Продовольче право в Україні: проблеми і перспективи

Угоди СОТ «Про технічні бар’єри у торгівлі», «Про застосування санітарних та фітосанітарних заходів», досвід Європейського співтовариства, США та інших економічно розвинених країн з формування системи державного технічного регулювання продовольчих ринків не стали основою для створення відповідної ефективної діючої системи реалізації продовольчого права в Україні.

Аналіз існуючих у світі систем реалізації продовольчого права свідчить про їх цілісність і спрямованість на максимальний захист здоров’я та життя людей від небезпечних чинників.

Система державного регулювання

У країнах Європейського співтовариства система державного регулювання якості харчових продуктів та їх безпечності для здоров’я людей побудована на жорсткій регламентації вимог до показників безпеки.

Ці вимоги викладені у вигляді великої кількості директив і регламентів зі статусом нормативно-правових документів, обов’язкових для виконання всіма країнами співтовариства.

Різниця між регламентами і директивами ЄС полягає в тому, що директиви мають статус нормативно-правових актів прямої дії, обов’язкових для негайного виконання, а регламенти передбачають чітко визначений перехідний період для імплементації у національне законодавство країн співтовариства, після закінчення якого вони набувають статусу обов’язковості.

Регламенти і директиви поділяються на горизонтальні, які охоплюють перелік спільних проблемних питань, що мають вплив на безпеку харчових продуктів. Найхарактерніші з них стосуються харчових добавок, предметів і матеріалів, що контактують із харчовими продуктами; контролю і аналізів харчових продуктів; гігієни харчових продуктів; метрології і пакування; маркування і реклами; харчових продуктів для спеціального харчування; генної інженерії та нових продуктів. Загальна кількість горизонтальних регламентів і директив ЄС — більш як 100.

Та вертикальні регламенти і директиви ЄС, які стосуються більшості товарних груп харчових продуктів натурального походження з обмеженим терміном придатності для споживання, які, в разі порушення регламентованих вимог під час виробництва, транспортування, зберігання та продажу, можуть створити загрозу для здоров’я і життя людей. Це стосується таких продуктів, як молоко і молочні продукти, м’ясо і м’ясопродукти, плодоовочеві соки, групи кондитерських виробів, морепродукти, алкогольні і безалкогольні напої та деяких інших харчових продуктів.

Починаючи з 2000 року реформування системи державного регулювання якості та безпеки продовольства у ЄС спрямоване на посилення захисту здоров’я людей із урахуванням ширшого кола аспектів, що мають прямий чи опосередкований вплив на показники безпеки.

Система повністю охоплює всі елементи виробництва і просування продукції до споживача і включає процеси первинного виробництва сільськогосподарської продукції та фуражу, зберігання, транспортування, виробництва харчових продуктів, оптову і роздрібну торгівлю, допоміжні матеріали та обладнання, які використовуються на усіх етапах такого ланцюга.

Стандарти

Характерною особливістю зазначеної системи в ЄС є те, що вона будується на директивах «старого» підходу, тобто максимально враховує вимоги міжнародного продовольчого права ФАО/ВООЗ, викладених у стандартах Codex Alіmentarіus, яким притаманний здебільшого вертикальний характер вимог.

Кодекс складається з кількох тисяч стандартів на окремі види харчових продуктів, які продаються на світовому ринку.

Стандартами Codex Alіmentarіus визначаються не лише вимоги до показників безпеки харчових продуктів, а й додаткові показники якості, що зумовлюють біологічну цінність продукту, вимоги до методів відбору проб та виконання аналізів і маркування.

Стандарти Codex Alіmentarіus у директивах ЄС використовуються не повною мірою. Здебільшого вони враховуються в частині вимог і контролю якісних показників харчових продуктів.

Вимоги до показників безпеки у стандартах Codex Alіmentarіus ліберальніші й зорієнтовані на можливість їх дотримання найбіднішими країнами світу, членами СОТ.

У ЄС вимоги до показників безпеки набагато жорсткіші, й перелік шкідливих речовин, вміст яких у харчових продуктах регламентується, значно ширший.

Крім зазначеного, система охоплює вимоги щодо захисту навколишнього середовища в частині використання хімічних препаратів у сільськогосподарському виробництві, поводження з відходами, порушення яких може мати негативний вплив на показники безпеки харчових продуктів.

Чинна в ЄС система забезпечує високі гарантії для споживачів стосовно виконання встановлених вимог до продовольства, які ґрунтуються не лише на основі здійснення ефективного контролю, а й на залученні всіх зацікавлених сторін, які працюють у сфері виробництва харчових продуктів та надання послуг на шляху їх просування до споживачів, до процесів прийняття законодавчих рішень.

Саме тому система реалізації продовольчого права, захисту здоров’я людей, що існує у ЄС, практично виключає можливість придбання населенням неякісного продукту і будується на довірі споживачів діям влади у даному сегменті.

За останні 5 років у ЄС прийнято додатково декілька сотень законодавчих актів стосовно якості та безпеки продовольства.

Регламентом Європейського Парламенту і Ради Європейського союзу від 28 січня 2002 року №178/2002/ЄС встановлені загальні принципи та вимоги законодавства щодо харчових продуктів, створено Європейський орган з безпеки харчових продуктів та встановлені процедури в галузі безпеки харчових продуктів.

Подальше удосконалення продовольчого законодавства у ЄС передбачено у Регламенті Європарламенту і Ради ЄС від 29 квітня 2004 року №852/2004 «Про гігієну харчових продуктів», в якому деталізовано низку загальних положень Регламенту ЄС №178/2002/ЄС.

Експорт харчових продуктів з України до країн ЄС можливий за умови дотримання потенційними експортерами усіх норм Продовольчого законодавства Європейського співтовариства, підтверджених належною експертизою.

А як у них?

У США структура продовольчого права також побудована на основі вертикальних і горизонтальних нормативно-правових і нормативних документів. До горизонтальних належать два основні закони:

1. Федеральний Закон США «Про харчові продукти, ліки і косметичні засоби», 1938 року, у якому містяться вимоги щодо харчових продуктів, виробництва харчових продуктів, санітарні вимоги та інші вимоги, загальні для харчової промисловості, та заходи покарання за їх порушення. Діючі у США стандарти стосовно харчових продуктів обов’язкові до виконання усіма суб’єктами, які працюють у продовольчій сфері від фермерського рівня до пунктів реалізації харчових продуктів споживачам. Цей Федеральний закон передбачає систему економічних, фінансових і правових заходів впливу за порушення установлених норм і правил.

2. Федеральний Закон «Про добросовісну упаковку і правильне найменування», яким визначені основні вимоги до якості пакувальних матеріалів та інформації для споживачів щодо правил використання упакованого харчового продукту.

Як і в ЄС, для окремих груп харчових продуктів, котрі становлять підвищені ризики і небезпеку для здоров’я людей (в основному — це продукти натурального походження, такі як риба і морепродукти, м’ясні і молочні продукти; консервовані та сушені овочі й фрукти, фруктові соки; кондитерські вироби, какао-продукти, кава, чай, алкогольні напої і бутильована вода, діють нормативні акти вертикального характеру.

Система реалізації продовольчого права у США відрізняється від європейської тим, що нормативні вимоги стосовно виробництва, транспортування, зберігання сільськогосподарської продукції первинного виробництва і харчових продуктів не мають жорсткої регламентації.

Однак максимальне економічне, фінансове і правове покарання, яке очікує порушника у разі виявлення загрози для здоров’я людей через наднормативний вміст шкідливих речовин, недостатню чи неправдиву інформацію для споживачів, нанесену на пакуванні, зумовлює необхідність дотримуватися встановлених правил на усіх етапах виробництва і просування продукції до споживача за принципом взаємоконтролю учасників цього процесу.

Американська система продовольчого права формувалася в інших історичних і економічних умовах, є достатньо ефективною, однак може бути віднесена до категорії прецеденту, і пряме перенесення її в умови України не дасть необхідного ефекту.

Технічне регулювання

Організаційна і законодавча структура державного регулювання якості та безпеки харчових продуктів в Україні фактично не зазнала істотних перетворень.

Незважаючи на прийняття кількох законів і підзаконних актів з питань технічного регулювання, якості та безпеки харчових продуктів система продовольчого права, захисту прав споживачів, збереження їх здоров’я не сформована.

Основні закони, чинні в Україні на 1 січня 2006 року, які мають відношення до продовольчого права, це:

1. «Про безпечність та якість харчових продуктів» №2809-ІV від 06.09.05,

2. «Про ветеринарну медицину» від 25 червня 1992 року №2498-XІІ,

3. «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року №4004-ХІІ,

4. «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 року №86/95-ВР,

5. «Про стандартизацію» від 17 травня 2001 року №2408-ІІІ,

6. «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» від 17 травня 2001 року №2407-ІІІ,

7. «Про підтвердження відповідності» від 17 травня 2001 року №2406-ІІІ,

8. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підтвердження якості та безпеки харчових продуктів і продовольчої сировини» від 8 вересня 2005 року № 2863-ІV,

9. «Про внесення змін до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (стосовно санітарно-епідеміологічних норм харчових продуктів) від 15 листопада 2005 року №3078-ІV,

10. «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» № 3164-ІV від 01.12.05.

Половина із перелічених законів належить до загальнотехнічних і має опосередковане відношення до продовольчого права.

Навіть побіжне ознайомлення лише із назвами вищеперелічених законів та датами їх прийняття свідчить про те, що про якусь систему у формуванні державної політики продовольчого права не може і йтися.

А «надмірна» активізація законотворчої діяльності в період виходу на завершення переговорного процесу стосовно вступу України до Світової організації торгівлі, яка призвела до появи значної кількості недостатньо опрацьованих проектів законів із питань технічного і санітарного регулювання та прийняття окремих з них як законів, внесла істотну неузгодженість до їхнього змісту, починаючи з термінології.

Якщо орієнтуватися на те, що за основу державної політики технічного регулювання в Україні взято технічні регламенти і стандарти, то в різних законах термін «технічний регламент», який по своїй суті тотожній терміну «Європейська директива», визначений в одному законі як нормативно-правовий акт, що затверджується Кабінетом Міністрів України, в другому — як нормативно-правовий, що затверджується Держспоживстандартом, у третьому — нормативний акт, що затверджується державним органом виконавчої влади.

При визначенні терміна «стандарт», як нормативного акта, поняття добровільності вибору для застосування тих чи тих стандартів підмінене терміном «необов’язковості» їх застосування.

Виходячи з того, що технічні регламенти на харчову продукцію вже почали розроблятися, в законах України «Про безпечність і якість харчових продуктів» та «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності», прийнятих останнім часом, зазначено, що дії цих законів не поширюються на показники безпеки продовольства. Тобто в Україні не будуть розроблятися горизонтальні технічні регламенти.

Це означає, що результати контролю показників безпеки, граничний вміст шкідливих для здоров’я людей речовин внутрішніми нестандартизованими методиками відбору проб і виконання аналізів не визнаватимуться як достовірні через можливе незабезпечення сходимості отриманих результатів із даними незалежних акредитованих на міжнародному рівні лабораторій, включаючи розташовані в країнах — потенційних імпортерах харчової продукції з України. Те саме стосується контролю харчових добавок, що їх у великій кількості завозять до України.

У прийнятих законодавчих актах взагалі не згадується про типи технічних регламентів: горизонтальних чи вертикальних. За таких умов згідно з чинним законодавством технічні регламенти набувають формальних ознак нормативно-правових (нормативних) актів, зміст яких зводиться лише до порядку маркування продукції.

Не випадковим є те, що в Україні й дотепер залишаються чинними «Санітарні норми і правила», якими регламентується гранично допустимий вміст у харчових продуктах речовин, шкідливих для здоров’я людей, затверджені в 1989 році Міністерством охорони здоров’я СРСР.

Велика кількість показників безпеки у харчових продуктах в Україні взагалі не нормується і не контролюється, а це означає, що до експортованих з України харчових продуктів застосовуються жорсткіші вимоги стосовно показників безпеки, а в Україну можуть ввозити продовольчі товари більш низького ґатунку, бо так дозволяє чинна система.

Чому контроль неефективний?

Розгалужена і громіздка система державного контролю якості й безпеки харчових продуктів в Україні є неефективною і не сприяє підвищенню якості харчових продуктів.

Кожна служба державного контролю у продовольчій сфері існує автономно за рахунок надання платних послуг виробникам продукції з визначення окремих показників безпеки в харчових продуктах, поєднуючи в собі функції державного нагляду за дотриманням цих показників.

Методики виконання більшості аналізів є закритими для виробників продукції, які є відповідальними за якість виробленої продукції і не мають можливості вибору для підтвердження достовірності виконаних аналізів. Це повною мірою стосується імпортованих харчових добавок.

Ситуація, яка склалася на продовольчому ринку України, зумовлена:

1. Нерозумінням органами державної законодавчої і виконавчої влади необхідності проведення послідовних реформ у продовольчій сфері. Обтяжливими обставинами для необхідності таких реформ є наслідки Чорнобильської катастрофи, тривалість життя і рівень здоров’я людей, які живуть в Україні;

2. Небажанням відповідних органів державної виконавчої влади (міністерств і відомств), відповідальних за якість і безпеку харчових продуктів, проводити реформи через загрозу втратити додаткові джерела фінансування.

Як наслідок, діє цілеспрямована політика відлучення від участі в підготовці законодавчих і нормативних актів безпосередніх виробників харчової продукції, відповідальних за її якість і безпеку.

Яскравим прикладом підтвердженням цієї тези є «кулуарна» розробка і прийняття Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про якість і безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини», зміст і структура якого у повному значенні цього слова «збили з пантелику» всіх причетних до виробництва і реалізації харчових продуктів.

Внести зміни до цього закону пропонують МОЗ, Мінагрополітики, Держспоживстандарт, виробники харчових продуктів, навіть Президент України.

В рамках проекту «Позика на політику розвитку» (другий етап), який виконується за сприяння Світового банку, цей закон включений до переліку нормативних актів, які створюють проблеми для ведення бізнесу і залучення іноземних інвестицій в Україні, і потребує докорінних змін (доручення КМУ №36509/21/1-05 від 26.12.05).

Звернення до керівництва держави усіх гілок влади з пропозицією створити при Кабінеті Міністрів України робочу групу з кваліфікованих спеціалістів зацікавлених сторін для аналізу законодавства у цій сфері та розробки нових проектів законів на заміну чинних залишаються без реагування.

В Україні відсутня будь-яка стратегія стосовно побудови системи продовольчого права, виконання вимог до показників безпеки по усьому ланцюгу продовольчого забезпечення людей «від поля до столу».

* розробку і прийняття Закону України «Про загальні принципи, структуру і вимоги продовольчого законодавства», керуючись основними принципами Регламентів ЄС №178/2002 та №852/2004;

* розробку і прийняття Закону України стосовно особливостей системи технічного регулювання в продовольчому секторі, який має істотні відмінності від сектору промислової продукції.

Аналіз Європейського законодавства з реалізації продовольчого права, яке може слугувати взірцем для здійснення відповідних реформ в Україні після певної його уніфікації із вилученням низки надто громіздких елементів, характерних для структури ЄС, дасть можливість розбудувати подібну систему в нашій державі в достатньо стислий період.

Реалізація зазначених реформ має важливе соціальне і економічне значення для України, а їх невідкладність підтверджується перспективою вступу України до СОТ та першими конфліктами, що виникли на ринку продукції тваринного походження.

Зважаючи на слабкість українського законодавства з безпеки і якості харчових продуктів, обсяги їх експорту з України набувають обмежених можливостей, а імпорт в Україну поступово збільшуватиметься. Це може призвести до скорочення національного виробництва харчових продуктів, закриття значної кількості підприємств і переведення аграрного виробництва в цілому в сировинну зону.

Лібералізація імпортних тарифів на аграрну продукцію в Україні не супроводжувалась застосуванням нетарифних методів регулювання імпорту шляхом побудови ефективної системи високих вимог до якості і безпеки продовольства.

Розпочати роботу в цьому напрямі необхідно невідкладно тому, що неякісні харчові продукти, крім проблем в економіці, провокують зростання хронічних захворювань, необхідність витрат на лікування, яке практично недоступне більшості населення України, зменшення тривалості життя людей.

Олег Юхновський, народний депутат України, Людмила Зінченко, генеральний директор асоціації «Укроліяпром».