка не передбачає для нас ані перспективи членства, ані можливості участі в процедурі прийняття спільних рішень. До того ж строк дії такої угоди —десять років і більше, залежно від того, як швидко країна-сусід може досягти рівня розвитку ЄС. Словами колишнього голови Єврокомісії Р. Проді: «Якщо країна досягне цього рівня, вона буде так близька до ЄС, як можна бути, не будучи членом». Втім є й інший варіант — розвивати наші відносини у форматі УПС.

Хоча така угода про сусідство безпосередньо не передбачатиме перспективу членства в ЄС, вона пропонуватиме в рамках політики сусідства не тільки перспективу тіснішої інтеграції в єдиний ринок ЄС, преференційні торговельні відносини та поглиблення співробітництва в гуманітарних сферах, але також можливість інтеграції у транспортну, енергетичну та телекомунікаційну мережі та європейський дослідницький простір. Також нові рамки забезпечують нові конкретні інструменти для їх втілення, включаючи участь у європейських програмах і заходах, передбачають нові джерела фінансування.

Отже, порівняно з УПС, яка регулює наші відносини з ЄС на даний момент, можлива угода про сусідство має перспективний характер і надає ширші можливості для розвитку. Слід зауважити, що від України вже сьогодні очікують певних успіхів в адаптації законодавства не тільки до законодавства, а й до acquіs ЄС, тобто висуваються серйозніші вимоги до адаптаційного процесу в Україні, тому що законодавство ЄС є лише одним з елементів acquіs communautaіre.

Офіційний Брюссель очікує реакції України на нову пропозицію про сусідство, яка виключає надання нашій країні перспективи членства в ЄС, оскільки вважає, що на передбачуваний термін це найкраща можливість для всіх: «... Зміцнення співпраці між сусідами в такий спосіб, який не загрожує внутрішній рівновазі Європейського союзу і не спонукає до нереалістичних амбіцій тих, хто одного дня планує вступити в ЄС» (Інформаційний бюлетень представництва Європейської комісії в Україні. Березень, 2003, стор. 9).

Максимально. Із членством у Євросоюзі

3. Концепція «максимальної адаптації». Виходячи з цієї концепції, необхідність проведення адаптації безпосередньо пов’язана з перспективою членства в ЄС. Незважаючи на заяви окремих представників Єврокомісії про те, що Європейський союз не може розширятися до Нової Зеландії, в статті 49 договору про Європейський союз чітко визначено, що будь-яка європейська держава може стати членом ЄС, якщо, зрозуміло, відповідає критеріям членства (Копенгагенським та Мадридським). Причому в основі терміну «європейська держава» —географічний підхід, тобто поширюється й на Україну.

Ця концепція закладається в основу Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, що була затверджена законом України 18 березня 2004 року — найважливішим правовим актом у цій сфері.

Програма визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському (повне прийняття acquіs communautaіre) та Мадридському (ефективне застосування адаптованого законодавства судовими і адміністративними органами) критеріям для того, щоб Україна стала членом ЄС. Причому метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС, згідно з програмою, є «досягнення відповідності правової системи України acquіs communautaіre з урахуванням критеріїв, які висуваються Європейським союзом до держав, що мають намір вступити в нього».

Отже, дискусія про те, навіщо нам необхідна адаптація, особливо розвинена в українських політичних та наукових колах, завершується. На перший план виходить необхідність створення правових умов вступу України до ЄС, де адаптація законодавства України, в тому числі і в пріоритетних сферах, визначених статтею 51 УПС, є тільки першим етапом процесу наближення української правової системи до asquіs communautaіre. Не варто також відкидати можливостей, що відкриваються для України через втілення запропонованої політики сусідства. Іншими словами, у стратегії адаптації українського законодавства до acquіs communautaіre, найбільш реалістичним та виваженим був би підхід, що поєднує концепцію «поміркованої адаптації» з перспективним виходом на «максимальну адаптацію».

Найбільш важливим в цьому напрямі був і залишається інституційний механізм адаптації законодавства, визначений Загальнодержавною програмою. Особлива роль у процесі адаптації належить Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції, який забезпечує експертизу внесених до Верховної Ради всіма суб’єктами права законодавчої ініціативи законопроектів на їх відповідність acquіs communautaіre. Хоча висновки комітету не мають максимально обов’язкового характеру, однак за перший період своєї діяльності комітет спромігся вдало налагодити систему адекватного «фільтру» в рамках законотворчого процесу, який гарантує ідентифікацію і «відсіювання» законопроектів, що не відповідають acquіs communautaіre або міжнародним зобов’язанням України. Можна погодитися з думкою, що якби така структура існувала раніше, Україна не зіткнулася б з більшістю проблем, пов’язаних і з ефективною реалізацією правової реформи, і з вступом до СОТ та з переходом на новий рівень відносин України з ЄС.

Але наразі не можна говорити про стабільність інституційного механізму адаптації законодавства України до acquіs communautaіre. 7 березня 2006 року Прем’єр-міністр України підписав Постанову № 256 «Про вдосконалення організації роботи з приведення національного законодавства у відповідність з європейськими нормами і стандартами». Як стверджується на веб-сайті Міністерства юстиції України, за ініціативою якого була прийнята ця постанова, систему органів Міністерства юстиції має бути реформовано з метою вдосконалення механізму адаптації національного законодавства до законодавства Європейського союзу та приведення його у відповідність до стандартів Ради Європи. Однак єдиним заходом у здійсненні реформи, що передбачена цим документом, є ліквідація спеціального урядового органу державного управління в сфері реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу, тобто Державного департаменту з питань адаптації законодавства.

На думку Міністерства юстиції України, висловлену напередодні прийняття урядового рішення про ліквідацію цього держдепартаменту, такий крок не означає відмову від адаптації, але спрямований також на виконання завдання з приведення правової системи України відповідно до стандартів Ради Європи у сфері захисту прав людини і основних свобод, плюралістичної демократії та верховенства права. Такі міркування, проголошені в обґрунтуванні запропонованих змін, підготовленому керівництвом Міністерства юстиції, втілилися у висновок, за яким «впровадження стандартів» Ради Європи у сфері демократії, верховенства права і прав людини слід розглядати як ключовий механізм досягнення відповідності України політичній складовій критеріїв членства в ЄС і НАТО та пріоритетом правової політики держави». Отже, правова політика в Україні, відповідальність за проведення якої покладена на Міністерство юстиції, зазнала істотного повороту: замість адаптації до acquіs communautaіre вона спрямовується на впровадження норм та стандартів Ради Європи. Не заперечуючи необхідності такого «впровадження», слід зробити декілька зауважень.

«Невдалий експеримент» старого континенту

Стандарти Ради Європи не є всеохоплюючими. Рекомендації і резолюції, схвалені в рамках Ради Європи, спрямовані на гармонізацію законодавства, не завжди досить активно і послідовно іплементуються державами-членами за відсутності адекватного наглядового механізму й певної неоднозначності самих цих документів. Дискусії про обов’язковість практики Європейського суду з прав людини ще досі тривають у країнах—членах Ради Європи, у тому числі й в Україні.

Відомо, що основними цілями Ради Європи є захист прав людини, демократичних цінностей та забезпечення верховенства права. Цей перелік цілей, звичайно, не є остаточним. Рада Європи тривалий час являла собою, так би мовити, невдалий експеримент з європейської інтеграції, оскільки батьки-засновники цієї впливової міжнародної організації залишили поза увагою економічні питання, а в основу її діяльності був покладений принцип кооперації, а не інтеграції. До того ж невдовзі народжене Європейське економічне співтовариство активно перебрало на себе функції європейської інтеграції, крім питань прав людини, демократії та верховенства права. Останні стали актуальними вже не тільки для Ради Європи, а й для Європейського союзу, особливо після прийняття Хартії основних прав Європейського союзу на саміті в Ніцці у грудні 2000 року. Тобто історія діяльності Ради Європи довела, що інтеграція без економічної складової не може забезпечити ефективність європейського інтеграційного утворення.

Наразі Рада Європи займає свою унікальну нішу серед міжнародних організацій. З метою усунення «конфлікту інтересів» між Радою Європи та ЄС, який наочно проявився під час багаторічної саги щодо приєднання ЄС до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, три саміти голів держав та урядів держав—членів Ради Європи (Відень, 1993, Страсбург, 1997, Варшава, 2005) чітко виокремили завдання Ради Європи: слугувати на континенті охоронцем демократичної безпеки, що ґрунтується на правах людини, демократії та верховенстві права, забезпечувати інтеграцію у чотирьох сферах —демократії та прав людини, соціальної злагоди, безпеки громадян і демократичних цінностей та культурного розмаїття. На останньому — Варшавському — саміті перед Радою Європи були конкретизовані ці завдання на найближчі роки, а саме:

— поширення спільних основоположних цінностей щодо прав людини, верховенства права та демократії;

— посилення безпеки громадян, зокрема шляхом боротьби з тероризмом, організованою злочинністю та торгівлею людьми;

— сприяння співробітництву з іншими міжнародними та європейськими організаціями.

Як бачимо, поглиблення європейської інтеграції в рамках ЄС визначило необхідність чіткого окреслення компетенції Ради Європи та ЄС. Іншими словами, Рада Європи перетворилась у «передпокій» Європейського союзу та стала міжнародним критерієм демократичної ідентичності європейських країн, тому Страсбурзьке acquіs (норми і стандарти Ради Європи) обмежилося суто питаннями прав людини, верховенства права і демократичними цінностями. Слід зауважити, що адаптація правової системи України до Страсбурзького acquіs особливо важливе для України не тільки як держави—члена Ради Європи. Така адаптація має стати орієнтиром України на шляху до забезпечення відповідності першому копенгагенському критерію членства в ЄС.

Але в стратегічному плані цього недостатньо для забезпечення відповідності всім критеріям членства в ЄС і тим паче для забезпечення ефективності правової та економічної реформи в Україні, розвитку економічних і торговельних відносин між Україною та світом. Не можна перекреслювати вже досягнуті напрацювання у цьому напрямі і починати з чистого листа.

Особливо шкідливою для досягнення євроінтеграційних цілей така політика виглядає на фоні нових ініціатив Єврокомісії щодо сусідства, що передбачає для України необхідність втілення концепції «поміркованої адаптації». Інструментом такої політики став План дій Україна—ЄС, схвалений 21 лютого 2005 року. Окрім кроків на виконання УПС, цим документом також передбачено тісніше співробітництво між Україною та ЄС, яке виходить за рамки УПС і передбачає поступову економічну інтеграцію та поглиблення політичної співпраці.

На цьому тлі питання посилення адаптації законодавства набуває виключно важливого значення. Норми і стандарти Ради Європи і acquіs Європейського союзу не можна відокремлювати одне від одного, оскільки до acquіs ЄС ці норми та стандарти включаються як органічна складова. Хто з цим не погоджується, нехай порівняє прапори Ради Європи та ЄС: вони є ідентичними (12 зірочок на синьому тлі). Штучне виведення таких норм та стандартів Ради Європи в окремий напрям та обмеження ними адаптаційного процесу в Україні не забезпечуватиме ані його ефективності, ані дотримання адаптаційних зобов’язань України за УПС та планом дій, а також наносить шкоду довгостроковим стратегічним цілям та інтересам України.

Станіслав ШЕВЧУК, член науково-експертної ради Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції, кандидат юридичних наук.